Reforme descentralizatoare în trei ţări
candidate central-est-europene –
Republica Cehă, Ungaria şi Polonia

Michal Illner

Introducere¹

Cele trei ţări central-est-europene – Republica Cehă, Ungaria şi Polonia – au considerat transformarea administraţiei subnaţionale drept o sarcină esenţială în procesul reconstrucţiei sistemelor lor politice şi administrative de după 1989. Se pot distinge în mare două etape ale procesului de reformă: (1) prima a avut loc la începutul anilor ’90, cînd au fost puse bazele constituţionale ale sistemelor de administrare subnaţionale; (2) cea de a doua s-a desfăşurat în cea de a doua jumătate a anilor ’90 şi începutul noului mileniu (în Ungaria încă din 1994), cînd reformele au cuprins şi palierul intermediar al administrării.

În studiul de faţă vom examina modul în care au fost abordate reformele descentralizatoare din ţările candidate menţionate. Ne vom concentra asupra cîtorva aspecte ale contextului lor politic şi intelectual, aşteptările pe care le-au generat, progresele lor, rezultatele înregistrate şi problemele cu care s-au confruntat. Nu vom aborda aici politicile regionale şi nici chestiunile legate de ele.

Pe cît posibil, vom aborda situaţia din cele trei ţări în mod sumar, cu toate că în realitate este vorba de trei reforme naţionale individuale, nu întru totul identice, şi există un anumit risc al unei generalizări exagerate. Acest lucru nu trebuie pierdut din vedere cînd menţionăm experienţa cehă pentru a ilustra dezvoltarea comună a celor trei ţări. Totuşi, această abordare generalizatoare este justificată rezonabil întrucît toate cele trei ţări, aparţinînd aceleiaşi subregiuni, împărtăşesc o moştenire istorică similară, precum şi o moştenire comună a trecutului lor comunist,² s-au confruntat cu sarcini de transformare similare după 1989 şi au candidat la „primul val” de ţări pentru aderarea la UE. Din motive de concizie şi cu o anumită libertate, mă voi referi uneori la cele trei ţări ca la „Europa Centrală şi de Est”, lucru vădit imprecis deoarece există mai multe ţări în această regiune care este oricum destul de vag definită. Studiul de faţă reflectă evoluţia pînă în anul 2001.

1. Cazul administrării multietajate

În reformele administrative de pretutindeni, căutarea unei structurări teritoriale verticale optime a constituit întotdeauna o problemă extrem de relevantă. Pe lîngă guvernarea naţională există şi instituţii care operează la nivele subnaţionale – în mod tipic un nivel (pot exista chiar mai multe) regional (intermediar) şi un nivel local. Necesitatea unei structuri astfel multietajate este sprijinită de trei grupuri de argumente, fiecare referindu-se la un aspect diferit al societăţii moderne şi al statului modern (Taylor 1993: 317-318).

În primul rînd, sistemele administraţiei publice trebuie să aibă o dimensiune teritorială verticală datorită faptului că ele au de a face cu societăţi, procese societale şi chestiuni care sunt definite teritorial şi diferenţiate ierarhic. De asemenea, actorii economici, politici şi sociali controlaţi de administraţia publică au spaţii de acţiune diferite. Administraţia publică, pentru a fi eficientă în relaţia cu astfel de actori şi în reglementarea acestor procese, trebuie să răspundă acestor contexte spaţiale diferite prin propria structură internă.

În al doilea rînd, administraţiile ca organizaţii birocratice trebuie să-şi deconcentreze anumite funcţii pe scară geografică pentru a ajunge la o eficienţă şi eficacitate mai mare, atît eficienţă administrativă internă cît şi eficienţa ofertei de servicii. Prin „deconcentrare” (se mai foloseşte uneori termenul „descentralizare administrativă”) se înţelege procesul prin care funcţiile guvernării sunt împinse în jos în cadrul sistemului ierarhic al birocraţiei de stat, fără ca totuşi să se slăbească ierarhia verticală a sistemului: unităţile teritoriale deconcentrate rămîn subordonate pe verticală autorităţilor centrale.

În al treilea rînd, administraţiile centrale îşi descentralizează (devoluează) unele funcţii către administraţiile subnaţionale, în principal pentru a-şi sprijini propria legitimitate. Descentralizarea înseamnă devoluarea funcţiilor statului către administraţiile teritoriale autonome care pot acţiona, în cadrul sferei funcţiilor descentralizate, în nume propriu, fără a mai recurge la autorităţi mai înalte.

Se susţine că administrarea descentralizată promovează participarea cetăţenilor, este mai sensibilă la problemele cetăţenilor şi mai flexibilă în găsirea de soluţii acceptabile pentru aceştia; ea oferă posibilităţi de dezvoltare a unor elite noi şi previne dezvoltarea unei suprasarcini la nivel central; administrarea descentralizată reprezintă o contragreutate la statul central, ea deschide posibilitatea experimentării de structuri şi politici noi (Baldersheim et al. 1996:4), este mai eficace şi mai eficientă în asigurarea serviciilor pentru a veni în întîmpinarea nevoilor locale, creează un sentiment al locului ori al comunităţii, şi este un element de „societate civilă” sau o punte de legătură între societatea civilă şi statul central etc.

De aceea atît ideea de eficacitate cît şi cea de eficienţă precum şi ideea de legitimitate a guvernării sînt cele care vin în sprijinul acestei deconcentrări şi descentralizări teritoriale. Cele două interese sunt cuplate funcţional întrucît ele se consolidează reciproc, echilibrul lor real diferind totuşi în sistemele administraţiei publice. Desigur, nici descentralizarea nici deconcentrarea guvernării nu constituie o valoare absolută în administraţia publică; ambele trebuie puse în cumpănă cu factori funcţionali şi contextuali. Ceea ce trebuie obţinut este echilibrul optim între interesele eficacităţii (plus eficienţei) şi al legitimităţii mai degrabă decît valoarea maximă a unuia dintre ele.³

Numărul palierelor guvernamentale şi administrative care există în fiecare ţară precum şi ce reprezintă ele concret diferă în funcţie de mărimea ţării, structurarea aşezărilor sale, forma constituţională, sistemul politic, tradiţie şi alţi factori. În studiul de faţă termenul „administrare municipală” sau „locală” este folosit pentru a denota administrarea operînd la cel mai de jos nivel al structurii administrativ teritoriale, adică în municipalităţile rurale şi urbane, în vreme ce pentru administraţiile dintre acestea şi statul central, adică în judeţe şi provincii (regiuni), am apelat la termenii de administraţie „intermediară” şi „regională”. În ţările cu două astfel de paliere intermediare se face distincţia între palierul „inferior” şi cel „superior” de administrare intermediară.⁴

2. Contextele reformelor

Înainte de a aborda reformele în sine, ne vom îndrepta atenţia spre cîteva din contextele în care au avut loc acestea. Vor fi menţionate trei seturi de factori contextuali: 1. geo-demografic – sistemele de structurare ale aşezărilor celor trei ţări, 2. politic – eficacitatea politică a reformelor şi aşteptările pe care ele le generau, 3. istoric – moştenirile erei comuniste şi, într-o anumită măsură, şi ale trecutului mai îndepărtat. Aceşti factori nu au avut aceeaşi relevanţă în timpul diferitelor etape ale procesului de reformă şi nici pentru cele trei ţări în cauză.

2.1. Sistemele de structurare ale aşezărilor

Cîţiva parametri ai geografiei şi demografiei aşezărilor prezintă importanţă pentru structurarea administraţiei publice: mărimea ţării (atît în termeni demografici cît şi teritoriali), densitatea populaţiei, numărul şi distribuţia după mărime a aşezărilor, distribuţia lor teritorială şi nivelul de urbanizare şi metropolizare precum şi mărimea şi distribuţia teritorială a grupurilor etnice. Configuraţia acestor caracteristici constituie în fiecare caz individual o matrice obiectivă căreia sistemul de guvernare locală trebuie să îi facă faţă. Cele trei ţări central-est-europene sunt similare în ce priveşte unele din aceste criterii, însă diferă în ce priveşte altele. (Cf Tabelul 1.)

Tabelul 1. Caracteristicile sistemelor de aşezări în Republica Cehă, Ungaria şi Polonia

	Republica Cehă	Ungaria	Polonia
Populaţia (mil.)	10,3	10,1	38,7
Teritoriul (' 000 km2)	79	93	313
Densitatea populaţiei (persoane / km2)	131	109	124
Numărul aşezărilor (' 000)	16	3,1	42,7
Mărimea populaţiei în capitală (mil.)	1,2	1,9	1,7
Populaţia urbană (%)	77	69	62

Sursa: Lacina şi Vajdová 2000, Kowalczyk 2000, Temesi 2000, Horváth G. 2001, Biroul de evidenţă a populaţiei: World Population Data Sheet 2001

În ce priveşte mărimea, Republica Cehă şi Ungaria, fiecare cu o populaţie de aproximativ 10 milioane şi cu suprafeţe de 79 şi, respectiv, 93 de mii de kilometri pătraţi, sunt ţări mici în comparaţie cu Polonia, care are aproape 39 de milioane de locuitori şi o suprafaţă de trei sau patru ori mai mare. Teoretic, într-o ţară mai mare ar putea fi funcţionale mai multe paliere de guvernare şi ar putea exista mai multe unităţi teritoriale la fiecare nivel.

De departe cea mai dispersată reţea de aşezări este cea din Republica Cehă, cu reţeaua sa densă de sate şi oraşe de mărime mijlocie sau mică, mai mult sau mai puţin omogen distribuite pe întreg teritoriul ţării şi cu cea mai mare proporţie de populaţie urbană. Numărul de aşezări – indiferent de faptul că au sau nu statut de municipalităţi – se ridica la aproape 16 mii în 1991. O axă ideală orientată de la nord-vest spre sud-est împarte ţara în partea nordică, mai dens populată şi mai urbanizată, şi partea de sud, mai rurală şi mai puţin populată. Oraşul capitală Praga, cu cele 1,2 milioane locuitori, este un centru urban dominant – proporţia întîietăţii sale fiind de 3:1.⁵ Densitatea populaţiei este de 131 de persoane pe km² (1997).

Structura aşezărilor Ungariei este organizată de-a lungul a două axe: 1. Budapesta cu aglomerarea sa urbană şi restul ţării, 2. axa nord-est/sud-vest. O mare parte a populaţiei Ungariei – în jur de 20% – este concentrată în capitala Budapesta (cu o populaţie de 1,9 milioane în 1997) şi 25% în aglomeraţia urbană a Budapestei. Restul populaţiei este dispersată, destul de inegal, într-o structură fragmentată de peste trei mii de aşezări, mai cu seamă sate şi oraşe mici şi mijlocii. Există doar cîteva oraşe mari şi nici unul nu se compară ca mărime şi importanţă cu Budapesta; proporţia întîietăţii Budapestei a atins valoarea extraordinară de 9:1. Densitatea populaţiei este de 109 persoane pe kilometru pătrat (1998).

Populaţia Poloniei trăieşte în aproape 43 de mii de aşezări (1993). Sistemul de aşezări diferă de cel al Republicii Cehe şi al Ungariei, dat fiind caracterul policentric al reţelei urbane. Pe lîngă capitala Varşovia (1,7 milioane locuitori), există o serie de oraşe mari, toate de aproximativ acelaşi rang, şi cîteva aglomerări urbane. Spre deosebire de Budapesta şi Praga, capitala nu se bucură de o poziţie foarte dominantă în structura aşezărilor; proporţia întîietăţii sale fiind de 2:1. Distribuţia regională a populaţiei este relativ egală, cu excepţia aglomeraţiei urbane din Silezia Superioară care are o mare densitate a populaţiei. Nivelul dezvoltării urbane are un gradient (adică scade treptat) de la sud-vest (cea mai mare cotă) la nord-est (cel mai mic nivel). Densitatea populaţiei este de 124 de persoane/km² (1997).

În mod vădit, ţările cu structura aşezărilor dispersată sunt susceptibile fragmentării administraţiei locale, iar cele cu oraşe capitale foarte dominante se confruntă cu sarcina dificilă a găsirii echilibrului potrivit între astfel de centre şi restul ţării în cadrul sistemelor de administrare subnaţională (Republica Cehă şi Ungaria au amândouă aceste probleme).

În nici una din aceste trei ţări nu există grupuri etnice destul de mari şi în acelaşi timp destul de compacte încît autonomia lor politic-administrativă să constituie o problemă în proiectarea structurilor administrativ-teritoriale. (Cf Tabelul 2.) Sînt cîteva mici grupări teritoriale ale germanilor în vestul Poloniei, şi ale ucrainienilor în partea de sud-est a ţării, dar aceste minorităţi nu sunt numeroase şi nu au revendicat autonomie administrativă. În Republica Cehă a fost revendicată la începutul anilor ’90 autonomia pentru Moravia – partea de est a statului – de către grupările politice regionale morave, însă presiunile lor au slăbit de atunci. Totuşi, moravii continuă să fie cea mai mare minoritate etnică.⁶ Atît în Republica Cehă cît şi în Ungaria există minorităţi rome deloc neglijabile, însă dispersate.

Tabel 2. Cele mai numeroase trei minorităţi etnice în Republica Cehă, Ungaria şi Polonia

Sursa: Lacina şi Vajdová 2000, Kowalczyk 2000, Temesi 2000 Předběžné výsledky 2001

2.2. Eficacitatea politică a reformelor

După cum am menţionat deja, reformele de democratizare şi descentralizare ale administrării teritoriale au fost o componentă esenţială a transformărilor politice generale din Europa Centrală şi de Est după 1989, iar prima lor etapă a urmat imediat după schimbarea de regim. Eficacitatea a fost un factor situaţional impor- tant în implementarea măsurilor reformatoare: necesitatea construirii unui nou sistem de administrare teritorială era considerată o sarcină politică ce nu putea suferi amânare. O întîrziere ar fi avut un impact negativ asupra altor componente ale transformărilor.

Se intenţiona ca reformele şi alegerile locale democratice să faciliteze înlocuirea vechilor elite politice locale şi regionale şi astfel să submineze rămăşiţele puterii comuniste în provincie.⁷ Totodată, reformele au avut o puternică semnificaţie simbolică întrucît ele erau o cale de legitimare a noii puteri şi de a demonstra că lucrurile se îndepărtau tot mai mult de situaţia anterioară.

În vreme ce funcţia generală pe care a îndeplinit-o reforma în transformarea politică a fost mai mult sau mai puţin aceeaşi în fiecare ţară din Europa Centrală şi de Est, contextele situaţionale concrete au fost diferite în fiecare din ele. În Ungaria reforma a fost precedată de cîţva ani de discuţii şi muncă legislativă pregătitoare ce se desfăşura din 1987, încă din vremea regimului comunist, şi a fost sprijinită de aripa reformatoare a Partidului Comunist (Péteri şi Szabó 1991, Wollmann 1995), precum şi de încercări relativ curajoase de reformă făcute de regim. Reforma postcomunistă a administrării teritoriale a fost una continuă, negociată şi relativ bine pregătită, implementată în cea mai mare parte prin consens. Ea a fost marcată de o componentă economică bine elaborată.

Situaţia era diferită în Polonia, unde reforma a fost cîmpul de bătălie dintre opoziţie şi autorităţile comuniste. Înfiinţarea unei „republici autoguvernate” era unul din obiectivele programatice ale mişcării „Solidaritatea” în lupta sa împotriva regimului comunist în anii ’80 (cf Benzler 1994: 315-317). A fost o strategie a opoziţiei de erodare a regimului de jos în sus. Ideile referitoare la sistemul autoguvernării locale au fost dezvoltate în discuţiile intelectualilor în anii ’80 şi erau sprijinite de numeroase studii empirice. Democratizarea administraţiilor lo- cale şi alegerile locale libere s-au numărat printre problemele cheie ale negocierilor „Mesei rotunde” din 1988/89 dintre Solidaritatea şi autorităţile comuniste.

Un caz încă şi mai diferit a fost cel al Cehoslovaciei, unde au fost luate măsuri serioase de descentralizare abia după căderea regimului comunist în noiembrie 1989. Înainte de această dată, au avut loc discuţii între experţi şi intelectuali, au fost desfăşurate cercetări motivate critic asupra administraţiei locale şi au fost aduse, fără tragere de inimă, nişte ameliorări administrării teritoriale de către autorităţile comuniste, totuşi nu au fost formulate şi nici aplicate politici coerente de reformă. Cauza o constituia rigiditatea sistemului care, după ocuparea ţării de armatele Pactului de la Varşovia din 1968, a fost mult mai conservator decît regimurile din celelalte două ţări. Nu a existat nici o perioadă de dezgheţ după 1969 care să fi permis chestiunii descentralizării să fie deschisă. Dintre cele trei ţări din Europa Centrală şi de Est, Cehoslovacia era cea mai puţin pregătită pentru reforma instituţională în 1989 (Davey 1995: 42) şi pregătirea acestei reforme (a primei sale etape) a trebuit comprimată în cele zece luni dintre căderea regimului comunist şi alegerile locale din noiembrie 1990.

Atmosfera politică din 1989 şi 1990, cînd au fost proiectate reformele şi a fost implementată prima lor etapă, era plină de planuri şi aşteptări euforice în ce priveşte democratizarea, reparaţia nedreptăţilor anterioare şi împlinirea diverselor idealuri şi ambiţii sociale şi politice. Localismul şi regionalismul se numărau printre aceste curente influente. Rădăcinile lor erau diferite. Localismul era un ingredient în gîndirea unor grupuri din opoziţia anticomunistă care concepuse viitoarea societate postcomunistă ca fiind compusă din diferite tipuri de unităţi autoguvernate care să aplice direct democraţia, scăpînd astfel de birocratizare precum şi de capcanele politicii partidelor. Unele grupuri anticomuniste din Polonia, după lovitura de stat a lui Jaruzelski din 1980, speraseră că schimbarea regimului ar putea porni de la nivelul local întrucît procesul de sus în jos părea abandonat. Localismul şi regionalismul erau totodată o reacţie a populaţiei şi a elitelor locale şi regionale faţă de centralismul aplicat de regimul comunist, şi mai cu seamă faţă de neglijarea de către acesta a structurilor tradiţionale şi de eforturile sale de sistematizare a structurii aşezărilor prin aplicarea neabătută a sistemului centralizat (cum a fost cazul în Cehoslovacia în anii ’70 şi începutul anilor ’80). Multe mici comunităţi rurale şi-au pierdut statutul administrativ în această ţară pe măsură ce le-au fost impuse de sus unificările,⁸ care le-au învrăjbit locuitorii. Localismul, regionalismul şi alte forme de subliniere a dimensiunii teritoriale a organizării sociale au fost o reacţie totodată la tendinţa regimului comunist de a aplica organizarea economică ca pe coloana vertebrală a vieţii sociale.

Efectele localismului şi regionalismului au fost ambivalente. Ele au dat un imbold reformelor descentralizatoare, au întărit sentimentul de apartenenţă teritorială, au generat activism local şi regional şi s-au manifestat printr-o puternică dorinţă de autonomie şi autoguvernare locală şi regională. Însă uneori asemenea revendicări au depăşit orice dimensiuni realiste, ca atunci cînd au luat forma revendicării autarhiei regionale sau au cerut autonomia pentru entităţi teritoriale bizare. Ele au mai generat şi multe aşteptări nerealiste faţă de potenţialele beneficii ale descentralizării şi au purtat în parte responsabilitatea pentru fragmentarea structurii teritoriale a administrării care a avut loc în Republicile Cehă şi Slovacă şi în Ungaria.

Atmosfera politică descrisă mai sus a caracterizat mai cu seamă etapele iniţiale ale reformelor, al căror principal obiectiv era să transforme şi să ancoreze în loc sigur palierul local al administraţiei subnaţionale. Un climat oarecum diferit – nehotărît şi mai conflictual – a prevalat în ultimii ani cînd reformele au intrat în a doua lor fază – a revizuirii palierului intermediar al guvernării.

2.3. Moşteniri ale regimului comunist şi ale trecutului mai îndepărtat

Spre deosebire de reformele postbelice ale administraţiei publice din vestul şi nordul Europei al căror obiectiv era să revizuiască sistemele de administraţie subnaţională care erau fără îndoială democratice, dar care trebuiau eficientizate, reformele de după 1989 din Europa Centrală şi de Est s-au confruntat cu dubla sarcină a transformării sistemelor profund nedemocratice şi în mare măsură ineficiente în sisteme atît democratice cît şi eficiente. Moştenirile instituţionale şi culturale împovărătoare ale trecutului comunist complicau procesul de reformă. Pentru a sublinia greutatea acestei moşteniri instituţionale dificile şi amploarea sarcinilor cu care se confrunta reforma, vom aminti pe scurt trăsăturile şi logica sistemului de tip sovietic al administrării teritoriale care trebuia demontat de reforme.

Ca parte integrantă a sistemului puterii politice comuniste din Europa Centrală şi de Est, administraţiile teritoriale respectau două reguli doctrinare elementare ale acestui sistem: principiul „centralismului democratic” şi cel al „autorităţii omogene de stat”. Cea dintîi obliga toate unităţile administraţiei inferioare, inclusiv organele alese, să accepte şi să implementeze – fără nici o critică – deciziile organelor superioare. Potrivit celui de-al doilea, nu putea apare, prin definiţie, nici o contradicţie între „adevăratele interese” ale statului şi subsistemele sale teritoriale deoarece se presupunea că acestea exprimau interesele clasei muncitoare definite de Partidul Comunist. Un singur organ politic şi administrativ – versiunea locală a „sovietului” – era făcut de aceea responsabil la nivel local pentru susţinerea atît a intereselor locale cît şi a celor centrale şi funcţiona atît ca organism reprezentativ cît şi executiv. Principalele trăsături ale sistemului pot fi descrise precum urmează:

-  Nu era democratic. Puterea care lua în realitate deciziile referitoare la probleme locale cheie era deţinută de birocraţia Partidului Comunist.

-  Sistemul era şi centralist. Orice autoguvernare teritorială autentică era exclusă.

-  Administraţia teritorială nu avea bază economică şi financiară.

-  Integrarea orizontală în cadrul şi între domeniile administrative era slabă. Relaţiile pe verticală predominau atît în politică cît şi în economie, unde perspectiva sectorială era de departe cu mult mai importantă decît cea teritorială.

Exista desigur, o diferenţă între modelul oficial al administrării subnaţionale şi faţa sa de zi cu zi, iar situaţia nu era nici ea identică în cele trei ţări. Nici sistemul nu a fost în totalitate unul static în timpul celor patruzeci de ani de regim comunist. În toate ţările au fost introduse mai multe măsuri reformatoare, menite să adapteze sistemul la climatul politic schimbător precum şi la necesităţile funcţionale în curs de apariţie. Unele din ele au introdus chiar elemente modeste de descentralizare şi democratizare. Totuşi schimbările nu au fost de aşa natură încît să atingă fundamentele sistemului.

După 1989 moştenirea administraţiei subnaţionale de tip sovietic a avut o mai mare influenţă asupra culturii politice şi administrative care însoţea noile sisteme de administraţie locală şi regională decît asupra aspectului lor structural. Deşi au fost înfiinţate noi structuri instituţionale prin reformele de după 1989, vechile relaţii neoficiale, modelele de comportament şi stereotipurile au supravieţuit adeseori şi au colonizat noul sistem. Mai era apoi şi publicul în general a cărui cultură politică, formată în timpul unor regimuri autoritariste opresive, se schimba doar încet în noul mediu democratic. Această moştenire a fost caracterizată (cf Rose şi al. 1995) printr-o separare a sferei private şi a celei publice în gîndirea populară prin neîncredere în instituţii, în orice reprezentare politică şi în orice proceduri oficiale precum şi prin refuzul cetăţenilor de a se implica în chestiunile publice şi de a deţine funcţii publice.

Pe lîngă moştenirea comunistă, mai vechile tradiţii ale administraţiei publice au jucat şi ele parţial un rol în reformele de după 1989. Administraţia teritorială are o istorie destul de îndelungată în toate aceste trei ţări din Europa Centrală şi de Est, iar sistemele de dinaintea comunismului au furnizat oarecare inspiraţie reformatorilor. În teritoriile care au aparţinut fostei monarhii austro-ungare, administraţia teritorială modernă a fost fondată încă din anii 1860. Cu unele schimbări, elementele acestui sistem au fost menţinute în statele succesoare monarhiei, iar unele dintre acestea au servit şi de această dată ca punct de referinţă în timpul recentelor reforme publice. Urme ale acestei tradiţii pot fi recunoscute, de pildă, în sistemul ceh actual de administraţie locală – adoptarea unui model cu dublă funcţie de administraţie locală, a unui organ executiv colectiv (în locul unuia individual), şi totodată a unui primar relativ slab, ales indirect. Pe de altă parte, în cazul Ungariei s-a susţinut că noua structură abia dacă mai păstrează vreo caracteristică a vechilor tradiţii (Horváth T.M. 2000b: 46).

3. Reformele administrării municipale

Noile administraţii locale (municipale) democratice au fost înfiinţate în cele trei ţări încă din 1990, cînd a fost aprobată legislaţia necesară şi au avut loc primele alegeri locale. Codificarea reglementărilor de bază ale noului sistem şi crearea autoguvernărilor locale au reprezentat principalele realizări ale acestui prim an. În anii ce au urmat a fost elaborată mai multă legislaţie în domeniu. Totodată, reglementările iniţiale au fost ajustate prin amendamente ulterioare. În Republica Cehă şi în Polonia statutul autoadministrării teritoriale era ancorat în noile constituţii naţionale adoptate în 1992 (în vigoare din 1993) şi, respectiv, din 1997. În Ungaria acelaşi lucru a fost realizat prin amendamentele din 1990 şi 1994 la constituţia existentă. Alegerile locale au avut loc la intervalele regulate de patru ani – în 1990, 1994 şi 1998. Mai jos vom caracteriza sumar sistemele de guvernare municipală ce au rezultat, pe măsura apariţiei lor în cele trei ţări – după cîteva peripeţii – în anii 1999-2001 (cf. Horvath, T.M. 2000a). Relativa similaritate între aceste trei sisteme naţionale justifică această abordare generalizatoare.

3.1. Vedere generală asupra reformelor

Administraţiile locale există în municipalităţile rurale (sate), municipalităţi rural-urbane (numai în Polonia), municipalităţi urbane (oraşe), sectoare de oraşe şi oraşe-capitală. Cu excepţia oraşelor-capitală, nu se face nici o distincţie oficială între diferitele tipuri de municipalitate în ce priveşte structura de bază şi competenţele autoadministrării lor. În 1999 erau 6.230 de municipalităţi în Re- publica Cehă, 3.131 în Ungaria şi 2.483 în Polonia (Horváth, T.M. 2000b: 47). Structura „neintegrată”, fragmentată a administraţiei locale din Republica Cehă (unde aproape 80% din municipalităţi au o populaţie de sub 1.000 de locuitori) şi în Ungaria (cu o cotă de 55% a acestor municipalităţi mici), contrastează cu structura destul de unificată (integrată) din Polonia, unde nici o municipalitate nu are populaţia sub pragul de o mie.

Tabelul 3. Distribuia municipalităţilor în funcţie de mărime – Republica Cehă, Ungaria, Polonia

Populaţia	Republica Cehă		Ungaria		Polonia
	%		%		%
	Municip.	Popul.	Municip.	Popul.	Municip.	Popul.
0-999	79.4	17.1	54.8	7.8	-	-
1,000-4,999	16.4	19.8	36.6	23.8	23.0	5.8
5,000-9,999	2.0	8.6	4.2	9.2	43.4	19.8
10,000-49,999	1.8	21.4	3.7	22.4	29.5	35.5
50,000-99,999	0.3	12.1	0.4	7.0	2.3	9.7
100,000+	0.1	20.9	0.3	29.8	1.8	29.1
Total	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0

Note:

1. Republica Cehă 2001, Ungaria 1997, Polonia 1996

2. Inexactităţi nesemnificative pot apărea în datele privind Polonia, datorită standardizării graniţelor interne

Surse: Oficiul de Statistică Ceh – Recensămînt 2001, Temesi 2000, Kowalczyk 2000

Municipalităţile sînt entităţi juridice cu drept de proprietate, cu venituri proprii şi buget independent. Ele execută atît funcţii de autoguvernare cît şi unele funcţii ale administraţiei de stat. În ce priveşte autoguvernarea, domeniile lor de competenţă cuprind chestiuni de importanţă locală şi pot fi atribuite municipalităţilor doar prin legi parlamentare. În mod tipic, între sarcinile lor obligatorii se află dotările şcolilor primare şi nivelului preşcolar, asistenţa primară a sănătăţii, unele servicii sociale, cultura şi recreerea, infrastructura locală (drumurile, iluminatul public, alimentarea cu apă, electricitate, gaz, reţeaua de canalizare, drumurile locale, transportul public local), întreţinerea cimitirelor, prevenirea incendiilor, siguranţa publică locală şi planificarea dezvoltării (lista responsabilităţilor diferă întrucîtva de la o ţară la alta). Pe lîngă responsabilităţile obligatorii comune tuturor municipalităţilor, administraţiile municipale îşi pot asuma şi alte responsabilităţi opţionale (lucru care se întîmplă mai cu seamă în rîndul municipalităţilor urbane). Ca unităţi ce se autoguvernează, municipalităţile nu sunt subordonate nici unui organ al administraţiei de stat. Aceste organe au autoritate doar în supravegherea legalităţii deciziilor municipalităţiilor şi în auditul conturilor lor. De asemenea, nu există nici o relaţie pe verticală între autoguvernările municipale şi cele regionale.

Cea mai înaltă autoritate a autoguvernării municipale este un organ reprezentativ care este ales la fiecare patru ani de către cetăţenii locali. Astfel de „parlamente locale” – numele lor real diferă de la ţară la ţară – sunt cele mai înalte organe de decizie ale administraţiei locale. Pe lîngă ele, există organe executive locale alese – fie colective (cum sunt consiliile municipale din Republica Cehă şi Polonia) sau individuale (cum sunt primarii din municipalităţile din Ungaria). Aceste organe executive sunt alese fie direct de cetăţenii locali (primarii din Ungaria) sau indirect de către organele reprezentative locale (consiliile cehe şi poloneze). În Republica Cehă şi în Polonia funcţiile executive le sunt conferite şi primarilor, în Republica Cehă aleşi de organele reprezentative locale, iar în Polonia numiţi de acestea. În Polonia, totuşi, în 2002 s-a luat decizia de a se trece la alegerea directă a primarilor de către cetăţenii locali, consolidîndu-li-se astfel poziţia.

Sarcinile de zi cu zi ale municipalităţilor sunt asumate de birouri administrative municipale, conduse de ofiţeri administrativi superiori (titlurile lor oficiale sunt şi ele specifice fiecărei ţări) care sunt funcţionari publici numiţi. În municipalităţile mici, cum există în Republica Cehă, unde nu pot fi instituite birouri administrative, poate fi numit un singur administrator sau această responsabilitate este asumată de primarul însuşi.

Pe lîngă autoguvernare, unele sarcini administrative de stat sunt îndeplinite şi de nivelul municipal (şi de cel intermediar). Există trei modalităţi în care este tratată această problemă. 1. Unele sarcini (precum, în Republica Cehă, administrarea impozitelor şi a vămii, oficiile de muncă, administrarea bunăstării sociale, administrarea şcolilor, protecţia mediului, autoritatea sanitară, administraţia veterinară şi alte domenii) sunt îndeplinite de agenţii specializate deconcentrate teritorial ale ramurilor individuale ale guvernării centrale funcţionînd independent de administraţiile locale (aceste oficii sunt uneori poreclite drept „deco”-uri). 2. Anumite sarcini administrative sunt del- egate de către statul central municipalităţilor sau regiunilor autoguvernate, care le execută în numele lui prin organele proprii. Acest „model al dublei-funcţii” al administrării locale este folosit în toate cele trei ţări la nivel municipal: primarii şi birourile administrative locale supravegheate de aceştia au dubla funcţie de a fi în serviciul autoadministraţiei locale cît şi unele responsabilităţi ale administraţiei de stat. Sfera responsabilităţilor transferate de stat administraţiilor locale diferă în funcţie de mărime şi de alţi parametri ai municipalităţilor (de pildă, în Republica Cehă, 383 de municipalităţi selectate au fost însărcinate să îndeplinească şi pentru regiunile învecinate un set lărgit de funcţii delegate). În această ţară, modelul dublei funcţii a fost adoptat şi pentru palierul intermediar (provincial). 3. Cea de a treia opţiune, preferată în Polonia şi Ungaria la nivel provincial (voivodate şi judeţe), este aceea de a institui birouri administrative ale statului central paralele cu organele autoguvernării şi independente de acestea.

Spre deosebire de Ungaria, unde reforma financiară a fost implementată an- terior schimbărilor structurale ale administraţiei locale, în celelalte două ţări noile sisteme de reglementare financiară au urmat abia după ce au fost introduse aceste schimbări. Veniturile realizate din taxe de către administraţia locală îşi au în mod tipic următoarele surse:

- impozitele – acelea care se varsă exclusiv în trezoreriile municipale (impozitul pe bunurile imobiliare în Republica Cehă; impozitul pe bunurile imobiliare, impozitul pe venitul realizat de pe urma bunurilor imobiliare, impozitul pe turism şi alte taxe în Ungaria şi în mod similar în Polonia) precum şi impozitele împărţite cu statul central (impozitul pe venitul personal din salarii şi impozitul pe venitul persoanelor juridice în Republica Cehă; impozitul pe venitul persoanei fizice şi alte taxe în Ungaria; impozitul pe venitul persoanelor fizice şi pe cel al persoanelor juridice în Polonia). În toate aceste trei ţări impozitul pe venitul persoanelor fizice constituie de departe cea mai importantă sursă de impozitare.

-  Surse locale independente – impozite locale, taxe şi cotizaţii, încasări din proprietatea municipală, transferuri de la organizaţii înfiinţate de municipalităţi, profituri din activităţi municipale, din împrumuturi şi titluri municipale, donaţii etc.

-  Subvenţii şi fonduri de la bugetul de stat – fonduri bloc ce sprijină serviciile sociale asigurate de municipalităţi şi alte beneficii ale activităţii lor, fonduri specifice acoperind costuri de capital, subvenţii compensatorii şi subvenţii pentru îndeplinirea sarcinilor delegate (transferate) etc.

Reglementările concrete cu privire la impozite şi mărimea lor relativă sunt specifice fiecărei ţări. Trebuie subliniate în mod special două tendinţe ale sistemelor naţionale de impozitare ale administraţiilor locale (Horváth, T.M. 2000b: 55). Prima este rolul tot mai mare al impozitelor în structura încasărilor din impozite în anii ’90; producerea venitului a avut astfel un rol mai mare în hotărîrea capacităţilor administraţiilor locale. Cea de a doua tendinţă este caracterul schimbător al implicării statului: sistemele fondurilor sunt introduse pentru a înlocui subvenţiile: administraţiile locale trebuie să îşi depună candidatura pentru obţinerea de fonduri potrivit unor condiţii prescrise. În afară de fondurile generale normative, au fost introduse fonduri speciale pentru obiective specifice.

Între cheltuielile administraţiei locale, învăţămîntul (în principal şcolile primare) a reprezentat în toate cazurile cea mai mare cheltuială. De pildă, în Polonia (date pentru 1997) ele reprezentau 38% din totalul cheltuielilor, urmate de construcţia de locuinţe şi de economia municipală cu 27%, cheltuielile de administraţie şi asistenţa socială cu 12% şi, respectiv, 11% (Temesi 2000: 238).

După cum am menţionat, prima etapă a reformelor administrării subnaţionale care au avut ca ţintă administraţia municipală, poate fi evaluată drept un succes. Sarcinile sale au fost în mare măsură îndeplinite – administraţia locală de tipul sovietelor a fost desfiinţată, au fost instituite şi ancorate prin legislaţia cuvenită sisteme de administrare locală democratice în municipalităţi, au fost recrutaţi noi politicieni locali. Au fost stabilite temeiurile economice ale administraţiei locale, a fost stimulat activismul lo- cal şi multe oraşe şi sate au trăit o dezvoltare încurajatoare. Dintre cele trei reforme, cea ungară a fost cea mai bine pregătită, cea mai cuprinzătoare şi totodată cea mai liberală. Ea a fost singura reformă care a introdus, de la începutul procesului de democratizare, autoadministrarea atît la nivelul local cît şi la cel regional.

În ciuda unei fluctuaţii, tendinţa cetăţenilor este de a avea încredere în noile autorităţi locale şi în cea mai mare parte sunt satisfăcuţi de acestea (Illner 1997).⁹ În Republica Cehă cetăţenii care aveau încredere în administraţiile locale şi care erau mulţumiţi de activitatea acestora i-au depăşit constant în număr pe cei care erau neîncrezători şi nemulţumiţi. (Cf. Tabelele 4 şi 5).

Tabelul 4. Încrederea în administraţia locală în Republica Cehă

Notă: date la jumătatea anilor de mai sus

Sursa: Institutul de Cercetare a Opiniei Publice, Informaţii din sondaj

Administraţiile locale cehe se bucură de un nivel relativ înalt de încredere în comparaţie cu alte instituţii politice (în ce priveşte guvernarea centrală, proporţia celor care aveau încredere în ea faţă de cei ce nu aveau încredere era de 43% la 54%; pentru parlament proporţia era de 27% la 54% în 1997 – date ale Institutului de Opinie Publică). De asemenea, datele referitoare la mulţumirea cetăţenilor faţă de activitatea consiliilor locale erau pozitive. (Cf. Tabelul 5). Cetăţenii erau mulţumiţi şi de activitatea oficiilor municipale: 48% erau mulţumiţi în comparaţie cu cei 33% nemulţumiţi la sfîrşitul lui 1996. În timp, proporţia a fost mai mult sau mai puţin stabilă (Institutul pentru Cercetarea Opiniei Publice, Informare asupra cercetării nr. 9611).

Tabelul 5. Mulţumirea cetăţenilor cu privire la realizările consiliilor locale în Republica Cehă

Sursă: Institutul de Cercetare a Opiniei, Informaţii din sondaj

Cu excepţia Poloniei, date recente cu privire la reprezentativitatea percepută a administraţiilor locale în cele trei ţări sunt şi ele moderat pozitive: din cei chestionaţi în cadrul unor sondaje de opinie de nivel naţional, 51% din Repub- lica Cehă şi 52% din Ungaria credeau că administraţiile locale reprezintă interesele a aproape tuturor cetăţenilor din municipalităţile lor (în opoziţie cu 35% şi, respectiv, 42% care credeau că numai o minoritate de interese erau reprezentate). Polonezii au fost mai sceptici – cifrele respective au fost de 39% şi 48% (citate din Swianiewicz 2001). (Cf. Tabelul 6.) Relativ pozitivă a fost şi evaluarea cetăţenilor asupra prezentului în comparaţie cu administraţia locală de dinainte de 1989 în Ungaria. (Cf. Tabelul 7.) Nu există date în acest sens din celelalte două ţări.

Tabelul 6. Interesul reprezentat de către administraţiile locale – opinia cetăţenilor în Republica Cehă, Ungaria şi Polonia

Sursa: „Panstwo a interesy obywateli w Polsce, Czechach, na Wegrzech i na Litwie, Bul- letin CBOS No. 81 / 2000, quoted after Swianiewicz 2000: 25

În vreme ce informaţia fragmentată de mai sus sugerează atitudini în general pozitive ale cetăţenilor faţă de administraţiile locale reformate din toate cele trei ţări, puţinătatea unor cercetări comparatiste face imposibilă o analiză mai sistematică a celor trei ţări. Datele din tabelul 6 sugerează că este foarte posibil ca polonezii să fie cei mai sceptici din cele trei naţiuni. Poate – dar aceasta este doar o ipoteză – structura unificată a administraţiilor locale poloneze, în care autorităţile locale sunt mai distante faţă de cetăţeni decît în celelalte două ţări care au o structură fragmentată, a contribuit la această diferenţă.

Tabelul 7. Evaluarea administraţiei locale prezente faţă de cel comunist de către cetăţenii din Ungaria

Sursa: adaptat după Swianiewicz 2000: 129

3.2. Probleme rămase în suspensie şi reflectarea lor în politici

Deşi în linii mari reuşită, reforma administraţiei municipale a lăsat cîteva probleme nerezolvate şi a creat altele cîteva noi. Dintr-o listă mai lungă de astfel de chestiuni, vom menţiona aici doar cîteva, pe care le considerăm relevante, unele dintre ele fiind comune tuturor celor trei ţări, iar altele specifice doar cîte uneia.

Un produs secundar neprevăzut al reformei a fost fragmentarea administraţiei locale – o problemă relevantă în Republica Cehă şi Ungaria, însă prea puţin resimţită în Polonia cu structura sa de administraţie locală unificată. (Cf. Tabelul 3.) Localismul de după 1989, împreună cu legislaţia liberală care dă posibilitatea unei separări uşoare între acele părţi ale municipalităţilor existente care au optat pentru independenţă administrativă, a contribuit în ambele ţări la o fragmentare spontană de anvergură a structurii administrativ-teritoriale existente. Multe municipalităţi care fuseseră unificate în primii ani de către administraţia comunistă s-au separat iarăşi în părţile lor originare. Anterioara unificare a fost respinsă ca un act de centralism. Criteriile raţionalităţilor economice şi organizaţionale au jucat arareori vreun rol în luarea deciziilor de separare. În perioada 1990-1993 numărul municipalităţilor a crescut cu jumătate în cazul ceh, şi aproape s-a dublat în cel ungar, pentru a se stabiliza în cele din urmă la 6.200 în cazul Republicii Cehe şi la 3.100 în cel al Ungariei. În ambele ţări, cea mai mare proporţie a municipalităţilor o reprezintă aşezările mici: procentajul municipalităţilor cu mai puţin de 1000 de locuitori este de aproximativ 80% în Republica Cehă (date pentru 1997) şi în jur de 55% în Ungaria (date din 1999). În Polonia nu există nici o municipalitate atît de mică. (Cf. Tabelul 3.)

Separarea a împlinit ambiţiile locale, a compensat nedreptăţile resimţite ca urmare a unificărilor forţate, a întărit sentimentul local şi a activat în multe cazuri iniţiative locale şi participarea civică. Uneori a adus şi avantaje economice pentru municipalităţile care s-au separat. În acelaşi timp însă, fragmentarea care a rezultat la nivelul administraţiei locale a cauzat probleme grave. Micile administraţii lo- cale sînt în general prea mici pentru a funcţiona corespunzător ca unităţi politice, administrative şi economice. Ele nu pot mobiliza suficiente resurse personale, politice, economice şi organizaţionale, nu pot lansa proiecte de dezvoltare mai ambiţioase sau asigura suficiente servicii; de asemenea, ele sînt prea mici ca parteneri în negocierea cu birourile de stat (Illner 1997). În cadrul unei structuri fragmentate, cresc diferenţele intermunicipale în asigurarea serviciilor, iar echitatea este dificil de realizat (Barlow 1992).

Sînt dezbătute argumentele pro şi contra administraţiei locale fragmentate, dar opinia prevalentă între politicieni şi experţi este că o formă oarecare de unificare este inevitabilă. Întrucît o reformă deschisă, impusă din exterior ar fi imposibil de susţinut din punct de vedere politic, ambele ţări trebuie să tolereze existenţa prelungită a administraţiilor locale mici şi în acelaşi timp să găsească o cale de a compensa dezavantajele situaţiei. Problema o constituie găsirea echilibrului potrivit între aspectul participativ al administraţiei locale, care este în favoarea municipalităţilor mai mici, şi cerinţele eficacităţii economice şi administrative precum şi ale democraţiei reprezentative, care favorizează unităţile mai ample. Orice eforturi de unificare a structurii administraţiei locale pot fi doar treptate şi trebuie pregătite cu grijă într-un chip democratic. O metodă fezabilă este de a uşura municipalităţile mici de sarcinile lor adminstrative şi de a încredinţa aceste obligaţii unei reţele de oraşe şi metropole selectate care ar asigura apoi servicii administrative şi pentru unităţile mai mici învecinate; cu alte cuvinte, să se introducă

-cel puţin implicit – încă un nivel de administraţie locală (Hampl şi Mueller 1998). În acelaşi timp, trebuie sprijinită cooperarea intermunicipală care ar putea duce mai tîrziu la unificarea autentică a municipalităţilor mici.

Atît Republica Cehă cît şi Ungaria se mişcă în această direcţie. În Republica Cehă, 383 de oraşe şi metropole – 6% din numărul total al municipalităţilor – erau înzestrate cu o sferă extinsă de responsabilităţi transferate şi erau însărcinate să le exercite în regiunile învecinate. Este în curs de pregătire o reformă care va diferenţia şi mai mult între municipalităţi în ce priveşte sfera responsabilităţilor lor: 194 de municipalităţi urbane au fost selectate din totalul menţionat mai sus care vor fi înzestrate cu încă şi mai multe responsabilităţi pe care să le exercite în teritoriile înconjurătoare. În Ungaria, municipalităţile, chiar şi cele mici, sunt obligate să folosească serviciile notarilor publice – profesionişti calificaţi ai administraţiei publice.

Situaţia financiară dificilă a administraţiilor locale. Cota municipalităţilor împovărate de bugete dezechilibrate şi datorii este în creştere. De pildă, în Re- publica Cehă 67% din municipalităţi aveau datorii în 2001 (sursa Ministerul de Finanţe al Republicii Cehe). Aceasta este rezultatul insuficientei discipline financiare a unor autorităţi locale, al lipsei lor de experienţă în tratarea problemelor financiare, al calificării necorespunzătoare a personalului administraţiei locale şi, nu în ultimul rînd, al slăbiciunii economice a multor municipalităţi ale căror responsabilităţi şi datorii nu sunt cuplate cu resurse financiare adecvate. Lipsindu- le resurse suficiente pentru investiţii capitale, municipalităţile au adeseori tendinţa de a lichida bunuri imobiliare municipale sau de a lua împrumuturi de la bănci, fără a fi capabile să le înapoieze. Este general cunoscut faptul că sarcinile cu care municipalităţile, mai cu seamă cele urbane, se confruntă în modernizarea infrastructurii publice neglijate nu se reflectă pe măsură în veniturile lor. Reacţia la aceste evoluţii ar trebui să fie (şi deja a fost) înăsprirea prevederilor care reglementează finanţele locale, introducerea unor audituri mai severe şi îmbunătăţirea competenţei oficialilor administraţiei locale.

Insuficienta delimitare şi confuzia rezultată între ariile de competenţă proprii şi cele transferate administraţiei locale. Cu toate că cele două domenii sînt distinse una de alta oficial prin legislaţie, autorităţile locale găsesc adesea dificil să tragă o linie între ele în munca lor de zi cu zi. Încă şi mai puţin transparentă este diferenţa pentru cetăţenii obişnuiţi care aşteaptă ca problemele lor să fie rezolvate, indiferent de care dintre cele două faţete ale administraţiei locale este implicată. Aceasta constituie în mod clar o provocare pentru legiuitori.

Participarea scăzută a cetăţenilor la administraţia locală. Acceptarea iniţial favorabilă de către populaţie a noilor administraţii locale ca o ocazie de participare politică a fost limitată în timp. Dacă încrederea în administraţiile locale şi satisfacţia faţă de activitatea lor s-a menţinut (Cf. Tabelelor 4 şi 5) în schimb voinţa cetăţenilor de a participa activ la conducera municipalităţilor lor este în scădere. Scepticismul a cîştigat teren şi în ce priveşte relevanţa politicii locale, posibilitatea de a influenţa treburile locale şi chestiunea reprezentativităţii administraţiilor locale.¹⁰ Participarea la alegerile locale a fost destul de mică în toate cele trei ţări – mai puţin de 50% în Ungaria şi Polonia, şi mai mare, însă aflată în scădere de-a lungul timpului, în Republica Cehă.

Tabelul 8. Participarea la alegerile locale în Republica Cehă, Ungaria şi Polonia (în procente)

Sursă: adaptat după Swianiewicz 2000: 26

Îndepărtarea cetăţenilor de politică şi lipsa de voinţă de a participa la viaţa publică au fost în parte un sindrom moştenit de la regimurile anterioare. De asemenea, fenomenele negative care au uneori loc în politica locală actuală – luarea deciziilor fără transparenţă, clientelismul, corupţia, coabitarea dintre politică şi afaceri, politicianismul şi disputele meschine etc. – pot adînci îndepărtarea cetăţenilor. Ineficienţa multor administraţii locale, a celor prea mici pentru a asigura dezvoltarea locală, poate contribui la menţinerea unei astfel de atitudini. S-ar putea descoperi că, pe termen lung, succesul politic al administraţiilor locale din Europa Centrală şi de Est va fi determinat mai mult de abilitatea sa de asigura servicii populaţiei locale şi de a sprijini dezvoltarea locală decît de oportunitatea pe care o oferă cetăţenilor pentru a participa la viaţa politică.

Descentralizarea excesivă a fost menţionată uneori ca una din problemele reformei administraţiei locale, de pildă în Ungaria şi Republica Cehă. S-a observat într-adevăr că „reforma administraţiei locale a mers mai repede şi mai departe – cu mult mai departe – în Ungaria decît în alte ţări foste socialiste din Europa” (Davey 1995: 74). În rîndul unor politicieni şi experţi în administraţie publică s-a vehiculat opinia potrivit căreia descentralizarea locală a mers prea departe în anii ’90, provocînd probleme juridice, administrative, politice şi economice, şi că ar trebui, ca atare, restrînsă într-o oarecare măsură. Obiecţii similare se pot auzi şi în Republica Cehă. Aceasta poate fi adesea o expresie a îndreptăţitei stînjeneli provocate de funcţionarea imperfectă a municipalităţilor mici, în special în chestiuni financiare. (Cf. mai sus.) Diferitele măsuri în sprijinul cooperării administraţiilor locale şi unificarea lor de jos în sus sînt căi legitime pentru a face faţă unor astfel de probleme şi ele nu ar trebui discreditate ca „recentralizare”. Totuşi, vocile care subliniază „excesiva descentralizare” trebuie tratate cu prudenţă întrucît ele pot fi uşor manifestarea instinctelor centraliste împărtăşite de mulţi oficiali ai guvernării centrale şi de politicieni de nivel naţional.

4. Reformele de la nivelul intermediar

În vreme ce, în ciuda problemelor mai sus menţionate, acea parte a reformei care a tratat administraţia municipală a fost relativ lipsită de asperităţi în toate cele trei ţările, situaţia a fost diferită în ce priveşte guvernarea la nivelul intermediar (regional) – mai cu seamă în Republica Cehă şi în Polonia. Puţine au fost inovaţiile introduse la acest nivel în prima etapă a reformei guvernării subnaţionale din 1990- 1993, deoarece se presupunea că aveau să urmeze schimbări mai substanţiale la puţin timp după aceea ca o a doua etapă a reformei teritoriale. Aceasta fost însă considerabil întîrziată, iar reformele la nivel intermediar au fost implementate doar destul de recent în aceste două ţări.

4.1. Cauzele întîrzierii

Pot fi menţionate mai multe cauze pentru care reformele administrării de nivel intermediar au fost problematice. Aici le vom menţiona pe acelea care au jucat un rol important mai cu seamă în Republica Cehă; unele din ele ar putea fi relevante şi pentru Ungaria şi Polonia.

1.  Avîntul iniţial al reformei teritoriale s-a epuizat după ce cea mai mare parte a entuziasmului postrevoluţionar cu privire la această reformă a fost folosit în reconstrucţia administraţiei municipale în perioada 1990-1993. Atenţia legiuitorilor a fost mai tîrziu complet captată de reforma economică şi, în cazul Republicii Cehe, de construirea noului stat pe ruinele Cehoslovaciei care a încetat să existe în 1993. Mai mult, publicul nu a exercitat nici un fel de presiune asupra legiuitorilor să continue reforma regională care, în consecinţă, nu a figurat ca o chestiune importantă în campaniile electorale.

2.  Reforma administrării de nivel regional a fost în mod just percepută de actorii politicii ca fiind mai relevantă în distribuirea puterii politice în ţară decît reforma locală. Ea a devenit de aceea mai disputată. Conflictele au dus în cele din urmă la o fundătură politică care a blocat progresul pe mai departe atît în Repub- lica Cehă cît şi în Polonia.

3. Birocraţiile de nivel naţional au întîrziat uneori indirect sau chiar au paralizat reforma la nivel intermediar din cauza temerilor că vor fi nevoite să renunţe la unele din prerogativele lor. Într-adevăr, înfiinţarea regiunilor autoguvernate implica transferul unor competenţe şi puteri de decizie de la ministerele centrale către noile administraţii regionale.

4. Politicienii locali nu au arătat multă simpatie faţă de înfiinţarea noilor autorităţi regionale deoarece se temeau (nejustificat) că aceasta le-ar fi redus din propriile lor arii de competenţă şi resurse financiare. Astfel, de pildă, majoritatea primarilor oraşelor cehe (59%) nu au afirmat într-o cercetare din 1997 că absenţa administraţiilor alese de nivel intermediar ar fi o chestiune importantă (Mayors 1997).

5. În Republica Cehă înfiinţarea regiunilor şi a autorităţilor regionale nu era socotită o prioritate de către marele public şi, într-adevăr, sprijinul său a scăzut constant. Prevala opinia potrivit căreia, în vreme ce descentralizarea guvernării este de dorit în principiu, înfiinţarea autorităţilor regionale ar constitui un proiect exagerat de costisitor, ce ar consolida birocraţia de stat şi aşa supradimensionată şi ar creşte distanţa dintre cetăţeni şi serviciile administrative.¹¹

6.  Autorităţile de nivel intermediar de dinainte de 1990 reprezentau elementul cel mai discreditat al administraţiei teritoriale comuniste, iar resentimentele au blocat reconstrucţia lor după 1989.

7. Revizuirea administraţiei de nivel regional era din punct de vedere con- ceptual şi tehnic o sarcină mai copleşitoare decît fusese administraţia locală. Ea implica mai multă muncă legislativă şi atrăgea pe umerii Parlamentului exigenţe considerabile.

Prelungirea stării de provizorat în ce priveşte administraţia şi guvernarea de nivel regional era păgubitoare. Ea nu permitea finalizarea arhitecturii de ansamblu a reformei administraţiei publice şi perpetua existenţa multor lipsuri şi puncte vagi în legislaţie precum şi o anume nesiguranţă în relaţiile interguvernamentale. Ea lăsa descoperite chestiuni care ar fi fost administrate corespunzător la nivel regional. Ea a contribuit la proliferarea în gol a filialelor deconcentrate teritorial ale agenţiilor guvernării centrale („deco”-urile). Ea a creat tensiuni politice aţîţate de elitele regionale nemulţumite şi a atras critica organismelor europene după ce ţara şi-a depus candidatura pentru aderarea la UE.

4.2. Interludiul

Înainte să se pună în cele din urmă în mişcare cea de a doua etapă a reformei (în Republica Cehă în 1997; în Ungaria încă din 1994; în Polonia în 1997-1998, după ce avîntul iniţial a dat greş în 1993), situaţia administraţiei şi guvernării intermediare putea fi caracterizată drept provizorie. Unele din fostele structuri de guvernare intermediară au fost desfiinţate, altele au fost păstrate într-o formă mai mult sau mai puţin modificată şi au fost create ad hoc unele structuri noi.

În Republica Cehă, consiliile alese de tipul sovietelor, care existaseră înainte în districte, au fost desfiinţate în 1990. Au fost păstrate temporar 76 (apoi 77) de districte pînă la sfîrşitul lui 2002 ca unităţi teritoriale ale administraţiei de stat generale, fără nici o funcţie de autoguvernare. Administraţia de stat este făcută de birouri districtuale ale căror şefi sînt numiţi de guvernarea centrală. Biroul districtual este un organism de apel al deciziilor administrative ale autorităţilor municipale, el supraveghind activitatea birourilor municipale în ce priveşte responsabilităţile lor transferate. Totodată, fostul palier intermediar superior de administraţie subnaţională – cele opt administraţii provinciale („regionale”) – a fost desfiinţat cu totul în 1990 fără a fi înlocuit de nici o structură. Crearea noilor provincii ca unităţi de autoguvernare era preconizată încă din 1992 în Constituţia Republicii Cehe, însă nu a fost pusă în aplicare pînă la sfîrşitul lui 1997. Pînă în toamna lui 2000, cînd au fost alese în cele din urmă noile administraţii provinciale, autoguvernarea a existat exclusiv la nivel municipal.

În Ungaria, golul dintre prima şi a doua etapă a reformei a fost scurt şi nesemnficativ. Împărţirea tradiţională a ţării în 19 unităţi de nivel intermediar – judeţele – a fost păstrată după 1989. Administraţiile judeţene de tipul sovietelor au fost desfiinţate şi înlocuite de administraţii democratice alese indirect. Au fost create opt regiuni administrative (inclusiv Budapesta) ca arii operaţionale ale prefecţilor statului („comisari ai republicii”) a căror responsabilitate era să supravegheze legalitatea activităţilor administraţiilor locale şi să coordoneze activităţile „decor”-urilor. Aceste structuri au avut viaţă scurtă şi au fost modificate la începutul anului 1994.

Polonia, unde perioada de tranziţie dintre cele două etape ale reformei a fost aproape la fel de lungă ca în Republia Cehă, nu a avut nici o autoguvernare regională pînă la sfîrşitul lui 1998. După 1989 cele 49 de provincii („voivodate”) existente au fost păstrate ca unităţi teritoriale de nivel superior ale administraţiei de stat naţionale exclusiv, iar fostele consilii provinciale alese de tipul sovietelor au fost desfiinţate. Pe lîngă provincii, mai existau 268 de judeţe („rejon”-uri) ca subdiviziuni administrative auxiliare. Pregătirile de reformare a administraţiei intermediare au progresat pînă în 1993, cînd au fost oprite din motive politice. Au urmat nişte măsuri parţiale în 1994- 1996, inclusiv un program pilot care lărgea aria de competenţă a marilor oraşe. Reforma a fost pusă din nou în mişcare în 1997 şi a fost încheiată în 1998-1999 prin implementarea descentralizării radicale la nivel regional.

4.3. Vedere de ansamblu asupra refomelor

Reformele nivelului regional din Polonia şi ceva mai tîrziu şi din Republica Cehă au pus capăt blocajului din a doua jumătate a anilor ’90 şi au umplut în cele din urmă golul sistemic. Structura administraţiei intermediare care a rezultat va fi descrisă succint în paragrafele următoare.

Republica Cehă 1997-2001¹²

După cum am menţionat, constituţia cehă care a intrat în vigoare în 1993 cuprindea deja prevederi pentru înfiinţarea autoguvernării provinciale – „unităţile autoguvernării teritoriale superioare”, însă această cerinţă nu a fost implementată vreme de încă patru ani. S-a pus capăt lungului blocaj în 1997 şi a fost nevoie de alţi patru ani înainte ca noile guvernări provinciale să înceapă să funcţioneze în 2001.

Pentru început, a fost adoptată o lege în 1990, în vigoare din 2000, care împărţea ţara în paisprezece provincii („regiuni”), inclusiv Praga. Această lege trata doar aspectul geografic al noii structuri, lăsînd deoparte alte chestiuni semnificative (statutul provinciilor, organele lor, competenţa lor, alegerile organismelor reprezentative, finanţele etc). Legislaţia suplimentară a fost aprobată în parlament doar în 2000, primele alegeri regionale au avut loc în toamna lui 2000, iar noile administraţii provinciale au fost instalate la începutul lui ianuarie 2001.

Fig. 1. Împărţirea teritorială în provincii (regiuni) şi districte în Republica Cehă

graniţe regionale graniţe districtuale

Ca unităţi de autoguvernare, provinciile sunt entităţi juridice ce acţionează în nume propriu. Ele au propriile proprietăţi şi finanţe. Autoguvernarea este exercitată de adunări provinciale alese direct de cetăţenii locali, organele lor executive sunt consilii regionale alese din membrii lor. Provincia este reprezentată de un preşedinte ales („hejtman”) de adunare din rîndul propriilor membri. În acelaşi chip, administraţiile municipale precum şi autoguvernările provinciale îşi exercită atît propria competenţă (independentă), cît şi funcţiile delegate lor de către stat. Responsabilităţile lor proprii cuprind dezvoltarea regională, planificarea teritorială, protecţia mediului, transportul public regional, şoselele regionale precum şi unele funcţii în învăţămînt, asistenţă socială şi medicală. Responsabilităţile pot fi atribuite provinciei numai prin lege. Autoguvernările locale nu trebuie să încalce drepturile municipalităţilor şi nu le sunt supraordonate.

Partea administrativă a activităţilor guvernării provinciale – atît în cadrul responsabilităţilor proprii cît şi al celor delegate – se află în grija unui birou administrativ provincial condus de un funcţionar administrativ superior (direc- tor), un funcţionar public numit care răspunde în faţa preşedintelui provincial. Supravegherea juridică a activităţilor administraţiilor provinciale constituie responsabilitatea Ministerului de Interne, iar litigiile sunt soluţionate în justiţie. Reglementările financiare ale administraţiei provinciale nu erau acoperite de această legislaţie şi au fost amînate pentru o hotărîre ulterioară.

Districtele, un palier intermediar inferior al administraţiei de stat (dar nu şi de autoguvernare) au fost menţinute pentru o perioadă de tranziţie de doi ani – pînă la sfîrşitul lui 2002 – cînd urmează să fie desfiinţate, iar responsabilităţile lor împărţite cu ale provinciilor. Astfel, pînă la sfîrşitul lui 2002, administraţia publică subnaţională în Republica Cehă continuă să opereze la trei nivele – municipalităţi, districte şi provincii; primul şi ultimul din aceste paliere exercită atît autoguvernarea şi administraţia de stat deconcentrată, în timp ce cel de mijloc exercită doar funcţii ale administraţiei de stat. Din 2003, vor exista doar două nivele, totuşi cel inferior (municipal) va fi împărţit în două paliere de facto în ce priveşte paleta sarcinilor administraţiei de stat transferate pe care le vor exercita.

Ungaria 1994¹³

Palierul intermediar era deja unificat în Ungaria prin legislaţie nouă în 1994 şi a rămas stabil de atunci. Nivelul regional de autoguvernare îl constituie judeţele, în număr de 19 plus capitala Budapesta. (Cf. Figura 2.) Autoguvernarea este exercitată de adunări judeţene alese direct de către cetăţeni (aceasta a fost una din schimbările introduse după 1994) şi conduse de preşedinţii lor. Administraţiile judeţene au un rol subsidiar – ele asigură servicii cu caracter regional (în învăţămînt, cultură, administraţia bunăstării sociale, servicii comunitare, dezvoltare regională, protecţia mediului etc.) – pe care nu au hotărît municipalităţile înseşi să le asigure (este aplicat principiul subsidiarităţii). Autoguvernările judeţene nu au nici o putere de supraveghere a municipalităţilor şi nu joacă nici un rol în distribuirea de fonduri de stat către acestea.

Pe lîngă municipalităţi şi cele 19 judeţe, există de asemenea în jur de două duzini de oraşe mari care au drepturi de nivelul judeţelor, dar care nu sunt parte ale judeţelor pe ale căror teritorii se află. Un statut special echivalent cu cel al judeţului este menţinut de capitala Budapesta.

În paralel cu autoguvernarea, există birouri separate ale administraţiei de stat în judeţ, ale căror şefi sunt numiţi de Mininsterul de Interne. Ele au în grijă chestiunile administrative care rămîn în afara autorităţii autoguvernării municipale şi judeţene (administraţia taxelor, înregistrarea pământurilor etc). Birourile sunt investite cu autoritate lărgită vizavi de administraţia locală în ce priveşte controlul legalităţii şi totodată le asigură asistenţă profesională. Birourile administrative regionale au luat locul fostei instituţii controversate a „comisarilor Republicii” care aveau sarcina de a supraveghea activităţile administraţiilor judeţene.

O chestiune deschisă în Ungaria este posibilitatea de a se introduce regiunile ca locuri geometrice ale guvernării şi adminstraţiei intermediare, chestiune pusă în discuţie de presiunea UE pentru regionalizare asupra ţărilor candidate.

Fig. 2. Împărţirea teritorială în judeţe în Ungaria

Polonia 1997-1999¹⁴

Palierul superior al administrării teritoriale a fost restructurat fundamental în 1998. Pînă atunci, exista un consens între comentatori potrivit căruia reforma poloneză a guvernării teritoriale fusese oprită la jumătatea drumului, fiind de aceea necesară continuarea sa (Hesse 1995: 254). De fapt, măsurile necesare reformei palierului intermediar erau deja în curs de pregătire înainte ca procesul de reformă să fie îngheţat în 1993 din motive politice (vezi mai sus). Pe agendă se aflau două chestiuni principale, interdependente. Una era reforma provinciilor („voivodate”) înfiinţate în 1975 de guvernarea comunistă şi mai mult sau mai puţin neafectate de reformele din 1990. Cealaltă chestiune era un plan de reintroducere a districtelor („powiate”) atît ca unităţi de autoguvernare cît şi de administraţie de stat.

Un pas înainte hotărîtor pentru descentralizare a fost făcut după alegerile parlamentare din 1997. Noua coaliţie aflată la putere a considerat că reforma administraţiei publice reprezintă una din cele mai importante sarcini ale sale. În 1998 a fost votată în parlament o nouă structură a administraţiei teritoriale, iar din ianuarie 1999 a fost înfiinţat un sistem cu două paliere, cu autoguvernare la ambele nivele.

Provinciile (voivodatele) – palierul superior – au fost restructurate funda- mental: numărul lor a fost redus de la 49 la 16, au fost înzestrate cu o autoguvernare puternică aleasă în alegeri directe şi şi-au asumat anumite competenţe ce li s-au transferat de la guvernarea centrală. Provinciile sunt entităţi juridice, ele pot promulga prevederi locale şi deţin proprietăţi proprii şi resurse financiare proprii. Între responsabilităţile lor se numără politicile de dezvoltare, învăţămîntul, asistenţa medicală, bunăstarea socială, cultura, protecţia mediului, dezvoltarea teritorială, drumurile şi transporturile publice, administrarea apei, siguranţa publică şi alte cîteva îndatoriri. Sfera activităţilor lor nu trebuie să încalce independenţa municipalităţilor şi districtelor. De asemenea, provinciile nu au nici o putere de supraveghere asupra acestor paliere. Organele autoguvernării provinciale sînt adunarea condusă de un purtător de cuvînt („marszalek”) şi consiliul ca organism executiv. Administraţia de stat este reprezentată de prefect („voivod”), numit de primul ministru. Principalele surse de venituri ale provinciilor sunt cotele din impozite, veniturile de pe propriile proprietăţi şi propriile instituţii bugetare.

Fig. 3. Împărţirea teritorială în provincii (voivodate) în Polonia

Palierul „inferior” al guvernării intermediare este format din 373 de districte („powiate”), între care 65 de judeţe urbane – adică oraşe cu sarcini de district. Statutul districtelor, structura organelor lor şi responsabilităţile lor sunt similare cu ale provinciilor, deşi, desigur, la scară mai mică. De asemenea, sursele lor de venit sînt similare, însă mai includ fonduri de stat şi subvenţii.

Dintre cele trei ţări, reforma poloneză a reprezentat pasul cel mai radical spre descentralizarea palierului intermediar.

4.4. Chestiuni în suspensie

De la începutul lui 2001 administraţiile de nivel intermediar alese sunt la locul potrivit în toate cele trei ţări şi sarcina principală a celei de a doua etape a reformei administraţiei subnaţionale este astfel îndeplinită. S-a pus în cele din urmă capăt situaţiei de împotmolire la jumătatea drumului care predominase din 1990.

Primele experienţe în implementarea reformelor guvernării intermediare din Polonia şi Republica Cehă, oricît de scurte, pun în evidenţă cîteva probleme care au complicat acest proces sau îl pot complica de acum încolo (relevanţa problemelor individuale diferă de la o ţară la alta, iar unele chestiuni pot fi specifice doar Republcii Cehe, pentru care am deţinut date mai aprofundate):

Reglementări financiare pentru noile provincii (în Republica Cehă) rămase în suspensie. Reglementarea surselor de venit ale administraţiilor provinciale nu a mers în paralel cu celelalte elemente ale reformei şi a fost amînată pentru mai tîrziu. Au fost luate doar decizii ad hoc provizorii pentru primul an de existenţă a noilor guvernări. Aceasta le-a limitat substanţial libertatea de cheltuială, a contribuit la nesiguranţa referitoare la spaţiul lor de acţiune şi a făcut dificilă planificarea pe termen lung. O soluţie sistemică este inevitabilă, ea le-ar garanta administraţiilor provinciale o cotă din impozitele statului şi dreptul de a colecta taxe regionale.

Tergiversarea transferului unor competenţe, însărcinări şi proprietăţi de la guvernarea centrală către noile provincii. Deşi stipulate de legislaţie, transferurile au fost adesea amînate sau chiar puse la îndoială de organisme ale guvernării centrale şi sunt inventate pretexte pentru a justifica restricţia transferurilor. Procesul asumării responsabilităţilor de autorităţile provinciale este astfel complicat, iar funcţionarea lor este periclitată.

Menţinerea agenţiilor teritoriale deconcentrate ale administraţiei de stat („deco”-urile). Deşi birourile administraţiei de stat naţionale au luat fiinţă la nivel provincial şi ar fi cu totul raţional să fie incorporate în acesta majoritatea „deco”- urilor existente deocamdată separat, există rezistenţă din partea unor autorităţi ale statului central împotriva unei asemenea măsuri. Multe „deco”-uri tind să supravieţuiască în afara administraţiilor regionale, slăbindu-le astfel autoritatea şi complicînd relaţiile interguvernamentale.

Graniţe provinciale controversate. Delimitarea teritorială a unităţilor de nivel intermediar este uneori contestate de administraţii municipale secesioniste care doresc să aparţină de altă unitate. Aceasta este situaţia mai cu seamă acolo unde graniţele regionale au fost trasate fără să se ţină seama de identităţi regionale tradiţionale, în cazul în care ele există. Este implicată o problemă mai generală: în nici una din aceste trei ţări (poate cu excepţia judeţelor ungureşti) nu există regiuni socioculturale „organice” clar definite şi cu rădăcini istorice, regiuni care să poată fi folosite ca bază teritorială general acceptabilă a regionalizării administrative şi politice. Acolo unde există regiuni socioculturale, ele sunt fie prea mici (sau prea mari) sau reprezintă doar cazuri izolate bizare. Regionalizarea administrativă şi politică nu s-a putut întemeia de aceea pe zone socioculturale predominante, trebuind să se folosească alte criterii.

Slaba legitimitate politică a noilor administraţii provinciale. Aceasta reprezintă o problemă în Polonia şi Republica Cehă. În Polonia sprijinul relativ mare al cetăţenilor pentru reforma regională a scăzut vertiginos după introducerea ei. Din 1999, proporţia celor convinşi că reforma era benefică pentru vieţile lor personale nu a atins niciodată nivelul de dinainte de reformă, iar numărul celor care vedeau mai multe avantaje era mai mic în sondaje decît numărul celor care considerau că predominau dezavantajele. Această prăpastie a tins să se adîncească în timp (Swianiewicz 2001: 197). În Republica Cehă o parte importantă a marelui public precum şi unii actori politici influenţi nu au manifestat prea mult entuziasm faţă de înfiinţarea de noi administraţii provinciale şi le-au urmărit primii paşi cu ochi critici (cf. mai sus). Va depinde foarte mult de performanţa noilor autorităţi regionale din primii lor ani de existenţă dacă ele vor fi în cele din urmă acceptate de public ca instituţii viabile şi folositoare. Soarta lor politică poate depinde foarte mult de aceasta.

O încercare la care sunt supuse provinciile de către regiunile de coeziune ale UE. Numai în Polonia noile provincii întrunesc cu adevărat noile criterii UE şi sunt capabile să funcţioneze ca regiuni de coeziune de tip NUTS II. Judeţele din Ungaria şi provinciile („regiunile”) din Republica Cehă sunt prea mici pentru a se încadra în această categorie. În ambele ţări au trebuit create ad hoc regiuni de tip NUTS II prin gruparea unităţilor existente. Se pune întrebarea în ce fel, în viitor, cînd ele vor deveni locuri geometrice ale planificării şi politicilor regionale şi ale utilizării Fondului Social European, aceste teritorii neguvernamentale şi neadministrative oficial se vor raporta la şi vor interacţiona cu judeţele şi provinciile. Nu poate fi exclusă posibilitatea unei competiţii nedorite între ele…

Experienţa noilor guvernări intermediare este încă destul de redusă în Re- publica Cehă şi în Polonia. Lista de mai sus se poate de aceea schimba pe măsură ce se acumulează mai multă experienţă: unele chestiuni vor dispare, în timp ce vor apare cu siguranţă altele noi.

5. În încheiere

Cele trei reforme pe care le-am descris au în comun multe trăsături, dar totodată diferă în mai multe privinţe. Moştenirea comună a unei structuri instituţionale totalitariste a celor trei ţări, efortul lor paralel de a scăpa de această povară şi de a înfiinţa o guvernare teritorială democratică precum şi proximitatea lor socială şi culturală şi aspiraţia lor de a adera la UE sunt cauzele care explică aceste trăsături comune. Istoria şi geografia diferite, inclusiv variantele diferite de comunism, circumstanţele diferite ale abandonării comunismului precum şi elementele divergente ale sistemelor lor sociale şi politice, dar şi ale culturilor lor, sunt cele care explică diferenţele dintre cele trei ţări.

Oricare ar fi diferenţele şi problemele implicate de reforme, putem concluziona cu satisfacţie că, după o lungă perioadă de căutare a celor mai bune soluţii, de ezitare, de discuţii între experţi şi politicieni şi după multe amînări, există în cele din urmă structuri cuprinzătoare ale unei guvernări subnaţionale multietajate democratice în toate cele trei ţări din Europa Centrală şi de Est. Aceste structuri încă mai au imperfecţiuni, nu sunt încă stabilizate complet şi trebuie să facă dovada că pot îndeplini sarcina cotidiană a administraţiei publice. Fără îndoială, ele vor trebui perfecţionate. Ele se vor confrunta totodată cu noi provocări generate de viitoarele schimbări economice şi sociale şi, nu mai puţin important, de apropiata aderare a celor trei ţări la UE. Însă principala sarcină a revizuirii guvernării subnaţionale de tipul sovietelor a fost îndeplinită.

Note:

1. Studiul de faţă este o versiune prescurtată şi uşor modificată a studiului Multilevel Gov- ernment in Three East Central European Candidate Countries and its Reforms after 1989, publicat în 2002 de European University Institute – Robert Schuman Centre for Advanced Stud- ies in Badia Fiesolana, San Domenico (FI) ca Document de Lucru RSC No. 2002/7.

2. Unele similarităţi culturale între ţinuturile cehe, Ungaria şi Galicia, partea de sud-est a Poloniei, se pot regăsi din timpuri mai vechi. Pînă în 1919, aceste teritorii au aparţinut de Imperiul Austro-Ungar, împărtăşind instituţii similare şi elemente ale unui climat cultural similar.

3. Sînt cazuri în care descentralizarea este disfuncţională din punct de vedere democratic, ca atunci cînd guvernarea este descentralizată în unităţi teritoriale atît de mici încît nu pot funcţiona eficient, cînd descentralizarea serveşte guvernării centrale pentru a pasa povara financiară către paliere inferioare, care nu-i pot totuşi face faţă, sau cînd puterile sunt devoluate unor clici autoritariste sau în alt fel nedemocratice.

4. Elementele de verticalitate implicate în această terminologie se referă la ierarhia zonelor guvernării (teritoriile), nu neapărat la relaţiile interguvernamentale: acolo unde există, autoguvernările de nivel intermediar din judeţe şi provincii nu sunt supraordonate una faţă de cealaltă sau autoguvernărilor municipale (unii autori preferă, de aceea, să folosească termenul de „guvernare locală” şi pentru aceste autorităţi intermediare).

5. O proporţie a numărului de locuitori din cel mai mare oraş al ţării şi din al doilea oraş ca mărime. Proporţia întîietăţii indică în ce măsură cel mai mare oraş domină sistemul de aşezări al acelei ţări.

6. În Republica Cehă, problema autonomiei regionale a fost ridicată după 1989 de către mişcările şi partidele politice morave. În discuţiile referitoare la reforma guvernării de nivel regional, aceste mişcări şi partide au cerut ca Moravia să devină o unitate administrativ-politică autonomă şi să primească statutul de „land”. Acesta ar fi restaurat poziţia istorică a acestei regiuni. Asemenea aspiraţii nu s-au bucurat de simpatie din partea guvernării, care se temea că schisma ceho-slovacă ar putea fi repetată în cazul Moraviei. Avîntul iniţial relativ puternic al mişcării morave a slăbit în cea de a doua jumătate a anilor ’90, iar în alegerile parlamentare ce au urmat partidele politice regionale respective nu au atins pragul de intrare în parlament. Totodată, procentajul populaţiei Republicii Cehe care opta pentru naţionalitatea moravă a scăzut de la 13% în 1991 la 4% în 2001.

7. Desfiinţarea palierului provincial de guvernare în Cehoslovacia în 1990 poate servi drept exemplu. Principalul său obiectiv a fost politic: să dezrădăcineze puternicele structuri comuniste din provincie. Din punctul de vedere al raţiunilor administrative, această măsură nu a fost justificată. Palierul regional al guvernării şi administraţiei lipsea ca nivelul potrivit pentru implementarea mai multor domenii ale administraţiei publice (de pildă, protecţia mediului, planificare regională, administraţia medicinii de specialitate, serviciile culturale şi educaţionale şi altele).

8. În Republica Cehă, toate aşezările au fost clasificate în 1971 în funcţie de centralitatea lor în cinci categorii şi s-a preconizat un anume nivel de dezvoltare pentru fiecare categorie. Construcţia de locuinţe şi dezvoltarea infrastructurii au fost reglementate pentru a se respecta clasificarea. În cazul celei mai puţin preferate categorii de aşezări, dezvoltarea a trebuit oprită aşteptîndu-se depopularea lor treptată.

9. Pentru a documenta atitudinea generală pozitivă faţă de guvernările locale, sunt prezentate date survey din ţări separate, mai cu seamă din Republica Cehă. Date survey comparative care să acopere toate cele trei ţări simultan sunt rareori disponibile.

10. Datele din cercetări cehe indică faptul că între 1992 şi 2001 proporţia cetăţenilor care considerau că este mai bine să nu se implice în treburile publice şi să îşi vadă de propriile treburi a crescut de la 29% la 42%, iar numărul celor de opinie contrară a scăzut de la 52% la 33%. În acelaşi interval, procentajul celor care considerau că nu au nici o influenţă asupra afacerilor locale a scăzut uşor de la 66% la 62%. Proporţia cetăţenilor pe care nu îi interesau deciziile consiliilor locale a crescut de la 33% la 50%. Datele provin din două cercetări reprezentative efectuate de Institutul de Sociologie, ASCR. Distanţa pe care oamenii o resimţeau faţă de administraţiile locale contrasta cu încrederea lor relativ mare în această instituţie şi cu nivelul destul de înalt de mulţumire faţă de activitatea ei.

11.    În vreme ce 72% considerau în iunie 1997 că este preferabil să se descentralizeze luarea deciziilor ce privesc chestiunile regionale (9% erau de părerea opusă), 68% considerau înfiinţarea de noi autorităţi regionale (provinciale) prea costisitoare (13% de opinie contrară), iar 45% socoteau că acest nivel de guvernare nu este necesar (33% de opinie contrară). Opinia referitoare la eficienpi noilor regiuni în procesul de îmbunătăţire a funcţionării administraţiei de stat era împărţită jumătate la jumătate, în vreme ce o treime din cei chestionaţi nu aveau nici o opinie (date din sondajul efectuat în iunie 1997, Institutul de Cercetare a Opiniei Publice, Informarea asupra Cercetării 97-06).

12.    Cf. Lacina şi Vajdova 2000.

13.    Cf. Temesi 2000.

14.    Cf. Kowalczyk 2000.

Bibliografie:

Barlow, M. 1992.: Government in Transition: Some Comments on the Czechoslovak Situ- ation in the Context of Practices and Concepts in Western Democracies, In Dostal, P et al. (eds.). Changing Territorial Administration in Czechoslovakia. Amsterdam: University of Amsterdam, Charles University, Czech Academy of Sciences, p. 61-70.

Benzler, S. 1994.: Transformation als Dauerzustand? Die Entwicklung der territorialen Selbstverwaltung in Polen, In: Bullmann, U. (Hrsg.). Die Politik der dritten Ebene. Baden- Baden: Nomos Verlagsgesellschaft. S. 310-330.

Bernard, N. 1999.:Decentralized Government and Subsidiarity, In: Kirchner, E.J: (ed.): Decentralisation and Transition in the Visegrad. Poland, Hungary, The Czech Republic and Slovakia, Houndmills, Macmillan Press Ltd., New York, St. Martin’s Press Ltd., p. 34-52.

Davey, K. 1995: The Czech and the Slovak Republics, In: Coulson, A. (ed.). Local Gov- ernment in Eastern Europe. Cheltenham: Edward Elgar, p. 41-56.

Davey, K. 1995.: Local Government in Hungary, In: Coulson, A. (ed.). Local Government in Eastern Europe. Cheltenham: Edward Elgar, p. 57-75.

Dostal, P, Illner, M., Kara, J., Barlow, M. (eds.): 1992. Changing Territorial Administra- tion in Czechoslovakia: International Viewpoints. Amsterdam: University of Amsterdam.

Elander, I. 1995. Between Centralism and Localism. On the Development of Local Self- Government in Post-Socialist Europe, studiu prezentat la conferinţa Democratization and Decentralisation: Four Years of Local Transformation in Central and Eastern Europe, Cracovia, august 2-6, 1995.

Hampl, M. and J. Mueller. 1998.: Jsou obce v České republice příliš malé? (Are Munici- palities Too Small in the Czech Republic? – Sunt municipalităţile prea mici în Republica Cehă?). Geografie 103. No. 1, p. 1-12.

Hesse, JJ. 1995.: Public Sector Reform in Central and Eastern Europe., In: Rebuilding the State: Public Sector Reform in Central and Eastern Europe. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft.

Horváth, G. 2001. Regional Policy and Development in East Central Europe. Studiu prezentat Grupului de Reflecţie pentru „Diversitatea şi unitatea Uniunii Europene lărgite: Ce anume influenţează procesul de tranziţie şi adaptare din Europa Centrală şi de Est?”, septembrie 2001, European University Institute, Florence.

Horváth, T. M. (ed.). 2000a. Decentralization: Experiments and Reforms. Budapest: Lo- cal Government and Public Service Reform Initiative.

Horváth, T.M. 2000b: Directions and Differences of Local Change, In: Horváth, T. M. (ed.). Decentralization: Experiments and Reforms. Budapest: Local Government and Public Service Reform Initiative, p. 19-60.

Illner, M. 1997.: Territorial Decentralisation – A Stumbling Block of Democratic Reforms in East-Central Europe? Polish Sociological Review I(117)’97, p. 23-45.

Illner, M. 1997. The Territorial Dimension of Public Administration Reforms in East Cen- tral Europe. Sociological Texts. Praga, Institute of Sociology.

Illner, M. 1998.: Local Democratization in the Czech Republic after 1989, In: Rueschemeyer, D. et al. (eds.). Participation and Democracy East and West. Comparisons and Interpretations. Armonk – London: M. E. Sharpe, p. 51 – 82.

Kirchner, E. J. (ed.). 1999. Decentralisation and Transition in the Visegrad. Poland, Hungary, the Czech Republic and Slovakia, Houndmills, Macmillan Press Ltd., New York, St. Martin’s Press Ltd.

Kowalczyk, A..: Local Government in Poland, In: Horváth, T. M. (ed.). 2000, Decen- tralization: Experiments and Reforms. Budapest: Local Government and Public Service Re- form Initiative.

Lacina, K. and Z. Vajdová.: Local Government in the Czech Republic, In: Horváth, T. M. (ed.). 2000, Decentralization: Experiments and Reforms. Budapest: Local Government and Public Service Reform Initiative.

Mayors in Rural and Urban Municipalities in the Seventh Year of Self-Government. Cercetare făcută în 1997 de Institutul de Sociologie, Academia de ştiinţe a Republicii Cehe în rîndul municipalităţilor cu (peste) două mii de locuitori.

Péteri, G. (ed.). 1991. Events and Changes. The First Steps of Local Transition in East- Central Europe. Budapest: Local Democracy and Innovation Foundation.

Péteri, G., Szabó, G 1991.: Local Government in Hungary: Transition, Renewal and Pros- pects, In: Elander, I. and M. Gustafsson (eds.). The Re-emergence of Local Self-Government in Central Europe: The First Experience. Orebro: Hogskolan i Orebro, p. 67-84.

Předběžné výsledky sčítání lidu, domů a bytů 2001 (The 2001 Census – Preliminary Re- sults/Recensămîntul din 2001 – rezultate preliminare). Praha: Český statistický úřad.

Rose, L., Buchta, S., Gajduschek, G, Grochowski, M., and O. Hubacek. 1995.: Political Culture and Citizen Environment, In: Baldersheim, H., Illner, M., Offerdal, A., Rose, L., Swianiewicz, P (eds.). 1995. Local Democracy and the Process of Transformation in East- Central Europe. Boulder-San Francisco-Oxford: Westview Press, Chapter 3.

Swianiewicz, P (ed.) 2001. Public Perception of Local Governments. Budapest: Open Society Institute – Local Government and Public Service Reform Initiative.

Taylor, PJ. 1993. Political Geography Harlow: Longman.

Temesi, I.: Local Government in Hungary, In: Horváth, T. M. (ed.). 2000, Decentralization: Experiments and Reforms. Budapest: Local Government and Public Service Reform Initiative.

Von Breska,, E. and Martin Brusis (eds.). 1999. Central and Eastern Europe on the Way into the European Union: Reforms of Regional Administration in Bulgaria, the Czech Repub- lic, Estonia, Hungary, Poland and Slovakia. Munich: Center for Applied Policy Document de lucru, May 1999.

Wollmann, H. 1995.: Variationen institutioneller Transformation in sozialistischen Landern: Die (Wieder-) Einfuhrung der kommunalen Selbstverwaltung in Ostdeutschland, Ungarn, Polen und Russland, In: Wollmann, H., Wiesenthal, H., Bonker, F. (Hrsg.) Transformation sozialistischer Gesellschaften: Am Ende des Anfangs. Opladen: Westdeutscher Verlag.

Traducere de Doina Baci

*

Michal ILLNER (n. 1934), sociolog, membru senior şi fost director al Institutului de Sociologie al Academiei de ştiinţe al Republicii Cehe. Domeniile lui de cercetare includ: autoguvernarea şi administraţia teritorială, sociologia urbană, politici locale şi regionale. Este autorul a numeroase articole, studii cu privire la indicatori sociali, dezvoltarea locală şi regională, democrata locală, descentralizarea teritorială şi tranziţia în Europa Centrală şi de Est. Este coautorul şi coeditorul volumelor Local Democracy in Post-Communist Europe (2003), Central Europe in Transition: Towards EU membership (2001), Local Democracy and the Processes of Transformation in East-Central Europe (1966).

Michal Illner, Decentralization reforms in three East Central European candidate coun- tries – The Czech Republic, Hungary and Poland, articol scris pe baza referatului prezentat de autor la Reflection Group din septembrie 2001 şi preluat cu permisiunea autorului. Sursa articolului: The European University Institute's Working Paper No. 2002/7.