Federalismul

Guy Héraud

Cuvîntul „federalism”, după cum se ştie, vine din latinescul foedus, care înseamnă „pact”, „contract”. Federalismul este deci, etimologic vorbind, o concepţie despre societate care se bazează pe un drept reciproc consimţit. Va fi necesară poate retuşarea acestei definiţii, dar orientarea pe care o indică rămîne profund semnificativă. Federalismul este opusul imperium-ului, adică al acelui tip de societate care este fondată pe legi restrictive, impuse de sus de o putere mai mult sau mai puţin străină populaţiilor pe care le guvernează. Aşadar, federalismul reprezintă una dintre cele două mari concepţii despre societate, şi de aceea, chiar dacă nu este în prezent realizat pe deplin, sau are o prezenţă doar sporadică, merită întreaga noastră atenţie. Bineînţeles, deoarece nu este pe deplin materializat, asupra sa pluteşte o umbră de utopie. Să fie federalismul o utopie? Această obiecţie trebuie respinsă.

Fără îndoială că federalismul este o „Utopie” cu U mare şi se mîndreşte cu acest lucru. El este, într-adevăr, un mesaj de pace şi de fericire pentru umanitate, dar nu poate fi considerat drept utopie în sens peiorativ, deoarece de noi depinde introducerea lui în viaţa popoarelor şi a societăţilor, de noi depinde progresul unităţii morale, economice şi politice a lumii.

Dominaţia nefastă a suveranităţilor

Cine sînt adversarii federalismului? Ei sînt partizanii suveranităţilor, fie de dreapta, fie de stînga. Putem cita partide sau oameni politici, aflaţi la extremele orizontului politic, care au totuşi ca punct comun: refuzul federalismului. Este suficient să luăm în considerare viaţa politică franceză de după 1945 şi să-i evocăm marile momente, ca de exemplu respingerea Comunităţii Europene de Apărare de către Adunarea Naţională, la 30 august 1954, atitudinea adoptată faţă de alegerea prin sufragiu direct a Parlamentului European sau, mai recent, campania prezidenţială. Împotriva Comunităţii Europene de Apărare şi a alegerii democratice a Adunării celor Zece s-au coalizat partide şi oameni care se situează atît la extrema dreaptă, cît şi la extrema stîngă. Astăzi, din nou, dreapta, ca şi Partidul Comunist, nu vor să audă vorbindu-se de o federaţie a celor Cincisprezece.

În cazul Comunităţii Europene a Apărării, s-ar putea crede că crearea unei armate europene nu ar fi tocmai cea mai bună modalitate de a federaliza popoarele; şi era de înţeles să fie respinsă, atît de curînd după război, o instituţie ridicată cu soldaţi germani. Dar nu acestea erau adevăratele motive ale respingerii sale. Toată lumea ştia că reînarmarea germană era inevitabilă, singura problemă era de a alege între acceptarea soldaţilor germani într-o armată europeană (C.E.A.) sau a soldaţilor germani într-o armată germană (Bundeswehr). Adunarea Naţională franceză a preferat însă renaşterea unei armate germane. Această alegere paradoxală avea o singură explicaţie posibilă, şi anume voinţa de a păstra pentru Franţa propria armată şi suveranitate. Căci, crearea unei armate europene ar fi însemnat implicit desfiinţarea armatelor naţionale — exceptînd menţinerea contingentelor franceze pentru apărarea teritoriilor de peste mări. Altfel spus, ceea ce conta atît pentru dreapta cît şi pentru stînga¹, nu era păstrarea unei Germanii dezarmate, ci păstrarea suveranităţii franceze.

„Suveranitate”, iată marele cuvînt! Ceea ce uneşte stînga şi dreapta este acest ataşament comun la suveranitatea statului.

Dar cultul suveranităţii nu este limitat la naţiunile vechi. Statele noi, majoritatea incapabile să se mulţumească cu ele însele, se dovedesc — din acest punct de vedere — şi mai sensibile decît naţiunile vechi. Or, pe pămînt există azi în jur de 180 de state suverane, fiecare cu drapelul, armata, diplomaţii săi şi, cele mai multe dintre ele, cu fotoliul său la ONU şi în diferitele organisme internaţionale. În plus, un număr mare dintre aceste „puteri” nutresc pretenţii teritoriale sau caută să-şi domine vecinii, şi să-şi exporte ideologia. Aceasta este situaţia, la acest sfîrşit de mileniu, a unei planete tulburate unde se desfăşoară, deschis sau mocnit, atîtea războaie locale, în timp ce pericolul nuclear este departe de a fi proscris. Această aberantă stare de lucruri rezultă din fărîmiţarea politică legată de dogma suveranităţii. Fiecare stat se comportă de parcă ar fi singur pe lume. Fiecare doreşte să rezolve singur nu numai ceea ce se petrece în interiorul său (faimosul principiu al neamestecului în treburile interne care face atît de dificilă lupta pentru drepturile omului), ci şi litigiile cu alte state.

Anarhia internaţională

Bineînţeles că există un drept interstatal pe care fiecare îl interpretează şi îl aplică mai mult sau mai puţin după bunul său plac; există de asemenea organisme internaţionale, universale sau regionale. Dar acestea funcţionează, pentru orice problemă importantă, după principiul unanimităţii, fiecare stat angajîndu-se doar la deciziile la care a subscris. De aceea, societatea interstatală are aspectul unei jungle. Legea care o guvernează este lacunară pe de o parte, iar pe de altă parte ea rămîne la libera interpretare a fiecărei ţări care îi este teoretic subordonată.

Aspectul juridic cel mai semnificativ al ordinii interstatale este caracterul facultativ al jurisdicţiei internaţionale. În virtutea acestui principiu, nici un tribunal sau arbitru internaţional nu poate funcţiona dacă statele aflate în diferend nu acceptă ca el să se ocupe de litigiu. Regula nu admite excepţii decît în cazul, foarte rar, al organizaţiilor mai perfecţionate precum Uniunea Europeană — Cei Cincisprezece— sau tratatele care impun o competenţă jurisdicţională irevocabilă, în acest caz cea a Curţii de Justiţie de la Luxemburg. Pentru a demonstra absurditatea sistemului este suficient să îl transpunem de la state la indivizi; dacă indivizii ar beneficia de acelaşi tratament ca şi statele suverane, ei s-ar putea sustrage justiţiei, atît celei civile cît şi celei penale, orice tribunal fiind sesizat doar dacă avocaţii apărării sau inculpatul însuşi ar fi recunoscut în prealabil această sesizare. O asemenea concepţie ar apărea în mod sigur stupefiantă şi ar părea a fi produsul unei imaginaţii frizînd paradoxul şi nesăbuinţa. Şi totuşi acesta este sistemul aberant care guvernează relaţiile interstatale. Or, dacă ne gîndim, statele sînt incomparabil mai periculoase decît indivizii. Fără să mai vorbim de pericolul atomic, să-i amintim pe Hitler, Stalin, pe khmerii roşii, situaţia din Ruanda, etc. Cîţi criminali de felul lui Landrus ar trebui să avem pentru a egala numărul victimelor?

Iată trista situaţie a umanităţii actuale, a cărei lipsă de organizare contrastează atît de mult cu prestigioasele descoperiri ale cercetării ştiinţifice, tehnologice şi medicale. Relaţiile politice între popoare se află încă în stadiu de barbarie. Rezultă că progresul tehnic face deseori mai mult rău decît bine. O anchetă ne-ar arăta, de exemplu, că elicopterele folosite la deversarea gazelor toxice sau a napalmului şi la bombardarea spitalelor au făcut mai multe victime decît au salvat în acţiunile din munţi.

Acesta este rezultatul domniei suveranităţii. Marele merit al federalismului este că ne arată căile prin care toate acestea ar putea să înceteze. Ne-am întreba atunci de ce nu se converteşte umanitatea la federalism. Pentru a explica acest lucru ar fi nevoie de un alt studiu. Bineînţeles, la baza acestei atitudini iraţionale stă multă ignoranţă, imaturitate şi pasiune nocivă. Există ceea ce numim în general „naţionalism”, adică un sens exacerbat al comunităţii parţiale, aşa cum el se manifestă în modul cel mai inocent, dar la fel de evident, în rivalităţile dintre vecini, în acest patriotism local pe care sportul, de exemplu, îl prezintă într-o manieră caricaturală. Cu toate mijloacele de care dispun, statele cultivă pentru a-l folosi, această tendinţă firească a individului de a-şi proiecta eul asupra comunităţii direct perceptibile. Aceasta generează naţionalismul şi şovinismul, flageluri ale istoriei, care sînt inocent deghizate în patriotism.

Mai mult decît popoarele, responsabilii sînt conducătorii politici. Ei sînt cei care dispun, prin putere şi mass-media, de mijloacele de convingere şi constrîngere. Suveranitatea le conferă titlul şi puterea şi le permite să se îmbete cu politică internaţională. Astfel guvernanţii sînt cei care frînează procesul unificării federale. Sondajele de opinie arată că ideea federală este primită favorabil de către populaţie: 65% din francezi, de exemplu, acceptă federaţia europeană şi 54% federaţia mondială. Dar clasa politică, cea care totuşi pronunţă permanent cuvîntul „democraţie”, excelează în frînarea voinţei populare cînd aceasta ar duce la propria prăbuşire. Nici înalta administraţie nu procedează altfel. Federalismul se loveşte şi de forţele conservatoare, economice printre altele, cărora le este frică de schimbare. Să mai adăugăm, că în trecutul apropiat a existat şi un puternic factor contingent: opoziţia U.R.S.S. la uniunea politică a Europei Occidentale.

Suveranitatea contra naţiunii

Orice-ar fi, guvernanţii — şi tot ceea ce gravitează în jurul lor: oameni ai legii, gînditori politici, onorifici şi aleşi, mass-media, înalta administraţie — sînt cei care cultivă naţionalismul, pornind de la tendinţa oamenilor de a se exalta cînd aud de comunitate. Dovadă este faptul că orice colectivitate suverană cultivă naţionalismul. Am văzut dezvoltîndu-se unul chiar în Germania de Est. Fenomenul nu este deci neapărat legat de existenţa unei naţiuni definite printr-o limbă şi o cultură originale. El este în primul rînd consecinţa unei puteri politice suverane. De aceea ar trebui să ne adaptăm vocabularul şi să vorbim de „stato-naţiuni” în loc de naţiuni. Rezultat al jocurilor de forţă şi de noroc, statul nu corespunde de fapt decît foarte rar unei naţiuni. Şi, invers, adevăratele naţiuni (catalanii, bascii, kurzii, cei din Biafra, Moluki de Sud, etc.) îşi mai aşteaptă eliberarea. Astfel, suveranităţile nu numai că fac lumea de nesuportat, dar şi divizează şi oprimă adevăratele naţiuni. În sfîrşit, profund disparate prin întindere şi putere — Rusia are 17 milioane de kmp, în timp ce Singapore este o simplă aglomeraţie; cei 8000 de locuitori din Nauru ar vrea să se compare cu un miliard de chinezi — decupajul teritorial în stato-naţiuni este cel mai absurd lucru posibil care s-ar putea concepe din punctul de vedere al unei amenajări raţionale a planetei.

Ce propune deci federalismul pentru a remedia anarhia interstatală, pentru a asigura independenţa şi unitatea tuturor naţiunilor, pentru a promova o gestiune raţională a planetei?

Problema se pune în termeni de model, adică de finalităţi; de asemenea, se pune în termeni de strategie: prin ce căi şi ce mijloace s-ar putea instaura federalismul în întreaga lume?

I — Modelul federalist

Federalismul este o propunere de organizare raţională a raporturilor sociale. Cîmpul său de activitate este universal, şi nu doar în sensul geografic al termenului. Nu există tip de societate care să nu poată fi organizată într-o manieră federativă sau, cel puţin, impregnată cu principii federaliste. Astfel, se distinge un federalism teritorial, unul economic, unul social şi unul cultural.

Realizările actuale cele mai cunoscute şi, de multe ori, cele mai reuşite, sînt de ordin teritorial. Este vorba despre ceea ce numim federaţii: Statele Unite ale Americii, Canada, Mexic, Venezuela, Republica Federală Germania, Elveţia, Nigeria, India, Malaezia. Prin nume, şi Rusia este o federaţie, dar ea seamănă în fapt mai mult cu un stat unitar cu autonomii. Tot acesta este cazul federaţiilor care trec prin faze de dictatură, precum Argentina. Această instabilitate dovedeşte că în aceste state este vorba de un pseudo-federalism. Este de asemenea cazul Indiei, dar dintr-un punct de vedere constituţional.

În afară de federalismul teritorial se pot observa realizări parţiale, „insuliţe” de federalism economic, social, cultural; atunci cînd s-a pornit de la marxism, eşecul a fost răsunător (Algeria, Iugoslavia), dar în multe state liberale se dezvoltă o puternică viaţă asociativă: în Statele Unite ale Americii, de exemplu. Aceste experienţe variate au ca punct comun ideea de autogestiune.

Dacă federalismul este organizare, el este de asemenea un tip particular de organizare pe care am putea-o califica filosofic ca „libertară”, sau mai prozaic — anticentralistă. Acest caracter rezultă din combinarea unor principii specifice. Am dori să comentăm diferitele puncte.

A — Federalismul este organizare

Sintagma este mai originală decît pare, dată fiind starea de neorganizare a societăţii interstatale. Este curios de constatat că în epoca noastră, în care organizarea este un cuvîntul de ordine universal — în economie, în domeniul demografiei, al sănătăţii publice, al amenajarării teritoriului, al birocraţiei, etc. —, domeniul relaţiilor interstatale este aproape singurul care scapă oricărei tentative serioase de organizare. Contradicţia este evidentă la marxişti, care obsedaţi fiind de grija organizării economice şi sociale, şi partizani declaraţi ai „internaţionalismului proletar”, se numără printre gardienii cei mai vigilenţi ai suveranităţii statale (pentru a împiedica ţările democratice să se unească). Dar se contrazic şi partizanii „ordinii” (dorind ordinea în interiorul statului şi acceptînd dezordinea în exterior) şi planificatorii, care nu resimt pentru unificarea Europei şi a lumii acelaşi sentiment de „obligaţie ardentă”.

B — Federalismul este anticentralism

Realist, şi duşman al dogmelor, federalismul porneşte de la constatarea că dimensiunile omului sînt multiple şi de aceeaşi valoare sau necesitate; trebuie deci să i se ofere individului o porţiune corespunzătoare de colectivitate unde acesta să poată găsi răspuns la diversele sale aspiraţii şi nevoi, şi astfel să se împlinească ca persoană. Aceste colectivităţi diverse — şi aceasta este o altă constatare — există de altfel în mod firesc, ceea ce dovedeşte clar că sînt indispensabile, dar dezvoltarea statului le-a mutilat şi le-a supus. Importantă este eliberarea lor: a familiei, a sindicatului, a întreprinderii, a bisericii, a universităţii, a etniei, etc. şi de a le garanta pe viitor posibilităţi de dezvoltare autonomă. Nici o colectivitate nu trebuie să le domine pe celelalte, nici măcar colectivitatea politică, chiar dacă este vorba strict despre utilitatea sa. Colectivitatea politică — noi preferăm să spunem: teritorială — trebuie să fie desacralizată şi să se justifice, ca şi celelalte, pentru serviciile aduse. Aceste servicii sînt: funcţia de securitate a persoanelor şi funcţia de arbitraj între exigenţele diverselor colectivităţi non-teritoriale (economice, sociale, culturale, etc.).

Dar colectivităţile nu diferă doar prin obiectul lor, ele diferă şi prin nivel. În cadrul colectivităţilor teritoriale, de exemplu, toată lumea cunoaşte ierarhia care, pornind de la cartier, trecînd prin oraş, provincie, regiune, naţiune, continent, conduce în final la omenire ca întreg. Astăzi, prin greşeala guvernărilor suverane, naţiunea (mai bine spus, stato-naţiunea) este ridicată pe un piedestal, idolatrizată. Nu este vorba de a o distruge, ci din contră, de a da tuturor naţiunilor mijloacele de a se elibera şi a-şi cultiva specificul; dar naţiunea trebuie să-şi reia locul şi să nu sufoce solidarităţile regionale, continentale şi mondiale. Să luăm drept axiomă faptul că fiecare nivel al societăţii are aceeaşi utilitate, valoare şi demnitate ca şi celelalte.

Prin federalism, statul nu este suprimat, dar suportă transformări importante: 1) se desacralizează, 2) îşi pierde suveranitatea, 3) se regăseşte la fiecare nivel, după cum spune foarte bine Denis de Rougemont: „Noi nu dorim dispariţia statului, dimpotrivă, îl dorim la fiecare nivel”². Acesta este unul dintre aspectele prin care federalismul se deosebeşte de anarhie, a cărei aspiraţie libertară totuşi o împărtăşeşte.

Etalarea bogatului evantai social asigură condiţiile unei perfecte pluri-apartenenţe a persoanelor. În loc de a se simţi în primul rînd, şi chiar în totalitate, membru al unei naţiuni, fiecare om va putea încerca şi să trăiască din plin legăturile sale cu colectivităţi multiple, de tipuri şi nivele diferite. Astfel se va evita periculoasa suprapunere a subordonărilor al cărei produs este foarte exploziv. Participînd la fascicule de comunităţi diferit constituite, oamenii vor ţese între ei multiple legături transversale, capabile a rezista eficace cuvintelor de ordine mobilizatoare ale rasei, religiei, limbii, clasei, statului. De altfel, acesta este şi secretul „păcii helvetice”.

S-au propus două devize pentru federalism: „devino ceea ce eşti” şi „unitate în diversitate”. Prima ilustrează bine umanismul personalist din care se inspiră. Cea de-a doua rezumă tipul de societate capabilă să asigure fiecărui om condiţiile împlinirii sale. Doar o societate organizată (ideea unităţii) şi cît se poate de descentralizată (ideea diversităţii) reuşeşte să fie la înălţimea nevoilor omului.

Federalismul, care este dialectic, pretinde chiar că cea mai mare diversitate este condiţia celei mai solide unităţi; din acest motiv federalismul se angajează în acelaşi timp în favoarea colectivităţii compuse (Europa, lumea) şi a colectivităţilor componente (regiunile, comunele). Această dublă mişcare nu este contradictorie, în ciuda a ceea ce s-ar putea crede, ci exprimă chiar dialectica federalistă.

Se vede deci că federalismul, în zelul său libertar şi descentralizator, nu sacrifică nici ordinea, nici unitatea. Alexandre Marc exprimă foarte bine această caracteristică atunci cînd declară: „în societatea federală puterea se află peste tot [...] chiar şi în centru”.

Dar această orientare generală sau filosofie federalistă, are nevoie de principii regulatoare pentru a se concretiza.

C — Principiile

Prin „principii” nu trebuie înţelese reguli rigide care trebuie aplicate mecanic; nu trebuie nici să se creadă că aceste principii sînt „deduse” din filosofia federalistă. Căci ele au rezultat dintr-un dialog permanent între experinţă şi teorie. Experienţa este reprezentată prin federaţii şi prin diversele experienţe autogestionare. În ceea ce priveşte teoria, ea constă într-un efort de sistematizare care permite să se lărgească în mod considerabil cîmpurile de aplicare; ea este de asemenea un efort de înţelegere a relaţiilor pe care principiile le întreţin între ele, deoarece de la această alianţă indisociabilă porneşte „modelul federal”.

1. Autonomia — Autonomia este atributul fiecărei fiinţe, individ sau colectivitate. Ea este sinonimul libertăţii, vieţii, demnităţii, creativităţii, responsabilităţii. Bogăţia materială, culturală şi spirituală a umanităţii depinde de gradul de autonomie a tuturor membrilor săi, persoane sau grupuri. De aceea, autonomia cea mai complexă trebuie recunoscută tuturor indivizilor şi tuturor colectivităţilor.

Autonomia se analizează ea însăşi printr-o succesiune de drepturi care din punct de vedere cronologic se organizează după cum urmează: autoafirmare, autodefinire, autodeterminare, autoorganizare, autogestiune. Nu este cazul acum să le prezentăm în detaliu, dar cîteva comentarii poate ar fi utile.

Autoafirmarea este dreptul unei colectivităţi de a se declara existentă şi de a apărea în viaţa juridică. Caracterul revoluţionar al acestui drept, care pare în mod eronat a veni de la sine, se relevă prin efectul contrastului atunci cînd realizăm că este negat la ora actuală în aproape toate ţările lumii. Astăzi, cu excepţia strictă a Spaniei, regiunile şi alte colectivităţi infrastatale nu iau naştere printr-un act de voinţă proprie, ci prin decizia puterii centrale. Este ceea ce Morvan Lebesque, într-un strălucitor eseu „Cum poţi fi Breton?”, denumea prin cuvîntul, atît de semnificativ, Favor („Octroi”). Statele actuale refuză existenţa comunităţilor care nu le plac. Şi acestea rămîn fără drept de apel. Exemplu: Franţa a creat mai multe departamente artificiale în jurul Parisului, dar continuă să refuze crearea unui departament basc; Italia a detaşat Molise de Abruzzes, dar a refuzat tratatul de pace pentru a nu ridica Tirolul de Sud la rangul de regiune.

Autodefinirea este complementul indispensabil al autoafirmării. În cazul în care colectivitatea nu îşi defineşte ea însăşi limitele, riscă ori să fie micşorată (exemplu: Bretania, privată de Loire-Atlantique), ori să se piardă într-o entitate prea vastă al cărei control nu îl deţine (exemplu: Tirolul de Sud, care a pierdut entitatea Trentino-Alto Adige cu mare majoritate italiană; sau ungurii din Voivodina — provincie astăzi dispărută —, care nu constituiau mai mult de 22% din populaţia teritoriului).

Autodeterminarea este alegerea colectivităţii compuse din care se doreşte a face parte. În regimul actual al suveranităţilor, acest drept, mult tîrguit, al popoarelor care nu aparţin celei de-a treia lumi, se rezumă la a alege statul la care doresc să fie ataşate, sau la posibilitatea de a-şi crea propriul stat. În societatea federală autodeterminarea trebuie să permită colectivităţii alegerea colectivităţii înglobatoare al cărei membru doreşte a deveni. Astfel, autodeterminarea permite colectivităţii de a se situa ea însăşi în etajarea societăţilor.

Autoorganizarea este dreptul fiecărei colectivităţi de a-şi face propriul statut, ceea ce se petrece, de exemplu, în federaţii, pentru statele membre.

Autogestiunea, este dreptul de a se administra liber, zi de zi, în cadrul statutului adoptat. Autogestiunea muncitorească nu este decît o aplicare, bineînţeles importantă, a ideii generale a autogestiunii. Pentru colectivităţile teritoriale, autogestiunea poate fi numită pur şi simplu „autonomie”, cu condiţia să se amintească faptul că în sens larg termenul semnifică nu numai ultima verigă, dar şi întreaga secvenţă a celor cinci drepturi.

Exersînd primele drepturi, colectivităţile se situează şi se delimitează unele în raport cu altele. Exersînd ultimile două, ele construiesc democraţia. Se vede că democraţia, în ordine cronologică, vine după autodeterminare şi nu înainte. „Revoluţionarii” din „’89” şi din „octombrie ’17”, care au contravenit acestei ordini, păcătuiesc grav contra principiului libertăţii. Ce valorează democraţia sau socialismul pentru popoarele care le primesc gata făcute?

2. Subsidiaritatea sau adecvarea exactă — Exerciţiul autonomiei poate da naştere la conflicte între colectivităţile vecine, juxtapuse (colectivităţile de acelaşi nivel) sau superpuse (colectivităţile componente şi colectivităţile compuse). După ce principii ar trebui rezolvate ele? — Aici intervine ideea de subsidiaritate, un principiu drag tuturor federaliştilor, şi cea de adecvare exactă, pe care preferăm să i-o substituim.

Ideea de subsidiaritate indică faptul că între două colectivităţi superpuse trebuie să preferăm colectivitatea componentă, în afară de cazul în care aceasta se dovedeşte a fi incapabilă de a trata în mod convenabil problema ridicată. În acest caz, colectivitatea compusă, cu titlul de “subsidiară”, va fi declarată competentă. Repartizarea competenţelor se poate realiza de altfel anterior (ex tunc), în constituţia federală de exemplu; sau doar cînd se pune problema (ex nunc), şi acest lucru se produce cu sistemul de competenţe concurente (competenţa federală şi competenţa statului membru).

Principiul de subsidiaritate, pe drept cuvînt, nu este satisfăcător. În primul rînd pentru că el nu rezolvă conflictele opunînd — la stadiile de autoafirmare şi de autodefiniţie — două colectivităţi de acelaşi nivel şi de aceeaşi categorie; apoi pentru că nu rezolvă nici conflictele ce opun colectivităţi de natură diferită, şi asta în toate stadiile procesului autonomizant; în sfîrşit, pentru că, chiar în perspectiva verticală, se dovedeşte incapabil să traseze competenţa legitimă a unei colectivităţi cu un caracter specific. Trebuie într-adevăr să ne dăm seama că etajarea colectivităţilor nu exprimă doar o gradaţie de volum (regiunea, mai mare şi deci mai capabilă decît provincia, provincia mai mare şi deci mai capabilă decît comuna), dar arată cîteodată diferenţele calitative. Naţiunea, de exemplu, în definirea sa lingvistică, reprezintă o colectivitate specifică care diferă de regiune sau continent doar prin nivelul ocupat în etajarea colectivităţilor, altfel spus prin volum. Dacă am aplica pur şi simplu colectivităţii lingvistice principiul de subsidiaritate, ar trebui, în cazul micilor colectivităţi — cum sînt, de exemplu, retoromanii din Elveţia — să transferăm colectivităţii compuse competenţele culturale (şcoală, radio, televiziune) care nu pot, din cauza lipsei resurselor, să se manifeste în mod convenabil. Or, nu este acceptabil ca cultura unui popor să fie gestionată de alte popoare. Singurul sistem admisibil este cel al subvenţiilor, care vor permite colectivităţii aflate la nevoie să-şi conducă efectiv singură competenţele culturale. Dar acest sistem este contrar chiar şi ideii de subsidiaritate, deoarece mai ales colectivitatea componentă îşi conservă puterea.

Din contră, ideea de adecvare exactă îl interpretează corect. Conform acestui principiu, fiecare colectivitate, de orice natură şi orice nivel, trebuie să primească puterile juridice şi mijloacele financiare care îi permit să rezolve problemele care o privesc. Cînd o problemă — ceea ce se întîmplă cel mai des — vizează mai multe colectivităţi de acelaşi nivel, colectivitatea competentă pentru a se ocupa trebuie să fie colectivitatea compusă. În sfîrşit, între colectivităţi cu obiecte diferite, arbitrajele vor fi făcute de către colectivitatea teritorială de acelaşi nivel. Adecvarea exactă presupune ca structurile juridice să se conformeze în mod riguros realităţilor care trebuie tratate.

3. Participarea — În timp ce principiile precedente se ocupă de cîmpul de activitate al colectivităţilor (şi, în interiorul fiecăreia dintre ele, de diferitele sale organe), principiul de participare comandă modalităţile de decizie. Cum trebuie concepute mecanismele de decizie într-o anume colectivitate? Care trebuie să fie natura instituţiilor puterii de decizie?

Răspunsul poate fi formulat după cum urmează: într-o societate federală deciziile luate de către colectivitatea compusă trebuie să se deschidă cît mai mult posibil puterii co-decizionale a colectivităţilor componente. Bineînţeles că există o limită, cea exprimată de cuvintele „cît se poate de mult”. Nu putem recunoaşte colectivităţilor componente un drept de veto, căci aceasta ar însemna paralizia întregului şi, în cele din urmă, o recunoaştere dată colectivităţilor mai puternice. Acesta este motivul pentru care regula veto-ului reintrodusă în practica comunitară europeană la cererea generalului de Gaule în 1966 este antifederalistă şi funestă.

Participarea federalistă trebuie să se ţină departe de două extreme: pe de o parte, ea nu trebuie să se transforme într-o simplă consultare a colectivităţilor componente, cărora le scapă puterea de decizie; pe de altă parte ea nu trebuie să se identifice regulii unanimităţii. Aici trebuie nuanţată semnificaţia etimologică a cuvîntului „federalism”. Federalismul nu se bazează în mod strict pe contract, căci un asemenea sistem ar fi imposibil. Dar cel puţin tinde spre contractualism. Fiind asimptotic cu contractualismul, federalismul este un cvasi-contractualism.

Există societăţi care exclud participarea. Colonialismul, spre exemplu, sau sistemul blocurilor, unde metropola şi puterea dominatoare decid nu numai pentru ele însele, ci în acelaşi timp pentru colonii şi pentru statele satelite. Iacobinismul admite participarea indivizilor — este numit de altfel „democraţie individualistă” — dar o exclude pe cea de „corpuri intermediare”. Acest sistem, cizelat de J.-J. Rousseau, are ca rezultat confruntarea inegală dintre cetăţean şi stat, unde libertăţile publice tind a deveni o pură ficţiune. Federalismul, spre deosebire de sistemele evocate, înţelege să generalizeze participarea la toate etajele şi să doteze cu instituţii şi mecanisme de decizie pe acelea dintre ele, continente, planeta, care încă mai duc lipsă.

Din punct de vedere tehnic, participarea are două aspecte: directă şi indirectă (sau organică).

Prin participarea directă, chiar organele colectivităţilor componente sînt acelea care iau împreună decizia colectivităţii compuse. Prin participarea indirectă, colectivitatea compusă este dotată cu instituţii proprii, dar aceste organe sînt emanaţia colectivităţilor componente (de unde numele de participare organică ce se mai dă acestei modalităţi). Exemplul cel mai cunoscut de participare organică este camera federală a federaţiilor: Senatul Statelor Unite, Consiliul Statelor Elvetice, Bundesrat al R.F.G., Consiliul Statelor în India. Dar ea funcţionează şi în cazul executivului şi a anumitor tribunale. De exemplu, Consiliul Federal Elveţian răspunde, de obicei, de anumite reguli precise de compunere care asigură un număr determinat de locuri la anumite cantoane, grupurilor lingvistice, religiilor, partidelor. Şi desemnarea Curţilor supreme sau constituţionale face în general un loc reprezentării statelor membre sau regiunilor.

Participarea directă este cea mai dezvoltată în regiunile din etajele de sus ale societăţii — în dreptul internaţional public — şi, în cadru intern, pentru exerciţiul funcţiilor superioare: putere constitutivă originară, procedură de revizie constituţională; astfel, constituţia americană cere, pentru a fi revăzută, ratificarea de către trei pătrimi din statele membre. Prin legislaţia obişnuită, participarea organică, din contră, preia controlul.

4. Cooperarea — Cooperarea prelungeşte participarea directă; şi diferenţa faţă de aceasta este uneori pur formală. Sub aspect politologic, vom spune că există participare directă atunci cînd decizia este luată de către majoritatea (simplă sau calificată) reprezentanţilor colectivităţilor componente, şi cooperare atunci cînd aceasta cere unanimitatea. În acest caz, distincţia este reală. Dar juridic se vorbeşte de participare de fiecare dată cînd reuniunea reprezentanţilor colectivităţilor componente este considerată drept un organ al colectivităţii compuse: astfel sînt consiliile organizaţiilor internaţionale şi ale Uniunii Europene. Atunci, chiar cînd unanimitatea este cerută, decizia are natura juridică a unui act unilateral şi astfel nu intră în categoria juridică a acordurilor şi tratatelor. În fapt, şi politic, decizia este multilaterală şi dovedeşte cooperare.

Pentru că cere la fiecare etaj al ordinii juridice o putere reală de decizie, federalismul nu se poate fonda exclusiv pe principiul de cooperare. Fără îndoială, tendinţa sa către contractualism îl incită să-i facă de fiecare dată un loc cît mai compatibil cu prezenţa unei puteri autentice de decizie a colectivităţii compuse. În prezent, în federaţii se dezvoltă două forme de cooperare. Pe de-o parte este vorba de întîlnirile şi acordurile dintre federaţie şi membrii săi (cooperarea verticală); pe de altă parte este vorba despre întîlniri şi acorduri doar între membri (cooperarea orizontală). Această ultimă formă permite statelor membre să se substituie federaţiei în tratarea anumitor probleme care le sînt comune. Această evoluţie, numită „federalism cooperativ” — o expresie prost aleasă, deoarece federalismul este el însuşi fondat pe cooperare — constituie un posibil antidot la tendinţa centralizatoare a federaţiilor.

5. Complementaritatea — Orice viaţă socială este conflictuală şi orice societate este polarizată. Conştiinţa pe care o obţine din acest aspect capital al realităţii îi conferă federalismului caracterul său dialectic. Dar dialectica federalistă, spre deosebire de altele, cum ar fi marxismul, consideră cei doi poli ca fiind complementari. În loc să susţină sau chiar să accepte înfruntarea distructivă a contrariilor, federalismul propune utilizarea tensiunilor în scopuri constructive. Pentru gîndirea federalistă „unul” şi „celălalt” rămîn interdependenţi chiar în timp ce se opun unul celuilalt; şi este adevărat şi că „unul” nu poate efectiv să se lipsească de „celălalt”.

Astfel, colectivitatea compusă, departe de a ameninţa să absoarbă colectivităţile componente, este pusă în serviciul lor. Colectivităţile componente, în revanşă, nu vor căuta refugiul în separatism (doar dacă este vorba de remodelări în interiorul spaţiului federalizat). Circulaţia competenţelor între diferitele nivele nu este decît o aplicaţie a principiului de complementaritate. La fel sînt complementare colectivităţile teritoriale şi colectivităţile specializate, precum şi diversele organe ale aceleiaşi colectivităţi.

Principiul complementarităţii evită în acelaşi timp lacunele şi utilizările duble sau multiple. Dacă acest principiu este respectat cum trebuie, nu există, într-o societate mondială, funcţie disputată între mai multe colectivităţi sau mai multe organe; nu există nici sarcini pentru care vreo colectivitate sau instituţie să nu fie competente. Comparînd acest ideal cu lumea actuală, unde iau naştere multe competiţii şi viduri decizionale, se măsoară importanţa progresului realizat.

6. Garanţiile — Federalismul diferă de ordinea interstatală actuală prin faptul că el comportă un sistem de sancţiuni, prevăzut şi pus la punct dinainte, capabil de a reprima, şi prin aceasta a preveni, violarea dreptului. Această problemă a sancţiunilor are cea mai mare importanţă. Istoria Societăţii Naţiunilor şi a Mişcării Păcii prin Drept a fost, în perioada interbelică, cruda ilustrare. Ne amintim că, contrar punctului de vedere francez, anglo-saxonii, autorii „Pactului”(Convenant), estimau că crearea unei forţe internaţionale nu se impunea neapărat pentru că s-ar putea apela la reacţiile opiniei publice, naţionale şi internaţionale, pentru a garanta respectarea angajamentelor de către statele care au subscris la ele. Ştim ce s-a întîmplat. Pe drept cuvînt, dreptul este incapabil să se impună doar prin el însuşi; şi nu se poate conta pe dezaprobarea opiniei publice pentru a împiedica un Hitler sau alţi violatori de mai mică anvergură să reducă un tratat la o simplă hîrtie. Prin urmare, dreptul singur nu este suficient pentru a asigura pacea. Şi acceptarea procedurilor obligatorii de rezolvare pacifică a conflictelor internaţionale, de felul celor pe care le prevedea pactul Briand-Kellog, nu este nici ea eficace decît dacă o forţă internaţională obligă la respectarea lor.

Aceasta este problema garanţiilor de ordin federal; soluţionarea sa cere o coerciţie superioară, capabilă de a face înţeleasă dreptatea de către suveranităţi. Or, ordinea interstatală este prin natură rebelă creaţiei sale. Căci suveranităţile sînt ele însele coerciţie, singura coerciţie existentă. Căştile albastre sau forţele africane, arabe de intervenţie, nu trebuie să producă iluzii, dat fiind că statele care participă pot să-şi retragă contingentele cînd doresc. Aceste poliţii nu au de altfel decît un caracter provizoriu şi se referă la probleme particulare.

Trebuie văzut că, în scala colectivităţilor coerciţia irezistibilă, sau, mai spunem noi, originală, nu se poate găsi decît la un singur nivel. Idealul ar fi ca ea să fie la vîrf, adică la nivelul planetei, în favoarea unei federaţii mondiale. Din păcate, ea este astăzi apanajul suveranităţilor multiple care îşi petrec timpul ameninţîndu-se reciproc şi contestînd tratatele încheiate.

Aici apare cel mai bine distincţia federaţie – confederaţie. În confederaţie, coerciţia originală aparţine colectivităţilor componente, statele. În federaţie, dimpotrivă, ea revine colectivităţii compuse, adică federaţiei însăşi. În primul caz, coerciţia este multiplă şi, prin urmare, eminamente periculoasă. În cel de-al doilea caz, ea este unică şi prin aceasta se poate pune chiar în serviciul dreptului.

Se vede prin acestea că între federaţie şi confederaţie nu există doar o singură diferenţă de grad, prima posedînd mai multă putere decît a doua, ci şi o diferenţă de natură. În timp ce federaţia are o existenţă autonomă, confederaţia nu este decît un simplu amalgam fragil de suveranităţi multiple. De la această diferenţă fundamentală vin diferenţele secundare, pe care nu este nevoie să le enumerăm aici. Să notăm totuşi că federaţia are proprii săi cetăţeni, în timp ce în confederaţie nu există decît cetăţenii ale statului membru. Acesta este motivul pentru care confederaţia nu beneficiază de sprijinul activ al opiniei publice şi are întotdeauna tendinţa de a ceda pretenţiilor egoiste ale membrilor săi. Comunităţile europene rămîn la stadiul confederal în ciuda prezenţei cîtorva trăsături federale care constituie ceea ce numim „supranaţionalitate”.

II — Strategia

Este frumos să visăm la o lume federală şi federalizată. Urmează să şi concepem căile şi mijoacele realizării sale³. Or, chestiunea este complexă şi cu atît mai dificilă cu cît lipseşte experienţa în domeniu, lăsînd de-o parte federaţiile politice teritorial limitate care există în ziua de azi.

Anumite federaţii (Statele Unite, Elveţia, Germania) sînt trecute prin stadiul confederal. Altele, dimpotrivă, au succedat statului unitar, în cazul: URSS, India, Iugoslavia.

Unificarea lumii cere, în mod evident, primul demers, demersul agregativ. Dar, spre deosebire de federaţiile parţiale care sînt aproape toate constituite în scop de apărare, federaţia mondială nu este condusă de acest mobil puternic. Şi totuşi, chiar şi numai teama unei deflagraţii atomice ar trebui, mai mult decît frica de un inamic tradiţional, să conducă popoarele la a reclama puternic instaurarea imediată a unei federaţii mondiale.

Premisele confederale există totuşi în unele părţi: ONU pentru planetă; Uniunea Europeană, Liga Arabă, Organizaţia Statelor Americane, Organizaţia Unităţii Africane, etc. pentru federaţii continentale sau arii de civilizaţie. Cea mai avansată dintre aceste organizaţii, şi într-o regiune de importanţă primă, este în mod sigur Uniunea Europeană. Cei cincisprezece, se ştie, concep pentru 1996 întărirea instituţiilor comune, apoi, pînă la sfîrşitul secolului, crearea unei uniuni monetare. Totuşi, Uniunea Europeană, chiar şi susţinută de o uniune monetară, nu va aduce mari schimbări la ceea ce deja există, Comunitatea Europeană dublîndu-se începînd din 1970 cu „cooperarea politică”, întărită de tratatul de la Maastricht. Ar trebui o modificare profundă a relaţiilor dintre instituţiile comune, cu dispariţia Consiliului şi întărirea Parlamentului European şi a Comisiei. Aceasta nu este calea pe care Franţa înţelege să o urmeze. Ar trebui, de asemenea, să fie creată o veritabilă cetăţenie europeană pentru ca Europa să existe pentru indivizi ca cetate şi nu ca simplă organizare economică. Dar se ştie cît de mult se împotrivesc suveranităţile la menţionarea acestei idei. Avertismentele şi semnele cele mai grave nu par a le emoţiona pînă la punctul de a le constrînge să-şi federalizeze statele pentru ca ele să poată vorbi şi acţiona deodată.

Trebuie, de altfel, să se facă o alegere între crearea de federaţii regionale (continentale) şi accesul direct la federaţia mondială. Cei care sînt numiţi „mondialişti” sînt mai mult partizanii celei de-a doua căi, federaliştii europeni gîndind, dimpotrivă, că trebuie început prin federaţii parţiale. Argumentele celor două orientări se prezintă în mare după cum urmează:

a) Partizanii federaţiei mondiale imediate, prin întărirea Naţiunilor Unite, pun în valoare urgenţa şi riscul tensiunilor şi războaielor între federaţiile continentale, dacă ele vor apărea.

b) Partizanii federaţiei europene, care recunosc şi necesitatea unei federaţii mondiale, dar nu o cred realizabilă decît pe temelia federaţiilor regionale. Ei pun în valoare faptul că lupta pentru federaţia europeană nu este cu nimic contradictorie unei lupte duse în paralel pentru întărirea Naţiunilor Unite. Argumentele sînt în număr de şase:

1. Nivelul continental sau, dacă preferăm, comunitatea civilizaţiilor, trebuie să fie recunoscut şi instituţionalizat cu acelaşi titlu ca şi celelalte. Crearea directă a unei federaţii mondiale riscă să-l depăşească.

2. În ciuda conflictelor care, în trecut, destrămau vecinii apropiaţi, este sigur că apropierea geografică, comunitatea de civilizaţie, acelaşi gen şi nivel de viaţă, similitudinea problemelor, exterioare sau interne cu care sînt confruntate, favorizează unificarea federală a popoarelor Europei.

3. Istoria arată că unificările se fac în cercuri concentrice şi nu este astfel realist să se sară peste etape.

4. Exemplul Europei arată că în cadrul unui nucleu mic se pot face primii paşi şi se poate avansa destul de departe. Ceea ce s-a făcut în şase, nu s-ar fi putut în cincisprezece, deoarece statele mai noi au ratat clar startul.

5. Procedeele federalizatoare sînt contagioase. Crearea unei federaţii continentale ar avea o valoare de exemplu şi ar fi probabil urmată de multe altele.

6. În sfîrşit, o Europă federalizată ar avea un rol specific de jucat, atît prin numărul, cît şi prin calitatea populaţiei sale, prin poziţia sa geopolitică, relaţiile cu lumea a treia, precum şi prin mesajul federalist pe care ar putea să-l lanseze.

Aceste linii mari fiind trasate, dezbaterea nu se rezumă la atît. Accelerarea construcţiei europene reclamă o convergenţă de eforturi: din partea instituţiilor europene, a Comisiei şi a Parlamentului European în primul rînd, din partea regiunilor şi a etniilor, a forţelor economice şi sociale din interiorul diferitelor state.

Ar trebui să se facă inventarul avantajelor calificabile şi necalificabile pe care instaurarea unei Europe federale este capabilă să le aducă diferitelor categorii economice şi sociale, şi tuturor europenilor ca atare, ca şi popoarelor lumii a treia. Acest inventar ar putea fi de altfel efectuat de manieră negativă, sub forma, de exemplu, a unei anchete asupra „costului frontierelor”. Înarmate cu o informaţie precisă, greu de contestat în concluziile sale globale, diferitele medii animate ale „tablei sociologice” ar trebui să se adune în state generale federaliste a căror presiune permanentă va sfîrşi prin a convinge guvernele.

Căutarea unei societăţi noi, societatea federală, ar putea întări lupta europeană, cu condiţia ca această idee justă şi fecundă să fie suficient împărtăşită. Dacă, din contră, ea ar putea să dividă, ar fi mai bine să ne rezumăm la argumentele incontestabile care pledează în favoarea cadrului european.

Note

1. Această prezentare este schematică, atît pentru trecut, cît şi pentru prezent, deoarece ea există în ambele tabere de federalişti, rămînînd însă doar la nivel declarativ.

2. Este ceea ce dezvoltă, dar fără ironie, Alexandre Marc în articolul său Pour en finir avec l’État în L’Europe en formation, nr. 284, p. 27.

3. Vezi A. Chiti-Batelli, D’ici ŕ la fin du sičcle: une stratégie pour les fédéralistes, în L’Europe en formation, nr. 284, p. 9.

Traducere de Mihaela Ignat şi Luminiţa Pungea

*

Guy HÉraud (n.1920, Avignon), profesor emerit al Universităţilor Pau şi Nice (Franţa), politolog cu o vastă contribuţie în domeniul federalismului, autor al lucrărilor:
Le fédéralisme, modčle et stratégie (1986), Pour une Europe des Ethnies (1987), Allgemeines Modell für das Selbstbestimmungsrecht (1995).

Guy Héraud, Le Fédéralisme, publicat de Presses d’Europe (1995), preluat cu permisiunea editorului.