|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|||
|
Dezvoltarea regională în Republica Moldova: spre centralism sau descentralizare Veaceslav Bulat Comunitatea europeană acţionează în prezent în condiţiile unei realităţi de drept, politice şi social-economice noi, şi anume, în cea a regionalizării. Într-o accepţiune simplistă, prin regionalizare se înţelege abordarea concretă din partea statului a problemelor fiecărei regiuni, sprijinindu-se iniţiativa locală, utilizînd pentru aceasta posibilităţile întregului stat şi atragerea resurselor externe pentru obţinerea unor rezultate remarcabile atît în interesul regiunilor cît şi al statului în general. În acest sens, acceptarea condiţiilor de utilizare eficientă a iniţiativelor şi a potenţialului regiunilor, majorarea drepturilor dar şi a responsabilităţilor ce revin regiunilor, respectarea principiilor autoadministrării locale, stimularea cooperării raionale interregionale şi transfrontaliere reprezintă principalele direcţii ale acceptării regionalizării. Regionalismul nu are tradiţii în Republica Moldova. Problemele şi greutăţile în realizarea acestui proces sînt determinate prin faptul că în deceniile precedente, în condiţiile economiei planificate, prioritare erau principiile departamentale de ramură ale conducerii (alocarea resurselor, pregătirea cadrelor, relaţiile economice externe, statistica şi altele), iar abordarea regională rămînea declarativă. La începutul anilor ’90 sistemul de conducere pe ramuri în Moldova, ca şi în alte ţări post-socialiste, a fost demontat, fără să fi fost compensat prin crearea unei noi baze legale şi instituţionale pentru organizarea dezvoltării regionale în noile condiţii şi alocarea resurselor necesare în acest sens. Mai mult decît atît, Republica Moldova nu a cunoscut nici existenţa unor unităţi administrativ-teritoriale adecvate regionale. Împărţirea teritorial-administrativă în perioada postbelică a fost instabilă şi se schimba foarte des, numărul raioanelor variind de la 16 la 63. Pînă la sfîrşitul anilor ’90, în Republica Moldova se mai păstra un sistem teritorial-administrativ foarte fărîmiţat — 40 de raioane1. În medie, unui raion îi reveneau — 0,8 mii km2 şi aproximativ — 76 mii de locuitori, după potenţialul lor raioanele fiind departe de a fi pregătite pentru a se autoadministra sau să facă faţă cerinţelor promovării unei politici de dezvoltare regională.
Figura 1. Harta delimitării administrativ-teritoriale a Republicii Moldova în 1994-1998 Pentru eliminarea decifienţelor existente, în Republica Moldova, începînd cu anul 1998, se înfăptuieşte reforma administrativ-teritorială, care are drept scop aproprierea de standardele europene a bazei de drept şi a procedurilor administrative ale dezvoltării regionale. Faţă de celelalte ţări în tranziţie din centrul şi estul
Figura 2. Harta delimitării administrativ-teritoriale după reforma din 1998 Europei, reforma administrativă în Moldova are un caracter specific, determinat de faptul că acest proces a fost dublat de o reorganizare teritorială de proporţii. Conform legii organizării administrativ-teritoriale adoptată la sfîrşitul anului 1998, au fost constituite 10 judeţe, Unitatea Teritorial-Autonomă Găgăuzia (UTAG) şi municipiul Chişinău cu statut de unitate teritorial-administrativă de nivel II2. Această reorganizare a îngreunat mult transferul propriu-zis de competenţe, atribuţii şi responsabilităţi, către autorităţile administraţiei publice locale. La momentul actual, dificultăţile principale cu care se confruntă autorităţile administraţiei publice în promovarea politicilor de dezvoltare se pot grupa în cîteva categorii: • Probleme legate de schimbarea structurii teritoriale de tip raional cu cea judeţeană • Dificultăţi generate de transferarea competenţelor administrative la nivel descentralizat • Deficienţe specifice domeniului finanţelor publice locale • Deficienţe socio-economice şi de mediu. În cazul schimbării structurii teritoriale, cele mai importante probleme sînt legate de dificultăţile inerente adaptării şi ajustării la noile structuri judeţene şi tendinţei unor sectoare (foste raioane) de a se auto-declara independente. Pînă în prezent, sînt încă mulţi dintre cei care nu înţeleg că reorganizarea teritorială pe judeţe nu a fost o simplă regrupare a fostelor raioane într-o unitate administrativă mai mare, ci înlocuirea unei structuri de tip sovietic cu o nouă formă de administrare specifică ţărilor europene. Transferul competenţelor întîmpină dificultăţi datorită inadvertenţelor frecvente între procesul de descentralizare şi cel de desconcentrare. Deficienţele la acest capitol ţin de lipsa unui echilibru optim între instituţiile desconcentrate şi descentralizate care cauzează suprapunerea unor sarcini, nivele de autoritate, responsabilităţi şi grade de subordonare între instituţiile desconcentrate şi cele descentralizate. În situaţia curentă din Moldova, desconcentrarea instituţiilor statului este excesivă, în sensul existenţei unui număr nejustificat de mare de inspectorate, servicii, direcţii ale ministerelor centrale, plasate la nivel judeţean. O parte din aceste instituţii sînt pur şi simplu inutile, activitatea lor putînd fi desfăşurată mai eficient de către sectorul privat. Legea finanţelor publice locale prezintă o serie de imperfecţiuni care reduc considerabil autonomia reală a comunităţilor locale. Cel mai important neajuns în acest sens îl reprezintă existenţa normativelor de cheltuieli, care limitează foarte mult autonomia financiară în plan local. Un al doilea neajuns este că modalitatea de determinare, tipul şi cuantumul taxelor locale nu permit bugetelor locale colectarea unor venituri suficiente pentru acoperirea tuturor cheltuielilor ce li se atribuie prin lege. Declinul activităţii economice, specific la nivel naţional, se regăseşte şi în plan regional/local. Agricultura este ramura preponderenta în economia judeţelor şi activitatea acestui sector este serios afectată de lipsa unei infrastructuri a serviciilor, fragmentarea excesiva a terenurilor, insuficienţa tehnicii agrare şi restrîngerea oportunităţilor de desfacere a producţiei. Infrastructura publică este slab dezvoltată şi în proces continuu de degradare. Industria locală suferă din cauza lipsei de investiţii, în principal cele străine — singurele capabile să asigure modernizarea sectorului şi relansarea activităţii. Majoritatea serviciilor de utilitate publică (canalizare, salubritate, alimentare cu apă etc.) sînt asigurate mult sub standardele minime de calitate, iar în anumite localităţi ele lipsesc cu desăvîrşire. În plan social, starea generalizată de sărăcie face ca o bună parte a populaţiei Republicii să necesite asistenţă din partea statului. Fondurile infime alocate în acest scop nu pot ameliora în mod semnificativ starea de sărăcie. Instituţiile şcolare şi de sănătate aflate în subordinea autorităţilor judeţene şi a primăriilor se află într-o situaţie dezastruoasă, afectînd iremediabil calitatea capitalului uman al ţării. În aceste condiţii, preocupările legate de protecţia mediului sînt departe de cerinţele fundamentale impuse atît de cadrul legislativ, cît şi de cele ce ţin de standardele minime de sănătate a populaţiei. Poluarea mediului cu deşeuri rezultate din activitatea economică şi menajeră este practic imposibil de controlat. În consecinţă, calitatea factorilor de mediu este destul de precară, iar pericolul degradării solului, florei şi faunei reprezintă o reală ameninţare pentru republică. Aceste disfuncţionalităţi descrise mai sus generează o serie de deficienţe şi neajunsuri care împiedică derularea normală a procesului de dezvoltare în plan regional şi local. În aceste condiţii, promovarea unei politici de dezvoltare regională constituie o necesitate stringentă. În prezent, în Republica Moldova se remarcă două tendinţe privind dezvoltarea regională. Prima tendinţă este insistent promovată de partidul de guvernămînt care încearcă astfel să-şi „onoreze” promisiunile făcute în campania electorală. Conform acestei tendinţe, se preconizează reîntoarcerea la sistemul sovietic de administrare. Argumentul principal al comuniştilor este aducerea serviciilor publice cît mai aproape de cetăţeni. În acest sens, a fost deja elaborată şi adoptată Legea cu privire la organizarea administrativ-teritorială, prin care se preconizează lichidarea actualelor judeţe şi crearea a 33-34 raioane (unele dintre ele fiind foarte mici, de exemplu raionul Basarabeasca va avea doar 10 localităţi). Totodată, Legea cu privire la administraţia publică locală a fost supusă unei revizuiri fundamentale. Conform amendamentelor noi se prevede alegerea primarilor de către consiliile locale care vor putea fi desfiinţate, în anumite condiţii, de consiliile ierarhic superioare (consiliile raionale). Legile au fost adoptate de către Parlament în mare grabă neţinîndu-se cont de părerea specialiştilor în domeniu, solicitările comunităţilor locale şi nefiind coordonate cu organismele reprezentative ale comunităţilor locale internaţionale. Mai menţionăm că această grabă a dus la crearea unui vacuum legal în domeniu care a durat aproape o jumătate de an. Considerăm că reforma administrativ-teritorială începută în 1998 este abia la început de drum. Perioada de trei ani este foarte scurtă pentru a determina clar avantajele şi dezavantajele acestui sistem de administrare. Deocamdată putem constata că în realizarea reformei a fost trecută doar prima etapă în care a fost creată baza de drept şi organizaţională, efectuată evaluarea preliminară a situaţiei sociale şi a problemelor economice. La rînd urmează susţinerea activităţii concrete a administraţiilor regionale în rezolvarea problemelor stringente ale teritoriului, utilizînd atît posibilităţile locale, cît şi resursele necesare oferite de către guvernul central şi de donatorii externi. Aceasta se poate realiza doar în condiţiile promovării unei politici de dezvoltare regională. Cu toate că este o ţară mică, Republica Moldova, în diversele sale părţi, are particularităţi naturale, demografice şi economice specifice. Istoriceşte, pe teritoriul Basarabiei, între rîurile Prut şi Nistru, puteau fi evidenţiate patru subregiuni propriu-zise: de Nord, de Centru, de Sud-Est şi de Sud. Caracteristicile lor de bază sînt determinate prin diferenţierile dintre condiţiile naturale, specializarea ramurii principale — agricultura, prezenţa oraşelor, particularităţilor sistemelor de aşezare a populaţiei şi problemele dezvoltării de perspectivă. În scopul elaborării şi promovării politicii de dezvoltare regională, în prezent, de către Institutul de Cercetări şi Consultanţă în Management „Business Consulting Institute”, în colaborare cu Institutul Naţional de Economie şi Informatică (structură subordonată Ministerului Economiei), cu implicarea specialiştilor din cadrul administraţiei publice centrale şi locale, se efectuează un studiu referitor la regionalizarea economică a Republicii Moldova, în baza căruia se elaborează un concept al dezvoltării regionale şi un proiect de lege cu privire la dezvoltarea regională. Fiind în etapa de finalizare, studiul a confirmat necesitatea elaborării şi promovării unei politici coerente din partea statului în domeniul dezvoltării regionale. Cuantificînd nivelul de dezvoltare al judeţelor actuale, se evidenţiază următoarele rezultate3: • Decalaj enorm în dezvoltarea socio-economică dintre municipiul Chişinău şi restul teritoriului republicii • Cu mici excepţii, după principalii indicatori de dezvoltare socio-economică pe cap de locuitor, toate judeţele se situează sub media naţională • Între unităţile administrativ-teritoriale însele se manifestă importante decalaje • Judeţele cu un nivel de dezvoltare mai înalt se situează în nord şi sud, iar cele cu un nivel al dezvoltării economico-sociale mai scăzut, în centrul Republicii Moldova.
Figura 3. Dezvoltarea economico-socială a Republicii Moldova în profil teritorial, în anul 2000, după valoarea transformată a indicatorului agregat În conformitate cu rezultatele studiului se elaborează conceptul dezvoltării regionale. În elaborarea conceptului, autorii se bazează pe experienţa Sloveniei, Lituaniei şi României în domeniul regionalizării. Conform conceptului, scopul politicii de dezvoltare regională va fi asigurarea şi promovarea dezvoltării socialeconomice echilibrate şi viabile a întregului teritoriu al ţării, îmbunătăţirea performanţelor economice ale unor arii geografice, constituite în regiuni de dezvoltare, diminuarea decalajelor în dezvoltarea regiunilor, preîntîmpinarea apariţiei zonelor defavorizate, păstrarea şi dezvoltarea potenţialului natural şi cultural al fiecărei regiuni în parte. Instituţia de realizare a politicii de dezvoltare regională se preconizează a fi regiunea de dezvoltare. În raport cu dimensiunile teritoriului Republicii, este inoportună crearea unui sistem cu patru nivele de administraţie publică. Însă avînd în vedere criteriile NUTS, dar şi faptul că introducerea unui nou nivel de administrare necesită modificări în Constituţie, regiunile moldoveneşti nu vor constitui unităţi administrativ-teritoriale dar vor reprezenta cadrul de culegere a datelor statistice specifice pentru elaborarea politicii de dezvoltare regională, cadrul teritorial de implementare a acestei politici şi cadrul de întărire a colaborării şi parteneriatului între judeţe. Regiunile vor fi dotate cu un cadru instituţional distinct. Se preconizează că acest cadru instituţional va fi reprezentat la nivel central de o Agenţie de Dezvoltare Regională subordonată unui Consiliu Coordonator alcătuit din reprezentanţii administraţiei centrale şi ai colectivităţilor regionale. La nivelul regiunilor responsabile de realizarea politicii de dezvoltare regională vor fi consiliile regionale de dezvoltare ajutate de către agenţiile regionale şi locale de dezvoltare. Politica regională va include toate activităţile care influenţează în mod semnificativ dezvoltarea unei regiuni. Din cadrul sectorului public, aceasta va include: (i) schimbările produse în sectorul educaţiei şi învăţămîntului; (ii) reforma pieţei forţei de muncă; (iii) îmbunătăţirea infrastructurii; (iv) protecţia şi îmbunătăţirea calităţii mediului înconjurător; (v) dezvoltarea întreprinderilor, transferul de tehnologie şi atragerea investiţiilor autohtone şi străine şi dezvoltarea sectorului IMM-urilor. De asemenea, fiecare activitate poate fi aprofundată prin intermediul utilizării unei game lărgite de instrumente, printre care crearea unui Fond pentru Dezvoltare Regională, crearea mediului adecvat pentru afaceri, stimulente financiare acordate sub formă de subvenţii pentru investiţii, utilizarea forţei de muncă, granturi. De asemenea, se va asigura ca regionalizarea să ofere posibilitatea de a stimula cooperarea transfrontalieră şi de a încadra unele din actualele judeţe în cadrul euroregiunilor existente şi a celor de perspectivă. Pentru Republica Moldova promovarea politicii de dezvoltare regională mai are şi un motiv aparte. Avînd în vedere că politica regională în ţările Uniunii Europene serveşte ca un mijloc important pentru integrarea diferitor grupuri etnice şi sociale în componenta unui stat unic, păstrînd particularităţile culturale ale acestor grupuri şi realizarea consensului politic în societate, consolidarea consecventă în Republica Moldova a regionalismului în înţeles european e importantă nu numai pentru democratizarea societăţii, încurajarea iniţiativei locale, dar şi pentru consolidarea statului, pentru depăşirea tendinţelor separatiste pe o bază legală şi într-un mod civilizat. NOTE: 1. Legea Republicii Moldova privind organizarea administrativ-teritorială nr. 306-XIII din 7 decembrie 1994, publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 3-4/40 din 14 ianuarie 1995 2. Legea Republicii Moldova cu privire la organizarea administrativ-teritorială nr. 191XIV din 12 noiembrie 1998, publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 116-118/ 705 din 30 decembrie 1998. Conform legii, unor unităţi administrativ-teritoriale din stînga Nistrului li se pot atribui forme şi condiţii speciale de autonomie conform statutului special stabilit prin lege organică. Conform Legii cu privire la administraţia publică locală nr. 186-XIV din 6 noiembrie 1998, publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 14-15/60 din 12 februarie 1999, sistemul administraţiei publice în Republica Moldova este foarte asemănător cu cel din România, fiind reprezentat instituţional prin consilii locale şi judeţene alese, primari aleşi de către comunităţile locale şi prefecţi care veghează asupra legalităţii actelor administraţiei publice locale şi judeţene. 3. Avînd în vedere că elaborarea unei politici regionale coerente presupune, înainte de toate, cunoaşterea cît mai exactă a nivelului real atins de către fiecare regiune în parte, în ceea ce priveşte dezvoltarea economico-socială a acesteia s-a considerat necesară cuantificarea nivelului de dezvoltare atins de către fiecare regiune în parte. Cuantificarea nivelului de dezvoltare economico-socială de către regiuni ridică anumite probleme legate de faptul că termenul „dezvoltare economico-socială” reprezintă o noţiune complexă, şi aceasta poate fi cuantificată doar prin luarea în consideraţie a mai multor aspecte specifice ale acesteia. De aceea, pentru determinarea nivelului de dezvoltare a regiunilor a fost utilizat un indicator integrat — Indicatorul Dezvoltării Economico-Sociale (IDES). Combinarea unor indicatori selectaţi într-un indicator agregat, a permis evaluarea comparativă a nivelului atins în dezvoltare de către fiecare regiune în parte, precum şi gruparea acestora în cadrul unor grupe calitative. Pentru calculul IDES, au fost selectaţi 11 indicatori care au cuprins multiple aspecte ale procesului de dezvoltare economicosocială şi au fost utilizate metode statistice de agregare, în speţă metoda rangurilor exacte şi metoda abaterilor standardizate. * Veaceslav Bulat, absolvent al Facultăţii de ştiinţe Politice şi Administrative a Universităţii de Stat din Moldova, doctorand la Academia de ştiinţe a Moldovei. Din 1999 consultant al Institutului de Cercetări şi Consultanţă în Management „Business Consulting Institute”. A participat la elaborarea Strategiei de dezvoltare a judeţului Soroca pentru anii 2001-2005, la elaborarea Studiului de evaluare a potenţialului de cooperare transfrontalieră a judeţelor din Republica Moldova în cadrul Euroregiunilor „Prutul de Sus” şi „Dunărea de Jos” şi la elaborarea Studiului privind dezvoltarea regională în Republica Moldova. Referat prezentat la Conferinţa Internaţională „Implicaţii ale înfiinţării regiunilor în România”, Sinaia 19-21 septembrie 2002 şi publicat din amabilitatea Institutului pentru Politici Publice. |
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
   
|
(c) Fundaţia Jakabffy Elemér, Asociaţia Media Index 1999-2006