Evoluţia
federală în Spania
Robert Agranoff
Introducere
Prezentul
studiu analizează dezvoltarea treptată în Spania, de către
guvernele regionale, a unor structuri federale, abordînd cinci perspective ale
federalismului „post-modern”: diferenţierea internă a statului unitar
spaniol prin constituirea de comunităţi autonome; consolidarea
progresivă prin acorduri negociate avînd ca rezultat un sistem de
„autoguvernare plus co-guvernare”; complementaritatea procesului de construire
a instituţiilor democratice cu cel de distribuire teritorială a
puterii; contribuţia federalismului la aplanarea şi soluţionarea
conflictelor dintre centru şi periferie şi utilizarea structurilor
federale în edificarea statului spaniol al bunăstării sociale. Chiar
dacă sistemul spaniol de pînă acum reprezintă o „federaţie
incompletă”, descentralizatul estado de las autonomias este pe
scena internaţională o ilustrare a caracterului tot mai federal al
statelor.
În Spania
post-franchistă sistemul de guvernare devine din ce în ce mai federal ca
urmare a intercalării unui nivel intermediar, cel al guvernelor regionale
fundamentate constituţional, fapt ce a dus la o îndepărtare a
sistemului de tradiţiile unitare ale naţiunii. La origine, nu crearea
unei federaţii a fost în intenţia majorităţii
„proiectanţilor” constituţiei din 1978, după cum nu a fost nici
crearea unui sistem unitar hipercentralizat. La aceea dată erau cu
neputinţă de respins recunoaşterea existenţei şi
admiterea unei guvernări descentralizate a unor însemnate
unităţi administrative, cel puţin a regiunilor cu o istorie
etnică subnaţională însemnată1.
Datele
istorice de bază sînt binecunoscute. Anumite regiuni spaniole nu s-au
integrat niciodată cu adevărat centrului predominant castilian. În
secolele XIX şi XX şi-au făcut apariţia luptele politice
legate de conflicte regionale. În timpul celei de-a Doua Republici, în anii
´30, Spania a experimentat autonomia regională, după care a
trăit un război civil motivat în parte de chestiuni regionale, pentru
ca mai tîrziu să suporte aproape patru decenii de represiune
infranaţională sub Franco2. Răspunsul la toate
acestea a fost, în perioada de tranziţie spre democraţie dintre
1975-78, autonomia regională.
Pe
măsură ce rezultatele politicii şi guvernării duc spre estado
de las autonomías (stat constituit din regiuni autonome), noi structuri
federale continuă să apară. Modelul spaniol de guvernare
regională a împletit federalismul cu alte cîteva forţe în construirea
constituţionalismului democratic. Printre aceste forţe se
numără crearea unui guvern el însuşi reprezentativ şi a
unui aparat administrativ receptiv, în întîmpinarea comandamentului
edificării statutului bunăstării sociale, şi
promovării democraţiei, a integrării Spaniei în Comunitatea Europeană3.
Evoluţiile
din Spania reprezintă un federalism de tip „post-modern”, adică,
deplasarea paradigmei de reconstrucţie a statelor spre o noncentralizare
federală bazată pe forme de diviziune a puterii. Vom folosi pe tot
parcursul acestei studiu termenul de „federal” pentru a indica în accepţiunea
sa istorică generală prin care se desemnează o varietate de
structuri federale. „Federalism” înseamnă opţiunea, sprijinul activ
şi mişcarea orientată spre autonomie constituţională4.
Pe de altă parte, vom folosi termenul de „federaţie” într-un sens mai
strict, de „aranjamente instituţionale de fapt”5 în care
guvernul central implică, pe baze constituţionale,
unităţile regionale în procedura de luare a deciziilor.
În studiul de
faţă sînt examinate cinci principii ale evoluţiei federale.
Întîi de toate, actul de creare a unei federaţii nu constituie singura
cale de realizare a proiectelor federale. Statele unitare se pot transforma
intern prin înglobarea de structuri federale — după cum face Spania, care
este o federaţie „în facere”. În al doilea rînd, acordurile şi
pactele pot fi un proces evolutiv realizat printr-o serie de înţelegeri
negociate. Cum reiese din linia spaniolă, o cale alternativă de
creare a unei federaţii este prin „autoguvernare plus coguvernare”6.
În al treilea rînd, construirea unei democraţii spaniole dintr-o
dictatură şi redistribuirea teritorială a puterii prin
construcţie federală sînt două procese puternic complementare.
În al patrulea rînd, formele federale în curs de constituire, precum modelul
spaniol, pot furniza mijloace eficace de aplanare şi soluţionare a
conflictelor dintre centru şi periferie, menţinînd, în acelaşi
timp, unitatea naţională. În al cincelea rînd, construcţia
federală poate complementa şi sprijini edificarea unor state ale
bunăstării moderne, cum a fost în cazul Spaniei unde politica
naţională şi implementarea la nivelele soluţionale au fost
conjugate.
Acest studiu
descrie Spania ca unul dintr-o serie de state (Belgia, Etiopia, Rusia şi
Africa de Sud, printre altele) care par să facă faţă
printr-o evoluţie federală dificultăţilor schimbării
de regim, diversităţii etnice şi regionale, problemelor de
echitate socială şi economică. Fiind unul din primele, în ordine
cronologică, din acest grup de state, Spania poate oferi cîteva
învăţăminte importante în ce priveşte deplasarea paradigmei
în direcţia federalismului.
Emergenţa federalismului
Negocierea şi rezultatele
sale
Primul
principiu al federalismului „post-modern” demonstrat de experienţa
spaniolă este acel că federalismul nu a fost consecinţa
creării oficial, constituţionale a unei federaţii; mai
degrabă, structurile federale au decurs dintr-o constituţie
nefederativă, care încuraja, în schimb, autonomia. Carl Friedrich
susţine că deşi federalismul a ajuns să fie cunoscut în
general ca procesul prin care un număr de comunităţi politice
separate iniţiază structuri de funcţionare în comun, el poate
totuşi fi şi procesul desfăşurat în sens invers, prin care
o comunitate unitară politic se diferenţiază în cadrul unui
întreg structurat federal: „Relaţiile federale sînt relaţii
fluctuante prin însăşi natura lucrurilor”7. În cazul
Spaniei, trăsăturile esenţiale ale federalismului sînt adoptate,
după cum vom arăta, printr-un proces de diferenţiere.
Tranziţia
a echivalat cu una din primele „revoluţii de catifea”, în sensul în care
democraţia s-a instalat paşnic, prin proceduri existente în cadrul
constituţional şi legal8. Preocuparea pentru reînvierea
autonomiei regionale introduse în perioada celei de A Doua Republici a fost
strîns legată de negocierile constituţionale. Asemeni
majorităţii unor astfel de procese, elaborarea constituţiei a
presupus opţiuni dintr-o varietate de poziţii politice faţă
de arta şi ştiinţa guvernării9.
Vestigiile de
extremă dreaptă franchistă doreau să menţină
statul unitar centralizat şi se opuneau oricărei menţionări
în constituţie a grupurilor etnice sau „naţionalităţilor”.
La capătul opus al spectrului politic se aflau forţele de stînga
şi ale intereselor infranaţionale etnice, care pledau pentru
confederaţie sau o formă de „federaţie plurinaţională”10.
Regele Juan Carlos şi preşedintele Adolfo Suarez erau în favoarea
soluţionării chestiunii „regionale” prin adoptarea unei forme de stat
unitar descentralizat11. Uniunea Centrului Democratic (UCD) a lui
Suarez, o coaliţie de centru-dreapta aflată la putere, era în
favoarea unei forme atenuate de autonomie regională, a unei
descentralizări administrative probabil, dar se opunea adoptării unei
federaţii sau a unei autonomii inspirate de modelul celei de A Doua
Republici. Această încercare de dezbatere a chestiunii autonomiei se
distinge prin aceea că ea a fost cea dîntîi în care marile partide de
dreapta şi de stînga s-au reunit12. În analiza finală, o
comisie de proiectare ce reflectă coaliţia de consens a
reprezentanţilor parlamentari interimari ai celor patru partide majore —
UCD, PSOE (partid al muncitorilor socialişti), PCE (comuniştii)
şi partidul catalan de centru (bascii fie au fost excluşi, fie au
preferat să nu participe, în funcţie de interpretarea pe care o
dăm) — a elaborat un acord ce păstra trăsături semnficative
ale autonomiei din perioada celei de A Doua Republici.
Compromisul
politic care şi-a făcut în cele din urmă loc în Constituţie
afirmă în Articolul 2 al acesteia: „Constituţia este întemeiată
pe unitatea indisolubilă a naţiunii spaniole, ţara comună
şi indivizibilă a tuturor spaniolilor; ea recunoaşte şi
garantează dreptul la autonomie al naţionalităţilor şi
regiunilor din care este compusă, precum şi solidaritatea dintre
ele”. De maximă importanţă aici este crearea prin Constituţie
a unui sistem de guvernare triplu etajat prin intercalarea unui nivel
intermediar, cel al guvernării regionale. În plus faţă de
guvernul gene-ral (adică central), Articolul 137 permite şi alte
forme de organizare a ţării — în „municipalităţi, provincii
şi orice fel de comunităţi autonome”. El se continuă cu
afirmaţia: „Toate aceste organisme se vor bucura de autoguvernare pentru
administrarea intereselor lor respective”. În plus, Articolul 143 reafirmă
dreptul provinciilor învecinate ce au „caracteristici economice, culturale
şi istorice” comune să constituie autoguvernări în
Comunităţi Autonome (CA-uri). Parlamentul aprobă, la cererea
unui grup de provincii sau a unei singure provincii, statutul naţional de
autonomie pentru fiecare teritoriu (CA şi teritoriu le voi folosi de acum
interşanjabil). Accederea la autonomie a fost grăbită pentru
regiunile istorice ale Cataloniei, Ţării Bascilor şi Galiciei în
condiţiile Articolului 151 (în baza unui plebiscit şi a statutului
lor din timpul celei de A Doua Republici). Aceste trei regiuni cărora,
printr-o prevedere specială a Articolului 151, li s-a adăugat şi
Andaluzia, au dobîndit foarte rapid statutul de CA, în timp ce alte regiuni au
urmat o cale mai lentă şi întrucîtva diferită în condiţiile
Articolului 143. Cele cincizeci de provincii spaniole sînt acum organizate în
şaptesprezece CA-uri care şi-au obţinut, toate, pînă în
1983 autonomia13. Fiecare guvernare regională are în
competenţa sa un corp legislativ unicameral ales (o adunare), un guvern de
tipul cabinetului de miniştri şi un corp administrativ; o parte din
puterile deţinute sînt exclusive, iar o altă parte sînt concurente.
Adunările CA-urilor au dreptul de a iniţia legi în Parlament.
Prerogativele şi îndatoririle CA-urilor decurg din Constituţie
şi din statutele lor originale de autonomie, imuabile pentru primii cinci
ani; însă negocieri şi practici nelegiferate, precum şi anumite
„acorduri de bază” dintre CA-uri şi guvernul central au atenuat în
practică această „îngheţare” a noilor puteri. În plus, multe din
chestiunile mai problematice legate de prerogativele şi îndatoririle
respective au fost tranşate de curtea supremă, Curtea
Constituţională, fie ca urmare a dreptului guvernului central de a
aduce autorităţile CA-urilor în faţa instanţei în chestiuni
socotite a contraveni Constituţiei, fie ca urmare a acţiunilor
intentate de CA-uri în legătură cu constituţionalitatea
acţiunilor centrului. În esenţă, guvernul central
păstrează puterea exclusivă în mai multe domenii printre care se
află apărarea, relaţiile externe, stabilizarea economică,
distribuirea venitului, în jur de 32 de prerogative în total. În mod
obişnuit, responsabilitatea educaţiei şi
sănătăţii revine CA-urilor, cu anumite excepţii totuşi.
Dreptul şi justiţia rămîn în principal o funcţie a
centrului, în unele cazuri însă ele sînt delegate CA-urilor. CA-urile
împart cu guvernul central responsabilităţile construcţiei de
locuinţe, transportului şi autostrăzilor, protecţiei
mediului, serviciilor de protecţie şi asistenţă
socială. Pe de altă parte, ele împart cu guvernarea locală
responsabilităţile serviciilor locale, transportului urban,
dotărilor sportive şi activităţilor culturale. În domeniile
funcţionale în care a avut loc transferul competenţelor, CA-urilor le
revine, împreună cu guvernul central, responsabilitatea controlului a
peste opt mii de municipalităţi. Municipalităţile
poartă în principal responsabilitatea planificării locale,
dezvoltării urbane, lucrărilor publice, parcurilor, rezervelor de
apă, sistemului sanitar, facilităţilor şi serviciilor de
susţinere a procesului de educaţie şi a serviciilor locale în
localităţile cu o populaţie de peste 20.000 de locuitori. Cu
toate că oraşele cu peste 20.000 de locuitori sînt obligate să asigure
forţele de ordine şi serviciul de pompieri, se implică în
asigurarea acestor servicii de siguranţă publică şi multe
alte autorităţi mai mici.
Adaptarea
noilor guverne ale CA faţă de guvernul central în ce priveşte
prerogativele sau competencias (competenţele n.t.) lor duce la
federalizarea sistemului. Acest proces s-a declanşat la începutul anilor
optzeci, cînd luptele duse cu bascii şi catalanii în legătură cu
transferul de putere au mascat în mare parte o activitate mai puţin
vizibilă, de tergiversare a proceselor de transferare a competenţelor
şi de stabilire a costurilor serviciilor transferate care vor fi
subvenţionate naţional14. Acordarea de puteri sporite
bascilor şi catalanilor, extinderea puterilor şi a altor CA-uri, mai
puternice, şi apoi creşterea selectivă a
responsabilităţii tuturor CA-urilor, a constituit un proces
fluctuant. Numărul CA-urilor care au preluat responsabilităţi
sporite în domenii importante precum sănătatea şi educaţia
a fost mărit la şase (cinci identice şi una aparte), iar aceste
CA-uri au ajuns să fie cunoscute ulterior drept comunităţi cu
responsabilităţi „de nivel superior” în ce priveşte mijloacele
de susţinere materială şi alte aspecte, în timp ce alte zece
comunităţi sînt cunoscute ca avînd responsabilităţi „de
nivel inferior”. Procesul de federalizare a luat amploare în 1992, cînd
partidele mari au ajuns la un acord de transferare în termen de cinci ani
către toate cele 17 comunităţi a unor competencias identice într-o serie de domenii precum plasarea forţei de muncă,
formarea profesională, educaţia, însă nu şi sănătatea.
În 1994, sub conducerea bascilor şi catalanilor au fost formulate noi
cereri de extindere a competenţelor în cadrul Articolului 151, pentru
comunităţile mai rapide pe calea reformei. Deşi această
problemă este nerezolvată deocamdată, este clar că procesul
de extindere a competenţelor CA-urilor nu s-a încheiat şi că
această formă asimetrică de construcţie federală
difuză va continua15.
O sumă de
indicatori confirmă supoziţia că guvernele din etajul
intermediar se instituţionalizează în jurul prerogativelor
transferate. În perioada de zece ani dintre 1981 şi 1990, producerea de
norme şi legi a fost preluată de CA-uri. Statisticile arată
că în 1981, 68% din toate legile şi 82% din toate decretele sau
ordonanţele guvernamentale au fost promulgate de guvernul central, în timp
ce în 1990 statul a promulgat doar 14% din legi şi 32% din decrete.
Guvernele CA-urilor au votat în comun 27 de legi şi au emis 772 de decrete
în 1981, şi 186 de legi şi 3727 de decrete în 1990. Cu alte cuvinte,
peste 85% din noile legi ale Spaniei şi mai mult de două treimi din
ordonanţele guvernamentale au emanat de la CA-uri16.
Defalcarea
cheltuielilor la nivelele guvernamentale indică mai puţin de 2% din
totalul cheltuielilor pe 1981cheltuite de guvernele CA-urilor dar aproape 15% în
1990. În aceeaşi perioadă, cheltuielile guvernului general au
scăzut de la 89% pînă la aproximativ 75% din total, în timp ce
cheltuielile conducerilor locale au rămas relativ constante, şi
situîndu-se între 10 şi 11%17. În 1982, guvernele CA-urilor
aveau ca angajaţi un total de 44.475 de persoane, în timp ce în 1991 erau
angajate ale acestor guverne 565.460 de persoane, cifră care echivala cu
aproape o treime din totalul angajaţilor publici18.
Transferurile financiare dintre 1983 şi 1989 demonstrează de asemeni
dezvoltarea guvernelor CA-urilor şi poziţia lor interactivă. În
această perioadă transferurile financiare au crescut în cifre
absolute de la 741 milioane de pesetas pînă la peste 2 miliarde de
pesetas. Aproape 80% din totalul transferurilor interguvernamentale anuale din
această perioadă au avut loc de la guvernul central către
guvernele CA-urilor, restul de 20% reprezentînd transferuri de la guvernele
CA-urilor către cele locale.
În cele din
urmă, şi cel mai semnificativ, aceste 17 guverne ale CA-urilor sînt
controlate de adunările regionale unicamerale care sînt alese la fiecare
patru ani (pînă în 1996 s-au organizat alegeri de patru ori) şi care
desemnează, la rîndul lor, un organ executiv şi un preşedinte
regional şi conduc cabinetele de miniştri regionale. În fiecare
regiune s-au creat sisteme electorale şi partide politice care în unele
cazuri sînt versiuni regionale ale partidelor spaniole majore, iar în celelalte
cazuri partide naţionaliste regionale ce cîştigă teren în alegerile
de la nivelul CA-urilor, atît cu privire la interesele regionale, cît şi
la cele generale19.
În anii
nouăzeci, prezenţa acestui estado de las autonomías pe întreg
teritoriul Spaniei întrece cu mult aşteptările celor ce iniţial
au văzut în modificarea constituţională doar o rezolvare a
problemei regionale. Linz20 remarcă faptul că unii din
liderii implicaţi în procesul constituţional nu preconizaseră
autonomia decît pentru regiunile istorice. Totuşi, el conchide că
adevăratul succes al soluţiei regionale s-a dovedit a fi constituirea
de organe de guvernămînt şi de elite politice în toate regiunile.
Elaborarea constituţiei, acest „act proeminent politic”, a dat
naştere partidelor necesare construirii unui nou guvern central şi
realizării unui acord rezonabil în ce priveşte problemele regionale21.
Actualizîndu-i-se virtualităţile, aranjamentul federal a atins în
foarte scurt timp proporţii pe care puţini le-ar fi putut prezice22.
O convenţie în evoluţie
Experienţa
spaniolă mai demonstrează şi că „federalizarea” poate
presupune un proces post-constituţional de realizare progresivă a
unor acorduri, în aceeaşi măsură în care se poate baza pe o
convenţie originală. Fără să nege neapărat baza
contractuală a federaţiei23, diferite alte forme federale
se pot ivi din înţelegeri iniţiale nonfederative. Astfel de sisteme
pot vădi cu aceeaşi tărie trăsături federale decisive
precum autonomia fundamentată constituţional, reprezentarea
regională24, şi, de maximă importanţă,
„autoguvernarea plus co-guvernarea”25. Federalizarea spaniolă
se dovedeşte a implica o „contractualizare” în evoluţie ce nu numai
că decurge din relaţiile interguvernamentale curente, dar
reflectă de asemeni tradiţiile istorice de autoguvernare ale multora
din regiunile spaniole26. „Contractualizarea” care a avut loc continuă
să-şi actualizeze virtualităţile printr-o serie de acorduri
şi decizii ce grăbesc federalizarea. În mod paradoxal, la mijlocul
anilor nouăzeci, un proces constituţional care de fapt evitase
să facă un „pact federal”, evoca în realitate „un ansamblu de
politici aflate într-o unitate durabilă, dar limitată, care să
asigure urmărirea intereselor comune, păstrînd totodată
entităţile respective intacte”27.
În perioada
dintre 1975 şi 1978, anterioară Constituţiei, şi în
Constituţia însăşi, proiectanţii spanioli s-au opus
etichetării sistemului ca federal din cauza implicaţiilor multiple
ale unei astfel de definiri. O federaţie în linia distribuirii puterii ca
în Statele Unite sau Germania era un sistem ce trebuia evitat. Nu putea fi
folosit nici termenul de „federal” pentru a nu se recunoaşte
pretenţiile nerealizate ale naţionaliştilor care ar fi putut
apela la ideea istorică potrivit căreia state independente au intrat
în componenţa unui stat mai mare. Unii lideri politici basci şi
catalani nu s-au grăbit să susţină federaţia de
teamă că tratarea celorlalte regiuni în mod identic ar diminua
statutul lor distinct şi capacitatea lor de autoguvernare sensibil
sporită. Mai mult, Articolul 145.1 afirmă că „în nici o
condiţie nu va fi permisă federarea Comunităţilor
Autonome”. Această clauză face trimitere la problema Primei Republici
(1873-75), a unităţilor teritoriale autodeclarate atunci independente
faţă de naţiunea spaniolă, iar apoi agregate într-o
federaţie de „comunităţi libere”. Ea reafirmă de asemeni
prerogativele guvernului central în încheierea de tratate şi acorduri.
Totuşi,
Constituţia este clar construită pe dualitatea principiilor de
unitate naţională şi de înglobare a intereselor pluraliste.
Aceasta implică autonomia unei varietăţi de „interese respective”,
inclusiv ale subunităţilor de guvernămînt28. Unitatea
naţională este corelată cu principiul solidarităţii
între regiuni, de vreme ce Articolul 138 face apel la „asigurarea stabilirii
unui echilibru economic just şi adecvat între diferitele regiuni” şi
afirmă că diferenţele dintre statutele CA-urilor nu vor implica
privilegii economice şi sociale. Dificultatea extremă a constituit-o
găsirea traseului dintre unitate şi diversitate.
O serie de
acorduri majore care au dat formă sistemului ilustrează procesul de
contractualizare progresivă. „Pactele de la Moncloa” din 1977 semnate de
toate partidele politice din parlamentul preconstituţional, precum şi
de guvernul UCD, au combinat măsurile economice cu acţiuni politice
ce nu sufereau amînare. În timp ce acţiunile politice majore erau legate
de libertatea expresiei, dreptul de întrunire, reforma Codului penal şi a
justiţiei militare, Pactele au declanşat un proces de preautonomizare
pentru a răspunde cererilor basce şi catalane de preluare
imediată a puterii în propriile teritorii. În total, unsprezece regiuni se
bucurau de o formă de autonomie limitată încă dinainte de
ratificarea Constituţiei. Pactele de la Moncloa au fost de maximă
importanţă în stabilirea principalelor puncte de consens pentru
perioada necesară redactării Constituţiei29.
Al doilea
acord, Acuerdo Autonómico din 1981, realizat de UCD aflată la putere
şi de principalul partid de opoziţie, PSOE, avea în vederea
„armonizarea” procesului neuniform de autonomizare. Pactul şi legea
rezultate din acest acord au intervenit într-o perioadă de
nesiguranţă a stabilităţii regimului: o lovitură de
stat nereuşită în februarie 1981, o creştere a numărului
incidentelor violente al căror autor era grupul terorist basc ETA, precum
şi alte incidente care au dus la desfăşurarea de forţe
militare pentru menţinerea ordinii. Legea, Ley Orgánica de Armonización
del Proceso Autonómico (LOAPA) a încercat să restrîngă unele din
prerogativele CA-urilor deja negociate şi ratificate în statutele de
autonomie şi să oblige parlamentele CA-urilor să ceară
aprobarea legilor lor de către guvernul central. Deşi s-au opus din
răsputeri, bascii şi catalanii nu au reuşit să împiedice
promulgarea LOAPA, dar au invocat totuşi o prevedere
constituţională pentru a întîrzia aplicarea legii pînă la
verificarea ei de către Curtea Constituţională. În august 1983,
Curtea a declarat ca neconstituţionale patrusprezece din clauzele LOAPA,
încurajînd în esenţă prerogativele autonome anterioare pactului. Deşi
evenimentele LOAPA sînt adeseori socotite importante în dezamorsarea atmosferei
tensionate în ce priveşte regionalismul de la începutul anilor ’80,
deciziile Curţii au condus la două direcţii majore în
constituirea federalismului.
Acele
prevederi LOAPA care au fost declarate neconstituţionale aveau în vedere
legile CA-urilor ce puteau fi blocate de către guvernul naţional
şi alte proiecte de restrîngere a puterii ce ar fi dus la slăbirea
statutelor de autonomie ale CA-urilor. Încurajînd statutele de autonomie ale
CA-urilor ca pe „legi de ordin superior”, în sensul de a fi echivalente unor
constituţii şi dreptului la autoguvernare, Curtea a definit limitele
controlului pe care îl poate exercita guvernul naţional asupra CA-urilor.
Această acţiune a condus ulterior la o serie de decizii ale
Curţii Constituţionale care au consolidat acest principiu. Puterile
centrale şi regionale au fost conturate în această perioadă în
care Curtea „a adoptat o abordare bazată pe conceptul juridic formal de
relaţii interguvernamentale şi a fost puternic influenţată
de ideea autoguvernării regionale (şi locale) ca drept fundamental30.
Bazîndu-şi deciziile pe Secţiunea 2 şi pe Articolul 137 din
Constituţie, Curtea a hotărît că „autonomie” însemna
posibilitatea de a lua decizia finală în ce priveşte o competencia dată. Această decizie a avut drept urmare eliminarea anumitor forme
de control ale guvernului central atît asupra legilor CA-urilor, cît şi
asupra deciziilor administrative.
Mai puţin
vizibile, dar la fel de importante au fost aspectele Acordului din 1981 care au
trecut testul Curţii şi au grăbit autonomizarea regiunilor
neistorice. LOAPA a furnizat o sumă de principii de omogenitate: alegeri
regionale uniforme, termene limită pentru legislativele regionale,
supunerea guvernelor regionale unui vot de neîncredere constructiv la cererea a
15% din fiecare adunare, limitarea proporţiilor guvernelor CA-urilor la 10
membri, supravegherea regională a conducerilor provinciilor, prevederi
privind transferul către structurile CA-urilor de angajaţi publici
naţionali, armonizarea mecanismelor de finanţare a teritoriilor. În
pofida înlăturării unor părţi importante ale LOAPA,
principiile de mai sus, asupra cărora există un acord, rămîn
valabile şi constituie elemente ce au contribuit la construirea guvernelor
regionale pe o bază mai unificată.
Sînt corelate
cu aceste practici uniformizatoare o serie de acorduri importante ce
păstrează o anumită cantitate de diversitate în contextul
menţinerii unităţii întregului31. Multe din ele sînt
remarcabile, însă trei s-au dovedit esenţiale. Primul, după cum
am menţionat deja, este însăşi Constituţia, care
recunoaşte statutul distinct al regiunilor istorice grăbindu-le
astfel drumul spre autonomie. Această recunoaştere explicită a
venit în întîmpinarea planurilor de secesiune ale elitelor mai
nerăbdătoare. În urma accederii mai rapide la autonomie în
condiţiile Articolului 151, aceste CA-uri fac parte din cele cu
competenţe „superioare”, iar prerogativele sînt în general atribuite mai
repede guvernelor regionale respective. Al doilea punct implica chestiuni
referitoare la limba oficială, o problemă emoţională,
dată fiind existenţa identităţilor subnaţionale
puternic înrădăcinate în limbile regionale şi a represiunii din
perioada regimului franchist a tuturor dialectelor spaniole, cu excepţia celui
castilian. S-a ajuns la un acord de recunoaştere a bilingvismului prin
recunoaşterea constituţională a şase limbi ca oficiale:
castiliana — limba oficială în întreaga Spanie, catalana, euskera (limba
bască), galiciana şi variantele valenciene şi majorcane ale
catalanei. CA-urile au permisiunea de a include propriile limbi regionale în
statutele lor de autonomie ca limbi oficiale în domenii precum mass-media,
educaţia şi afacerile guvernamentale, iar şase dintre CA-uri au
şi făcut-o. Cu toate că implementarea politicii lingvistice a
creat un considerabil conflict interguvernamental32, este de
necontestat că bilingvismul a ajutat la dezamorsarea problemelor regionale
şi a contribuit la consolidarea co-guvernării.
Al treilea
punct esenţial îl constituie faptul că acordurile
constituţionale onorate au venit ca o continuare a străvechii
moşteniri a fueros (privilegiul scutirii de taxe) în CA-urile cu régimen
foral ale Ţării Bascilor şi Navariei. Aceste vechi structuri
permit celor două CA-uri să colecteze impozitul pe venit şi alte
taxe importante în interiorul propriilor graniţe şi să cedeze
guvernului naţional o sumă stabilită printr-o formulă
precisă de calcul pentru a rambursa acestuia partea ce revine CA-ului din
cheltuielile naţionale. Suma anuală, aportaciones, este
ajustată ratei inflaţiei pe baza unor negocieri bipartite (Navarra
şi guvernul naţional) sau tripartite (CA-ul basc, cele trei provincii
basce şi guvernul naţional). Într-o ţară care menţine
un sistem de impozitare extrem de centralizat în ciuda structurilor sale
federale, sistemul de régimen foral oferă acestor CA-uri un mai
mare control al resurselor şi cheltuielilor lor. Deşi la vremea
redactării Constituţiei s-a socotit a fi esenţial din punct de
vedere politic să nu se abdice de la ideea unor drepturi străvechi
(unele linii de continuitate a lor au persistat în Navarra chiar şi în
anii de franchism), nu au fost recunoscute şi alte fueros a
căror funcţionare fusese întreruptă. Această lipsă de
recunoaştere a provocat resentimente în unele părţi ale Spaniei,
în special în Catalonia, unde catalanii pretind că specificitatea lor
merită un tratament aparte, echivalent celui acordat pentru régimes
forales.
Formula de
finanţare a CA-urilor a avut ca rezultat un alt set de structuri ce au
contribuit la federalizare. Acestea au apărut în urma negocierilor
tripartite dintre partidul aflat la putere la nivel central, liderii
principalelor partide de opoziţie şi guvernele CA-urilor. Negocierile
s-au concentrat asupra distribuţiei interdependente a încasării
impozitelor (guvernul central este autorizat constituţional să cedeze
orice taxe cu excepţia celor vamale) şi asupra formulei de
finanţare a celor cincisprezece CA-uri cu „regim obişnuit”. Conform
primului acord, valabil între 1984-86, fiecărui CA i se aloca o parte
stabilită printr-o formulă33 care se modifica anual
odată cu transferul rapid de competencias. Al doilea acord,
încheiat către sfîrşitul anului 1986 şi valabil pînă în
1991, a instituit o nouă formulă, accentuat politică, ce elimina
de fapt costurile delegării responsabilităţilor şi care era
corelată cu numărul populaţiei, venitul personal, efortul
fiscal, numărul provinciilor CA-urilor şi, în cazul
comunităţilor insulare, distanţa faţă de
capitală. În final au fost totuşi adăugaţi factori ce
reintroduceau costul serviciilor delegate, însă importanţa lor a fost
diminuată. Solé-Vilanova concluzionează că „necesitatea” a fost
înlocuită de un sistem de împărţire simplă a venitului
anual”34.
Al treilea
acord răspunde cererilor de situare a tuturor regiunilor la acelaşi
nivel cu Ţara Bascilor şi Navarra, cereri formulate de liderii
partidului catalan în nume propriu, cărora li s-au alăturat apoi
alţi lideri de partide naţionaliste, iar, mai tîrziu, liderii guvernelor
CA-urilor. Guvernul central a respins structuri complete de tip régimen
foral, dar s-a ajuns la o înţelegere de a ceda 15% din impozitul pe
venit (excluzînd impozitul pe venit destinat asigurărilor sociale) pentru
crearea bazei de finanţare a CA-urilor, de fapt acordîndu-se astfel CA-urilor
o mai mare parte din veniturile provenite din propriile surse. Pentru a
înlătura opoziţia regiunilor mai sărace care urmau să
înregistreze pierderi semnificative prin această dispoziţie, au fost
adăugate cîteva prevederi care să o menţină în
ofensivă, astfel încît nici o regiune să nu aibă de pierdut, cel
puţin iniţial, în urma la cesión (cedare n.t.). Deşi
detaliile acestui acord pot fi modificate, în esenţă actul de cesión a fiscalităţii va fi menţinut deoarece partidele mari şi-au
dat deja acordul iniţiind modificarea bazei financiare publice, deplasarea
ei spre nivelul CA-urilor.
Pactul final, Pacto
Autónomico din 1992, implică realizarea, în termen de cinci ani, a
transferului unui set de competencias identice. Negocierile privind
acest transfer în domeniul educaţiei, plasării forţei de
muncă şi reconversiei profesionale printre altele, au început în
timpul campaniei electorale din 1993; unele regiuni au exercitat presiuni
pentru accelerarea procesului de transferare a competenţelor. Ulterior
PSOE şi PP au ajuns la un subacord al Pacto Autónomico de sporire a
prerogativelor celor zece regiuni „de nivel inferior” prin amendarea, în decurs
de trei luni, a statutelor lor de autonomie, declanşînd prin aceasta o via
lenta (cale lentă n.t.), o adăugare treptată a competencias.
La sfîrşitul lui 1993, Congresul a aprobat în condiţiile Articolului
143 un transfer generalizat prin amendarea statutelor de autonomie ale celor
zece teritorii în aşa fel încît să li se adauge alte 32 de
competenţe pentru uniformizarea responsabilităţilor CA-urilor.
Fără îndoială că se vor încheia în continuare noi acorduri
de transferare a competenţelor întrucît CA-urile continuă să
exercite presiuni în favoarea descentralizării.
Aceste
acţiuni demonstrează că structurile federale se pot constitui
printr-o serie de acorduri mai mici, urmate însă de acţiuni
guvernamentale de susţinere. Procesul de pactizare progresivă a
devenit o necesitate deoarece negociatorii Constituţiei spaniole doreau
să edifice un sistem care să păstreze unitatea şi să
permită diversitatea. După cum susţine Moreno35,
rezultatul instituţional al procesului de descentralizare din Spania
presupune drept caracteristică fundamentală „alocarea inductivă
de puteri”. Spre deosebire de federaţiile constituite pe baza unei
convenţii, modelul spaniol de federalism „imperfect” va necesita „un
proces îndelung de delimitare a puterilor înainte ca structurile sale de tip
federal să capete formă”36.
Democraţie şi autonomie
Procesele de
construire a estado de las autonomías şi a democraţiei sînt
pentru mulţi arhitecţi ai regimului postfranchist două feţe
ale aceleiaşi medalii. După cum sugerează Diaz-López37,
„pentru majoritatea celor care sînt în favoarea regiunilor autonome (fie ei
naţionalişti sau nu), ideile de democraţie şi de autonomie
sînt inseparabile, astfel că procesul de descentralizare din Spania este
resimţit ca fundamental pentru libertate şi democraţie”.
Studiile privind „democratizarea”, adică participarea universală
şi dezbaterea deschisă şi liberă38, sau
tranziţia de la autoritarism, inclusiv cea din Spania, dezvăluie
faptul că aceste transformări au loc de obicei în corelaţie cu
transformări de natură economică, socială, militară
şi uneori administrativă39. Asemeni altor ţări
din sudul Europei, condiţiile de tranziţie spre o democraţie
politică au ajuns la maturitate în Spania în urma dezvoltării clasei
de mijloc, creşterii urbanizării şi diminuării
ruralizării, secularizării, opoziţiei clasei muncitoare,
rentabilizării statului şi internaţionalizării economiei40.
În ce priveşte relaţia dintre democraţie şi autonomie,
Schmitter41 se referă la încurajarea autonomiei locale ca la „o
posibilă componentă a seriei de procese transformatoare” comună
unor astfel de tranziţii42. În concepţia
majorităţii democraţilor spanioli, autoguvernarea se află
în strînsă legătură cu descentralizarea statului şi
administraţiei prin crearea şi consolidarea unor instituţii de
nivel infranaţional ale guvernării reprezentative.
Componenta
guvernamentală a democratizării a fost discutată în relaţie
cu constituirea celor 17 guverne ale CA-urilor. Aceasta este evoluţia cea
mai importantă: guvernul central, recunoscut aproape în unanimitate ca
slab, însă extrem de centralizat, a transferat încet şi fără
tragere de inimă prerogativele spre nivelele inferioare. Procesul de
transferare a competenţelor a fost unul în care oficialităţile
şi administraţia centrală au fost acuzate că „îşi
apără propriul metru pătrat” în timp ce reprezentanţii
înşişi ai centrului pretindeau că apără interesele
generale. Însă odată cu transferul către basci, în 1987, a
serviciilor medicale şi de ordine, s-a marcat un punct de cotitură.
Virtual, au fost transferate toate competenţele incluse în statutele de
autonomie iniţiale. Aproximativ în aceeaşi perioadă, CA-urile
care optaseră pentru „calea lentă” au început să preia noi
responsabilităţi. Preluarea în viitor a cheltuielilor majore şi
a unor responsabilităţi, precum educaţia, a înscris guvernele
tuturor CA-urilor pe orbita dezvoltării unor politici legate de şi
deţinînd responsabilităţile serviciilor importante.
Nivelul
administraţiei locale a trebuit şi el să se integreze noului
sistem democratic. Tranziţa a condus la formarea unor consilii provinciale
alese în teritoriile compuse dintr-o singură provincie în care nu a avut
loc fuzionarea acestui nivel cu guvernul CA-ului; peste 8.000 de
municipalităţi sînt conduse în prezent de alcaldes (primari)
aleşi împreună cu consilii alese. Deşi diputaciones au
pierdut o parte din funcţii în favoarea guvernelor CA-urilor şi
deşi este îndoielnică viabilitatea lor pe termen lung,
municipalităţile mai mari (mai ales cele 274 care au în administrare
o populaţie de peste 20.000) deţin responsabilitatea serviciilor
majore, adică în jur de 18 funcţii în total. Oraşele mari pot
să îşi asume de asemeni alte 17 categorii de servicii conferindu-le o
mare libertate de acţiune pentru a veni în întîmpinarea preferinţelor
cetăţenilor43.
Administrarea
financiară a structurilor infranaţionale a păstrat un caracter
centralizat. Studiul lui Solé Vilanova44 privind finanţarea
conducerii locale şi a CA-urilor dovedeşte pe bază de documente
încetineala cu care centrul a cedat prerogativele generatoare de venituri. Spre
deosebire de majoritatea federaţiilor, guvernului central îi revin prin Constituţie
prerogativele impozitării care urmează să fie cedate celorlalte
nivele de conducere. Constituţia recunoaşte de asemeni dreptul
guvernelor subnaţionale de a-şi finanţa serviciile din impozite
proprii, pe lîngă finanţările şi impozitele delegate lor de
către guvernul central. Înainte de acordul de cedare către CA-uri (cu
excepţia régimenes forales) a 15% din impozitul pe venit, guvernele
CA-urilor un „regim obişnuit” erau dependente de centru: sursele proprii
de impozitare nu depăşeau 12% din totalul veniturilor anuale ale
CA-urilor, 16% din cele ale provincilor şi 40% din cele ale
municipalităţilor45. Municipalităţile au
într-adevăr o bază mai largă de impozitare, însă ajustarea
impozitelor impuse de ele trebuie avizată de guvernul central sau de cel
al CA-ului. În măsura în care responsabilitatea fiscală şi
„autoritatea” democratică, reprezentativă, desemnată prin
alegeri sînt legate, disproporţia financiară de pe axa verticală
a conducerii reprezintă unul din segmentele mai puţin dezvoltate ale
democraţiei spaniole. Solé Vilanova a etichetat situaţia actuală
drept un „federa-lism de consum”, adică dependenţa financiară
faţă de centru, cuplată cu devoluţia46.
Sistemele
electorale ale celor trei nivele de conducere se numără în mod
evident printre cele mai importante aspecte ale democratizării.
Conducerile locale şi regionale au deja experienţa a trei sau patru
unde de alegeri, în funcţie de data autonomizării lor. Numeroasele
transferuri de putere de la nivel central ce au avut loc în urma rezultatelor
diferitelor scrutinuri indică democratizarea încă în curs la mijlocul
lui 1996, cînd PP a preluat puterea cu sprijinul partidelor naţionaliste.
Guvernarea naţională fusese deţinută de PSOE din 1982
(acesta însuşi preluînd puterea de la UCD); guvernarea subnaţională
este mai eterogenă, în Ţara Bascilor şi în Catalonia predominînd
partidele naţionaliste, iar PP, principalul partid de opoziţie la
nivel central, predominînd în zece regiuni şi în oraşele mai importante.
Disputele electorale la nivel subnaţional sînt din ce în ce mai mult
intense între versiunile locale ale partidelor centrale sau de partidele
subnaţionale. Potrivit lui Carillo47, o asemenea
naţionalizare a politicii locale, polarizarea în jurul a două partide
în majoritatea teritoriilor, a jucat un important rol de integrare
interguvernamentală creînd canale de comunicare şi
influenţă şi demonstrînd eficacitatea existenţei unor
interstiţii de putere partizane între nivelele de conducere. Sistemul
electoral nu numai că a contribuit la dezvoltarea democraţiei, ci, în
plus, pare să se constituie într-o grilă de tip federal.
Relaţiile centru-periferie şi federalizarea
„Libertad,
Amnistía y Estatuto de Autonomía” era, în primele etape ale tranziţiei
postfranchiste, un slogan popular al opoziţiei democratice care reunise
partidele de stînga şi grupurile subnaţionale etnice în cererea de
soluţionare a problemelor de natură etnică, eludate vreme de
aproape patruzeci de ani. În relaţia dintre periferie şi centru problema
perioadei franchiste fusese aceea că un număr însemnat de basci
şi catalani s-ar fi învoit să admită că Madridul ar putea
fi centrul „statului” lor, dar nu şi că ar reprezenta identitatea lor
naţională; el nu era socotit guvernul „naţiunii lor”48.
Spre deosebire de alte societăţi multinaţionale din Europa,
proporţia minorităţilor etnice din Spania nu reprezintă, în
pofida puternicei lor conştiinţe de sine, o chestiune numerică.
În cea mai mare parte a ţării, dubla identificarea spaniolă/regională
coexistă cu predominanţa limbii şi culturii castiliene.
Provinciile basce constituie 5%, Catalonia 15%, iar Galicia 7% din
populaţia naţională (în care îi includem aici şi pe
imigranţii care vorbesc castiliana şi se autoidentifică drept
castilieni). Ca urmare, consensul în curs de constituire în perioada
tranziţiei implica faptul că recunoaşterea
subnaţionalismului etnic ar trebui să aibă loc în cadrul
menţinerii şi consolidării întregului colectiv care este
naţiunea spaniolă. Regele Juan Carlos, de pildă, a avansat în
repetate rînduri această idee în perioada respectivă. Monarhia, „mama
tranziţiei” cum a fost numită, a sprijinit cu hotărîre autonomia
în interiorul unei unităţi a Spaniei. O întrebare fundamentală
este în ce măsură a ajutat estado de las autonomías, prin
structurile sale federale, la concilierea pretenţiilor de
recunoaştere etnică la nivel subnaţional.
În primul
rînd, autonomia a dat frîu liber guvernelor din teritoriile periferice care
deţin puterea de decizie în funcţiuni de conducere însemnate.
Deşi s-ar putea oricînd contesta gradul de eficacitate al anumitor competencias care au fost delegate, asumarea de către CA-uri, în cadrul unei politici
de susţinere a bilingvismului, a responsabilităţii serviciilor
publice, problemelor culturale, mijloacelor de comunicare, educaţiei, a
dus la o înflorire a culturilor subnaţionale etnice, sprijinite prin
autoguvernare. În regiunile istorice autonomia a dat frîu liber
exprimării, îndelung frustrate, a subnaţionalismului, iar la nivel
operaţional a ascuţit nemulţumirile faţă de centru. În
regiunile neistorice se conturează sentimente, latente pînă acum, de
identitate regională (pentru prima oară în regiunile cu o mai
slabă coeziune istorică, susţin unii critici) care au dus la
înmulţirea pretenţiilor de autonomie. Însă pentru prima
dată de la apariţia naţionalismului etnic, autonomia a dat
naştere unor mecanisme guvernamentale care să abordeze aceste
nemulţumiri în cadrul autoguvernării — o „utilizare politică”,
etalon al federalismului49.
În al doilea
rînd, politicile naţionale făurite în comun de centru şi
periferie au încercat să stabilească un echilibru între unitate
şi diversitate. Începînd cu negocierile asupra statutelor de autonomie ale
bascilor şi catalanilor, şi-au găsit un răspuns multe
interese, oricît de decepţionante ar fi pentru o parte sau alta
soluţionările lor. Alături de acordurile de impozitare pentru
Ţara Bascilor şi Navarra, au fost precumpănitoare chestiunile
lingvistice, mai ales în Ţara Bascilor şi Catalonia. În acest sens,
guvernul naţional a trebuit să invoce şi el prerogative precum
prevederile Constituţiei în privinţa libertăţii civile
pentru a asigura dreptul vorbitorilor de castiliană de a avea acces la
educaţie, la mijloace de informare şi de a fi admişi în
serviciile publice din Ţara Bascilor. Au urmat apoi numeroase negocieri
administrative. CA-ului basc i s-a garantat existenţa propriilor
forţe de ordine, dar, în toiul violenţelor ETA, guvernul
naţional a implementat aceaste competencias foarte încet, şi
pe o bază foarte limitată. În mod curent, forţele de ordine basce
se află în subordinea unui comitet comun al guvernului central şi al
CA-ului. Guvenul catalan, Generalitat, a încercat fără succes
să îşi exercite controlul asupra conducerii locale, garantat prin
statutul său de autonomie, într-o tentativă de desfiinţare a
conducerilor celor patru provincii care a fost contracarată de guvernul
central, sprijinit mai tîrziu şi de Curtea Constituţională. De
fapt, majoritatea celor mai delicate probleme au fost rezolvate în final de
Curtea Constituţională care a urmat calea îngustă dintre
autoguvernare şi interesele naţionale50. De pildă, în
chestiunea limbii, Curtea a sprijinit dreptul CA-urilor de a opera bilingv atît
în instituţiile publice cît şi mass-media, cu condiţia
protejării drepturilor monolingvilor ce vorbesc doar castiliana.
În al treilea
rînd, reprezentarea partidelor naţionale şi autoritatea guvernelor
CA-urilor fac posibilă manifestarea electorală a
subnaţionalismului etnic, utilă unor importante ţeluri simbolice
şi de distribuire a puterii. În Catalonia, coaliţia CIU condusă
de Jordi Pujol, lider de partid şi preşedintele Convergencia,
a ajuns să deţină controlul în Generalitat şi
să constituie punctul de convergenţă al intereselor politice
catalane. Sprijinul electoratului basc s-a divizat între partide politice
generale şi partide naţionaliste basce, însă cu excepţia
perioadelor în care Partidul Naţionalist Basc (PNV) a fost nevoit să
coalizeze cu PSOE, el a deţinut controlul asupra sau a fost parte a
guvernului CA-ului. Aceste partide naţionaliste au dominat, la nivel
central, reprezentarea teritoriilor respective în Cortes. Reprezentarea
partidelor naţionaliste din celelalte regiuni a fost însă
scăzută şi sporadică în cele şase legislaturi
naţionale.
Deşi
fără îndoială îi nemulţumeşte atît pe
susţinătorii înverşunaţi ai centralismului cît şi pe
naţionaliştii etnici, autonomia de structură federală
oferă o cale de rezolvare a disensiunilor dintre centru şi periferie.
Sondajele de opinie demonstrează din plin că, deşi
identităţile regionale opuse centrului rămîn puternice în
teritorii precum Ţara Bascilor şi Catalonia, majoritatea
covîrşitoare a celor ce se identifică regional sînt mai degrabă
în favoarea „autonomiei” decît a „independenţei”51. Caracterul
adeseori conflictual al relaţiilor de funcţionare este o dovadă
în plus că ele se caracterizează adeseori şi prin cooperare.
Multe probleme care la începutul tranziţiei erau rezolvate prin
confruntarea simplă dintre puterea centrală şi puterea
regională, sînt acum mai mult chestiuni de rutină ale
implementării politice naţionale. Şi mai important însă
este faptul că ele sînt rezolvate în interiorul procesului politic
confirmînd astfel ideea propusă de Diaz-López52 în
legătură cu relaţia dintre centru şi periferie, aceea a
nevoii de „libertate în stat” în loc de „libertate împotriva statului”53.
Interdependenţa din cadrul statului
bunăstării sociale
Ultimul
principiu abordat aici are în vedere rolul structurilor federale în dezvoltarea
unui stat spaniol prosper în linie europeană. După cum susţin
Rose54 şi alţii55, funcţionarea
obişnuită a statului modern are loc prin intermediul mai multor
nivele, întrucît guvernele naţionale în general evită operarea
directă a programului de guvernare bizuindu-se pe „nivelele inferioare”
pentru realizarea programelor autorizate, finanţate şi reglementate
de centru. O astfel de „conducere la scară naţională”, care
să facă legătura între nivele, a apărut în urma
dezvoltării unui stat prosper. Articolul 1 al Constituţiei defineşte
Spania drept „stat social şi democratic”, iar Articolul 2 stabileşte
principiul solidarităţii dintre regiuni. Multe dintre
funcţiunile centrale ale statului bunăstării sociale printre
care bunăstarea socială însăşi, dezvoltarea economică,
protecţia mediului şi sănătatea publică pe
numără printre competencias asumate de CA-uri. Unele din
aceste puteri sînt concurente, dar există o puternică
interacţiune interguvernamentală, chiar şi în cazul
prerogativelor delegate în totalitate. Într-adevăr, operarea
majorităţii acestor programe s-a făcut în linia unui federalism
caracterizat prin cooperare56.
Deşi un
fervent partizan al autoguvernării regionale, Curtea
Constituţională a luat o serie de decizii prin care guvernul
naţional este în continuare autorizat să urmărească,
să supravegheze şi chiar să intervină în anumite probleme
ale CA-urilor. Curtea a susţinut că interesele locale, regionale
şi generale pot fi clar delimitate, instituţiilor centrale
revenindu-le întreaga responsabilitate a protejării şi
promovării „intereselor generale”. Deciziile care încurajează implicarea
forurilor naţionale în competencias ale CA-urilor au survenit în
multe domenii politice importante printre care educaţia,
sănătatea, dezvoltarea economică, ba chiar şi turism.
Acesta din urmă fusese socotit iniţial o competencia exclusivă a CA-urilor, dar Curtea a decis că turismul
influenţează dezvoltarea economică care este o responsabilitate
comună. În realitate, aceasta însemna că guvernul central poate
promulga „legislaţia de bază” şi „normele de bază” privind
funcţiile CA-urilor, respingîndu-se poziţia iniţială,
favorabilă CA-urilor, potrivit căreia acestea deţin autoritatea
finală asupra puterilor garantate în statutele lor de autonomie,
excluzîndu-se astfel controlul central. În plus, noile decizii reafirmau
dreptul guvernului central de a legifera şi de a-şi asuma prerogative
de supraveghere57. Ba mai mult, în ciuda unor acte politice precum
transferul generalizat de competenţe, instituirea unor mecanisme uniforme
de finanţare a CA-urilor şi legiferarea supravegherii exercitate de
guvernul central, statutele de autonomie ale CA-urilor au renunţat la
doctrina constituţională iniţială a principio
dispositivo, prin care fiecare regiune îşi asuma prerogative după
propria alegere, bineînţeles în limitele impuse la Constituţie58.
Acest curs al evenimentelor a pus guvernul central în poziţia de a promova
regiunile ca distribuitori de servicii pe o bază mai mult sau mai
puţin egală — o practică constantă a sistemelor federale.
Politici
suplimentare au plasat CA-urile în poziţia de parteneri în promovarea
statului bunăstării sociale. În sănătate, unde
competenţa a fost delegată în şase regiuni, guvernul central nu
numai că păstrează anumite forme de control financiar şi de
control al programului, ci de asemeni operează printr-un Consiliu
Interteritorial al Sistemului Sanitar Naţional. În alte 11 regiuni au fost
create organisme de cooperare centru — CA pentru îndrumarea sistemului de
asigurări de sănătate ca o măsură provizorie în cazul
unei descentralizări uniforme59. Multe programe naţionale
noi în ce priveşte serviciile sociale au fost negociate cu majoritatea sau
cu toate teritoriile pe o bază de uniformitate. De exemplu, programul de
finanţare generală a serviciilor sociale se bazează pe un set de
standarde şi de linii de forţă administrative la care au ajuns
de comun acord 15 regiuni (cu excepţia Navarrei şi a Ţării
Bascilor), împreună cu Ministerul Afacerilor Sociale. În mod similar,
proiecte de finanţare a protecţiei copilului sînt puse la
dispoziţia tuturor regiunilor, indiferent de competenţele care le-au
fost delegate. În fine, intrarea Spaniei în Comunitatea Europeană necesita
standardizarea politicilor Ca-urilor într-o serie de domenii: producţia
agricolă şi de preparate lactate, pescuit şi produse piscicole,
precum şi legislaţia muncii.
Astfel,
construirea statului bunăstării sociale şi a federalismului au
mers mînă în mînă. Statele prospere necesită în mod evident un
model matricial60 de conducere ce implică diferenţierea
regională a anvergurii puterii şi cu atît mai mult distribuirea
puterii. Distribuirea puterii a deplasat elemente importante de planificare
şi de luare a deciziilor pe un nivel mai apropiat de cetăţeni.
În acelaşi timp, structurile federale oferă mijloacele de
menţinere a standardelor şi a solidarităţii naţionale.
Concluzie
Se poate ca estado
de las autonomías să fi fost iniţial proiectat ca un stat unitar
cu trăsături de autonomie şi de delegare a competenţelor,
însă el devine tot mai mult un stat federal. Dezvoltarea prin
funcţionare a pactului constituţional relevă un set de
ajustări operaţionale şi politice progresive care se constituie
în structuri noi. Provocarea pe care o reprezintă guvernarea în cadrul
Constituţiei postfranchiste include importante structuri intermediare de
conducere, construirea unei forme creative de federalism.
Deşi
transformarea politică din Spania este, fără îndoială,
rezultanta unor forţe multiple, experienţa ei în deplasarea puterii
de la statul central la autonomia regională poate oferi
învăţăminte altor state în tranziţie, fie aceasta urmarea
unui stat nou de independenţă sau a unei schimbări de regim.
Reconcilierea intereselor subnaţionale etnice, sau ale
minorităţilor poate fi consolidată printr-o distribuire a
puterii în cadrul căreia să se menţină interesele generale
importante sau chiar anumite forme de control. Construirea unor noi sisteme
politice necesită o muncă de transformare a guvernării printr-un
proces de realizare a unei „coexistenţe paşnice” în ciuda
eventualelor diferende: concurenţă în alegeri; schimburi în
exercitarea puterii locale, regionale şi centrale; o tratare formală,
principială a afacerilor oficiale; hotărîrea de a rezolva problemele;
păstrarea în nişte limite rezonabile a confuziei obişnuite în
politică şi adeseori suportarea cu o anume demnitate a unor
dificultăţi de durată61. Schimbarea în „o sută
de zile” este un mit; construirea unui sistem de autoguvernare, plus guvernare
distribuită este un proces îndelungat.
Federalismul
spaniol este o formă incompletă a federaţiei clasice. Senatul
reprezintă doar într-o măsură redusă regiunile şi are
considerabil mai puţină putere decît Congresul Deputaţilor în
problemele legate de legislaţie şi de controlul exercitat de guvern.
CA-urile nu pot interveni direct într-o eventuală reformă a
Constituţiei. Reziduurile de putere revin statului. Statutele de autonomie
regională, de fapt echivalentele lor constituţionale au nevoie
să fie aprobate legislativ la nivel naţional. Spania fiind un stat
deopotrivă unitar şi dispersat, CA-urile nu deţin puterile
constituente proprii federaţiilor. Dimpotrivă, o sumă de
trăsături-cheie consolidează direcţia federală
tradiţională: recunoaşterea constituţională a
CA-urilor; deţinerea de către acestea a unor prerogative legislative
independente; recunoaşterea proceselor politice şi a puterilor decizionale
de nivel infranaţional; deşi trebuie să ceară acordul
naţional pentru a-şi modifica structurile de bază, din punct de
vedere funcţional şi organic, CA-urile nu pot fi eliminate de
către stat62. Aceste caracteristici din urmă cărora
li se adaugă acţiunile guvernului central, ale Curţii
Constituţionale şi ale pactelor majore ale partidelor politice în
direcţia extinderii statului constituit din regiuni autonome, au reliefat
clar aspectele federale ale Constituţiei din 1978.
Programul de
construire a unei federaţii complete, dacă o astfel de acţiune
va avea loc, trebuie să înceapă pentru unii lideri cu uniformizarea
ariilor de competenţă a CA-urilor. Politologul Manual Fraga63,
fost lider PP şi preşedinte al CA-ului Galiciei, a propus egalizarea
completă a competencias în condiţiile Articolelor 143 şi
151 pentru a plasa toate regiunile într-o federaţie similară celei
austriece. Acestei poziţii i s-au opus un număr de specialişti
în Constituţia Spaniei. În mod firesc, experţii guvernamentali
plasează în capul listei reforma Senatului care ar trebui să
presupună o reprezentare teritorială completă sau prerogative
egale în legislaţie şi în controlarea guvernului sau ambele.
Propuneri mai modeste avansează ideea ca a doua cameră existentă
să devină organismul de primă deliberare asupra problemelor
CA-urilor şi a legislaţiei naţionale introduse în CA-uri. În
1995 o Comisie Parlamentară de Revizuire a Constituţiei a
iniţiat dezbaterea reformei Senatului, însă este puţin probabil
ca prerogativele Senatului privind legislaţia şi controlul să se
schimbe. Alte reforme care să sporească puterile constituente ale
CA-urilor ar necesita redeschiderea dezbaterilor constituţionale şi
sînt din punct de vedere politic imposibil de iniţiat, cel puţin în
momentul de faţă.
Un curs al
evenimentelor mai probabil pentru viitor este continuarea dezvoltării
structurilor federale. Consolidarea finanţării din resurse proprii a
guvernelor infranaţionale constituie un punct important într-un astfel de
program care ar presupune, de asemeni, reforma conducerilor locale de nivel
prim şi secund, neglijată pînă în momentul de faţă
după cum au fost neglijate perspectivele conducerilor provinciale care par
de prisos în lumina CA-urilor; programul ar mai presupune instituirea de
unităţi de distribuire a serviciilor statului bunăstării
sociale în zonele rurale unde aceste servicii sînt adeseori absente şi
reconsiderarea capacităţii serviciilor elementare ale multora dintre
micile municipalităţi. În fine, trebuie stabilit rolul vastei
birocraţii guvernamentale centrale în cadrul unui stat tot mai federal
şi, mai ales, prezenţa şi greutatea sa în cadrul CA-urilor64.
Măsura în care aceste schimbări pot fi efectuate în viitorul apropiat
prin dezvoltarea autoconducerii şi a conducerii distribuite va depinde de
măsura în care poate fi menţinut un consens continuu de slăbire
a centralizării şi de un răspuns pozitiv la întrebarea dacă
edificarea federaţiei spaniole serveşte obiectivelor politice ale
celor implicaţi65.
Măsura în
care Spania a realizat o federaţie va constitui pentru un timp,
fără îndoială, obiect de controversă. În ultimă
instanţă, este mai puţin importantă eticheta aplicată
unui sistem, decît structurile sale de funcţionare. De fapt, trecerea pe
plan internaţional de la etatism la federalism se află la baza
focalizării crescînde asupra legăturilor, reţelelor şi
matricilor unor politici confruntate cu centralizarea, a altora cu
descentralizarea, toate în cadrul unei armonizări, crescîndă şi
ea, prin internaţionalizare şi regionalizare66. Structurile
în evoluţie ale Spaniei caută să vină în întîmpinarea
dificultăţilor guvernării. De aceea, problema ultimă
căreia va trebui să i se dea un răspuns nu este dacă Spania
se transformă într-o federaţie, ci dacă structurile federale
care au devenit modalitatea de guvernare a Spaniei îi vor spori acesteia
stabilitatea şi vor promova şi alte beneficii pe care o astfel de
guvernare le conţine virtual.
NOTE:
1. J. Linz.: Spanish Democracy
and the Estado de las Autonomias, în Forging Unity Out of Diversity: The
Approaches of Eight Nations, 1989; J. M. Valles şi M. Cuchillo Foix: Decentralisation
in Spain: A Review, în European Journal of Political Research, 1988,
nr. 16, p. 395-407.
2. A. deBlas, şi J. Laborda
Martin: La Construcción del estado en Espańa, în Estructuras
sociales y cuestión national en Espańa, 1986; R. Carr. şi J. P.
Fusi: Spain: Dictatorship to Democracy, 1981; R. Herr: A Historical
Essay on Modern Spain, 1971.
3. R. Bańon: La
modernizatión de la administratión publica espańniola: Balance y perspectivas,
1992; D. J. Elazar: Federalism, Intergovernmental Relations and Changing
Models of the Policy, în Subnational Politics in the 1980s, 1987.
4. M. Burgess: Federalism and
Federation: A Reappraisal, în Comparative Federalism and Federation,
1993.
5. P. King: Federalism and
Federation, 1982.
6. D. J. Elazar: Exploring
Federalism, 1987.
7. G. J. Friedrich: Trends of
Federalism in Theory and Practice, 1968.
8. D. Share: The Making of
Spanish Democracy, 1986
9. V. Ostrom: The Political
Theory of a Compound Republic, 1987
10. J. M. Valles şi M.
Cuchillo Foix — op. cit.
11. C. E. Diaz–López: The
State of the Autonomic Process in Spain, în Publius: The Journal of
Federalism, 1981, nr. 11, p. 193-217.
12. D. Share — op. cit.
13. P. J. Donaghy şi M. T.
Newton: Spain: Guide to Political and Economic Institutions, 1989.
14. R. Agranoff şi J. A.
Ramos: Intergovernmental Relations in Spain, 1995; R. Agranoff: Inter-governmental
Politics and Policy: Building Federal Arrangements in Spain, în Regional
Politics and Policy, 1993; J. V. Sevilla: Financial Aspects of Political
Decentralization in Spain, în Environment and Planning: Government and
Policy, 1987, nr. 5, p. 287-299.
15. R. Agranoff: Asymetrical
Federalism in Spain: Designs and Outcomes, 1994.
16. Ministerio para las
Administraciones Públicas: Estadisticas de confictividad, 1991.
17. Instituto Nacional de
Estadistica: Anuario Estatistico de Espańa, 1991.
18. L. R. Aizpeola: La cifra
de functionarios públicos ha crecido en casi medio millón entre los ańos
1982 y 1991, în El Pais, 22 februarie 1992.
19. E. Carillo: La
nacionalizatión de la politica local, în Politica y Sociedad, 1989,
nr. 3, p. 29-46; R. Gunther, G. Sani şi G. Shabad: Spain after Franco:
The Making of a Compatitive Party System, 1986.
20. J. Linz — op. cit.
21. D. J. Elazar: Constitution
making: The Pre-eminently Political Act, în The Politics of
Constitutional Change in Industrial Nations: Redesigning the State, 1985.
22. R. Davies: The Feceral
Principle Reconsidered, în Australian Journal of Politics and History,
1956, nr. 1, p. 223-244.
23. D. J. Elazar: Exploring
Federalism, 1987; V. Ostrom: The Meaning of American Federalism:
Constituting a Self-Governing Society, 1991.
24. M. Burgess — op. cit.
25. D. J. Elazar: Exploring
Federalism, 1987.
26. R. Agranoff: Las
relaciones intergubernmentales y el stado de las autonomias, în Politica
y Sociedad, 1994, nr. 7; R. Herr — op. cit.
27. D. J. Elazar: Exploring
Federalism, 1987.
28. P. L. Murillo de la Cueva: El
estado de las autonomias, în Estructuras sociales y cuestión nacional en
Espańa, 1986.
29. J. Subirats: Political
Change and Economic Crisis in Spain, în The Politics of Economic Crisis: Lessons from Western Europe,
1989.
30. J. M. Valles şi M.
Cuchillo Foix — op. cit, p. 399.
31. R. Agranoff: Asymmetrical
and Symmetrical Federalism in Spain, 1994.
32. R. P. Clark: Public Policy
to Protect a Minority Language, 1988.
33. J. Solé-Vilanova: Regional
and Local Government Finance in Spain: Is Fiscal Responsability the Missing
Element, în Decentralization, Local Governements and Markets, 1990.
34. Idem, p. 344.
35. L. Moreno: Ethnoterritorial
Concurrence and Imperfect Federalism in Spain, în Evaluating Federal
Systems, 1994.
36. Idem, p. 172.
37. C. E. Diaz-López: Centre-Periphery
Structures in Spain: From Historical Conflict to Territorial-Consociatonal
Accomodation?, în Centre-Periphery Relations in Western Europe,
1985, p. 266.
38. S. P. Huntington: The
Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century, 1991, p. 7.
39. S. P. Huntington — op. cit.; G. O’Donell, P.
C. Schmitter şi L. Whitehead: Transitions from Authoritarian Rule:
Southern Europe, 1986.
40. S. Giner: Political
Economy, Legitimation, and the State in Southern Europe, în Transitions
from Authoritarian Rule: Southern Europe, 1986; de asemenea R. Carr şi
J. P. Fusi — op. cit.
41. P. C. Schmitter: Democratisation:
Exploring the Limits of ’Transitology’, în Prospects: South Africa in
the Nineties, 1993, nr. 2, p. 18-21.
42. Idem, p. 19.
43. R. Bańon şi E.
Carillo: Tipologia de municipios de la comunidad valenciana, 1992; E.
Carillo: Gestión de recursos humanos presupuestación y hacienda local en
Espańa, 1991.
44. J. Solé Vilanova — op. cit.
45. Idem.
46. Idem, p. 351.
47. E. Carillo: La
nacionalización de la politica local, în Politica y Sociedad, 1989,
nr. 3, p. 40.
48. J. Linz: Early
State-Building and Late Peripheral Nationalism Against the State: The Case of
Spain, în Building States and Nations, vol. 2, 1973.
49. A. Gagnon: The Political
Uses of Federalism, în Comparative Federalism and Federation, 1993.
50. C. A. Zaldivar şi M.
Castells: Espańa, fin de siglo, 1992.
51. CIES; prezentat de L. Moreno
— op. cit.
52. C. E. Diaz-López — ambele
opere citate.
53 C. E. Diaz-López: The State of
the Autonomic Process in Spain, în Publius The Journal of Federalism, 1981, nr.
11, p. 217.
54. R. Rose: From Government
at the Centre to Nationwide Government, în Centre-Periphery Relations in
Western Europe, 1985.
55. De exemplu D. E. Ashford: The
Emergence of Welfare States, 1986; B. Dente: Local Government Reform and
Legitimacy, în The Dynamics of Institutional Change: Local Government
Reorganization in Western Democracies, 1988.
56. J. Terrón Montero şi G.
Cámara Villar: Principos y técnicas de cooperación en los estados
compuestos: Reflexiones sobre su aplicación al caso de Espańa, în Communidades
autónomicas e instrumentos de cooperación interterritorial, 1990.
57. P. Cruz Villarón; La
doctrina constitutional sobre el principio de cooperación, în Communidades
autonomias e instrumentos de cooperación interterritorial, 1990; P. L.
Murillo de la Cueva — op. cit.; J. M. Valles şi M. Cuchillo Foix — op.
cit.
58. M. Bacna del Alcázar: Curso
de cienca de la administración, 1985; E. Garcia de Enterria: Estudios
Sobre Autonomias Territoriales, 1985.
59. A. Rico: Interorganizational
Theory and the Dynamics of Coordination of Health Policy-Making in Spain,
1992.
60. D. J. Elazar: Exploring
Federalism, 1987, p. 37-38.
61. V. M. Pérez-Diaz: The
Return of Civil Society: The Emergence of Democratic Spain, 1993, p. 19.
62. A. Monreal: The New
Spanish State Structure, în Federalism and Federation in Western Europe,
1986.
63. M. Fraga: Administración
unica: Una propuesta razonable, 1992.
64. R. Agranoff: Inter-governmental
Politics and Policy: Building Federal Arrangements in Spain, în Regional
Politics and Policy, 1993, nr. 4; R. Bańon — op. cit.; R. Bańon
şi E. Carillo — op. cit.; E. Carillo: Gestión de recursos humanos
presupuestación y hacienda local en Espańa, 1991; INAP: Reflexiones
para la modernización de la Administratión del Estado, 1991; L. Moreno —
op. cit.
65. J. Kincaid: From
Cooperative to Coercive Federalism, în Annals, 1990, nr. 509, p.
152.
66. R. Agranoff: Frameworks
for Comparative Analysis of Intergovernmental Relations, 1990; D. J.
Elazar: International and Comparative Federalism, în Political
Science and Politics, 1993, nr. 26, p. 190-195; V. Ostrom: Multiorganization
Arrangements in the Governance of Unitary and Federal Systems, în Policy
Implementation in Federal and Unitary Systems, 1985; L. J. Sharpe: The
Rise of Meso Government in Europe, 1993.
Traducere de
Doina Baci
*
Robert AGRANOFF, profesor la Indiana
University din Bloomington, SUA, este specializat în domeniul federalismului
şi al relaţiilor internaţionale, publicînd numeroase
titluri (Dimensions of Human Services
Integration, Intergovernmental Management: Human Services Problem
Solving in Six Metropolitan Areas, New Governance for Rural America:
Creating Intergovernmental Partnerhips), articole şi studii. Membru al
Fundaţiei Ortega y Gasset din Madrid.
Robert Agranoff, Federal
Evolution in Spain, publicat în International Political Science Review,
vol. 17, nr. 4, p. 385-401, preluat cu permisiunea editorilor.