Experienţa franceză în regionalizare: descentralizarea regională în statul unitar

Gérard Marcou

Regiunile au fost transformate în colectivităţi teritoriale prin legea din 2 martie 1982, începînd cu primele alegeri prin sufragiu universal direct ale consiliilor regionale, care a avut loc în martie 1986.

Această reformă se înscria în cadrul unei reforme de ansamblu a sistemului francez de administraţie teritorială, punct final, în favoarea alternanţei politice, a unei îndelungate contestări a excesului centralizării. Revendicarea regională, reapărută în anii ’60, reprezenta expresia cea mai remarcabilă a contestaţiei, la care generalul de Gaulle încercase să răspundă, supunînd crearea regiunilor, ca noi colectivităţi teritoriale, referendumului din aprilie 1969 care a eşuat din motive politice în mare măsură independente de problema în chestiune.

Acest dublu context, cel al reminescenţei curentelor regionaliste din anii ’60, care obţinuseră de-a lungul anilor ’70 sprijinul, mai mult sau mai puţin marcat, al partidelor de stînga aflate atunci în opoziţie, şi caracterul global şi radical al reformei descentralizării din 1982, explică anumite neînţelegeri în ceea ce priveşte natura şi importanţa regionalizării introduse. Adversarii reformei, dar, deşi mai rar, şi unii dintre partizanii ei, vedeau în regionalizare amorsarea unei schimbări radicale în chiar natura statului; de la o Republică unitară mai mult sau mai puţin descentralizată, s-ar fi trecut la un stat regional sau federal, punîndu-se astfel în discuţie o moştenire esenţială a dreptului public revoluţionar şi a celei de-a Treia Republici; primii dintre partizani alarmîndu-se¹, ceilalţi regretînd că reforma nu mergea mai departe, din lipsă de voinţă politică, în vederea federalizării Franţei².

În realitate, nu numai concepţia reformei trebuia să se înscrie în cadrul constituţional în vigoare, ci două motive majore interziceau afirmarea unui astfel de voinţe politice.

Pe de o parte, autorii reformei erau puşi în situaţia să se sprijine pe cele mai bine stabilite principii ale dreptului public francez pentru a introduce regiunile în ordinea juridică, în acelaşi timp, pentru că alegerile care tocmai avuseseră loc nu exprimaseră voinţa de a le schimba, şi pentru că trebuia dinainte să se răspundă atacurilor opoziţiei pe tema punerii în discuţie a unităţii naţionale. Pe de altă parte, parlamentarii francezi fiind aproape toţi aleşi locali, nu doreau să accepte ca transformarea regiunilor în colectivităţi teritoriale să ducă la o reducere a puterilor comunelor şi departamentelor, ceea ce excludea transformarea regiunilor în colectivităţi superioare altora, aceasta fiind o poziţie care s-a reflectat în special în Senat din partea tuturor grupărilor politice³.

Aceste limite politice nu trebuie să ducă la subestimarea importanţei reformei începute în 1982. Regiunile franceze constituie o instituţie originală care se înscrie în principiile şi continuitatea Republicii unitare; experienţa descentralizării începută în anul 1982 a demonstrat că temerile celor care vedeau în ea o ameninţare la adresa unităţii naţionale erau lipsite de fundament, însă ea a modificat în mod profund funcţionarea sistemului politico-administrativ francez. În timp ce federalismul şi regionalismul rămîn incompatibile cu constituţia franceză, şi nu sînt de altfel propuse de nici o forţă politică semnificativă, regiunile au dobîndit un rol important într-un anume număr de domenii strategice cum ar fi învăţămîntul secundar şi superior şi amenajarea teritoriului, cu o autonomie de decizie şi o marjă de manevră financiară care reprezintă actori determinanţi ai politicilor publice. În momentul în care mulţi se întreabă în Europa asupra naturii şi rolului regiunilor, descentralizarea regională franceză apare azi ca un nou model, alternativ la federalism şi regionalism.

Pentru a putea aprecia specificitatea regiunilor franceze, este bine să reamintim cadrul constituţional în care ele se înscriu, şi care garantează în acelaşi timp indivizibilitatea Republicii şi principiul liberei administraţii a colectivităţilor teritoriale. Este ceea ce determină, pe de o parte refuzul federalismului şi al regionalismului, iar pe de altă parte locul regionalizării în descentralizare. Însă nu vom separa prezentarea normelor de practica instituţiilor. Sperăm astfel să evidenţiem mai bine originalitatea modelului francez, care asigură regiunilor, ca şi celorlalte colectivităţi teritoriale, o foarte mare libertate în exerciţiul competenţelor lor fără a pune în discuţie unitatea statului.

I. Refuzul federalismului şi al regionalismului

Originea regiunilor franceze explică faptul că ele s-au putut integra atît de uşor în cadrul statului unitar, ocupînd aici un rol important. Însă transformarea lor în colectivităţi teritoriale prin aplicarea legii din 2 martie 1982 a fost însoţită de invocarea principiului indivizbilităţii Republicii, sancţionat de către judecătorul constituţional. Ea nu pune în discuţie unitatea legii căreia regiunile se supun ca şi celelalte colectivităţi teritoriale. Acestea sînt cele două principii care exclud federalismul şi regionalismul, dar ele nu au constituit un obstacol pentru luarea în considerare a anumitor particularisme regionale atunci cînd puterea politică a avut voinţa de a o face. În fine, descentralizarea şi rolul lărgit acordat prefectului regiunii permit statului să adapteze exerciţiul misiunilor sale condiţiilor locale şi regionale.

A. Originea regiunilor franceze

Regiunile franceze nu reprezintă expresia particularismelor regionale care ar fi dat naştere revendicării unei autonomii politice. Ele s-au născut din nevoile funcţionale ale politicii de administrare a teritoriului statului. Acest lucru se explică prin slăbiciunea curentelor regionaliste din Franţa. Face excepţie doar Corsica (aproximativ 250.000 de locuitori).

În nici una din ţările Europei, formarea naţiunii nu este atît de strîns legată de formarea statului ca în Franţa. Dominique Schnapper face chiar din „inventarea naţiunii” caracteristica „proiectului istoric” francez, aşa cum „inventarea parlamentarismului” ar fi caracteristica „proiectului istoric” englez şi „invenţia democraţiei” caracteristica „proiectului istoric” american⁴. Aşa cum remarcă, „regii Franţei unificaseră naţiunea cu mult timp înainte ca Revoluţia să-şi proclame suveranitatea”, şi republicanii, ajungînd la putere în anii 1880 „au creat în deplină cunoştinţă instituţiile însărcinate să constituie naţiunea modernă”⁵, şcoala publică, recrutarea anuală, descentralizarea comunală care a reprezentat de asemenea un factor important de adeziune la Republică⁶; amintim de asemenea că sufragiul universal şi egal, masculin, nu a fost contestat, în principiul său, după 1848.

În istoria politică federalismul sau regionalismul au fost susţinute de curente politice care erau opuse, din motive diferite, Republicii burgheze fondatoare a Franţei moderne. Proudhon opunea federalismul integral al atelierelor şi comunelor, suveranităţii naţionale provenite din Revoluţia franceză şi capitalismului; federalismul său s-ar fi născut din distrugerea statului prin revoluţia muncitorească. La cealaltă extremă a spectrului politic, regionalismul tradiţionalist al lui Charles Maurras opunea „comunităţile naturale” — printre care regiunile culturale tradiţionale, care în „cercuri concentrice”, ar forma fundamentul naţiunii — „vidului social imens” pe care l-ar fi creat Revoluţia; în această concepţie, numai restaurarea monarhiei putea permite restaurarea descentralizării fondate pe corpurile intermediare, Maurras însuşi, şi un număr dintre epigonii săi, au susţinut în 1940 „Statul francez” al regimului de la Vichy pentru că ei vedeau în aceasta punerea în discuţie a Republicii. La sfîrşitul secolului al XIX-lea şi la începutul secolului XX întîlnim regionalişti şi în cercurile catolicismului social tardiv raliate Republicii; îi regăsim de asemenea în anumite medii industriale, în special la Jean Hennessy, fondator al Ligii de reprezentanţă profesională şi de acţiune regionalistă, partizan al instituirii unei reprezentanţe profesionale care putea, în opinia lor, să se instituie la nivel regional, şi care trebuia să corecteze insuficienţele reprezentării parlamentare şi excesele centralizării. Crearea în 1919 de către ministrul comerţului Clémentel a „regiunilor economice” fondate pe grupuri de camere de comerţ şi industrie, în jurul a 17 mari oraşe, reprezintă într-o anumită măsură rezultatul difuzării acestor idei, dar ea nu a avut deloc rezonanţă.

Fondată în 1900, Federaţia Regionalistă Franceză a încercat o sinteză între aceste surse diferite, şi a reunit un anumit număr de oameni politici şi intelectuali veniţi din orizonturi opuse dar favorabile regionalismului. La alegerile din 1910, ea a susţinut numeroşi candidaţi care acceptau să-i reia tezele. Cu toate acestea, această mişcare a rămas fără viitor. Divizările politice între membrii săi, discreditarea acestei mişcări de către orientarea antirepublicană a numeroşilor regionalişti, sub influenţă maurassiană, explică faptul că aceasta nu a marcat nici profund nici durabil viaţa politică franceză⁷.

Renaşterea regionalistă din anii ’60 şi ’70 datorează foarte puţin acestor moşteniri. Vedem în acest moment creîndu-se sau reactivîndu-se o mulţime de mişcări regionaliste, în Bretania, în sud-est sau în Ţările Basce, sau în Corsica în special, care contestă dominaţia Parisului, sau care îşi reclamă autogestiunea; aceste mişcări au beneficiat de o gură de oxigen în contextul politic creat de mişcarea studenţească şi de mişcarea socială din primăvara anului 1968, a căror undă de şoc ideologic s-a prelungit pe o bună durată a anilor ’70. Regionalismul a găsit în acel moment cîţiva vizionari prestigioşi, ca Robert Lafont⁸, sau de circumstanţă ca J. J. Servan-Schreiber⁹, pentru un timp purtătorul de cuvînt al unui partid radical slăbit şi în căutarea unei noi doctrine; el şi-a făcut simţită prezenţa şi prin cîteva atentate în Bretania şi Corsica. Dar cu trecerea timpului, sîntem obligaţi să constatăm că a rămas foarte puţin din această efervescenţă. Diferitele partide politice au introdus atunci şi cîte puţin regionalism în programele lor politice, dar într-un mod superficial, şi mişcările regionaliste ele însele au rămas mişcări foarte minoritare, suferind de o imagine paseistă şi folcloristă, şi chiar la nivel regional ele nu au exercitat niciodată o influenţă semnificativă. În acest mod ele nu au ajuns niciodată la o influenţă perceptibilă electoral, regionaliştii în diferitele partide politice rămînînd în cele din urmă izolaţi. Dezbaterea s-a cristalizat asupra aspectelor instituţionale ale problemei regionale prin sufragiu universal dobîndind adeziunea celei mai mari părţi a forţelor politice, fără să urmeze o reflexie asupra locului şi funcţiilor regiunilor în sistemul politico-administrativ.

În realitate, dincolo de discursiunile politice, regiunile au apărut pentru a răspunde nevoilor politicii de amenajare a teritoriului statului. Este vorba deci de circumscripţii funcţionale, aşa cum sînt departamentele încă de la crearea lor de către Adunarea naţională constituantă din decembrie 1789, şi nu de circumscripţii „identitare”, chiar dacă unele dintre ele corespund într-o anumită măsură regiunilor tradiţionale (de exemplu Bretania; în schimb cele două regiuni ale Normandiei nu au nici un sens în raport cu o astfel de referinţă). Originea directă a regiunilor de astăzi se regăseşte în programele de acţiune regională din decretul din 30 iunie 1955 şi în programul regional din decretul din 28 octombrie 1956; decupajul administrativ (împărţirea administrativă) al teritoriului care a fost adoptat atunci este rezultatul unei munci de funcţionari, fără nici o consultare cu aleşii locali. Guvernul a trecut apoi la reorganizarea serviciilor externe ale statului în interiorul acestui cadru, creînd circumscripţiile de acţiune regională (CAR) prin decretul din 7 ianuarie 1959, în care circumscripţiile administrative ale statului au fost armonizate prin aplicarea decretului din 2 iunie 1960. Aceste circumscripţii au permis regionalizarea planului de dezvoltare economică şi a bugetului statului, principalul instrument al politicii regionale a statului.

Prima expresie administrativă a regiunii a constituit-o instituţia prefectului regiunii¹⁰ printr-un decret din 14 martie 1964, sprijinit de misiunea economică regională, de conferinţa administrativă regională, compusă din şefii serviciilor externe şi din prefecţii numiţi în regiune, şi dintr-o instanţă consultativă alcătuită din reprezentanţii colectivităţilor locale şi din organizaţii profesionale. Această reformă urma creării DATAR printr-un decret din 14 februarie 1963. Se instituia astfel un nou eşalon descentralizat al administraţiei statului a cărui vocaţie era să asigure executarea planului şi politicii economice, cît şi a politicii de amenajare a teritoriului.

Singura modificare adusă ca urmare a acestei împărţiri a regiunilor a fost separarea Corsicii de regiunea Provence - Coasta de Azur. Proiectul legii supus referendumului din 27 aprilie 1969, şi care propunea crearea de regiuni avînd statutul de colectivităţi teritoriale, se referea în mod explicit la această împărţire (art. 3), dar prevedea deja să doteze Corsica cu instituţii regionale „datorită insularităţii sale”. De asemenea, în limitele acestor circumscripţii au fost create instituţiile publice regionale ale legii din 5 iulie 1972 (art. 1). Instituţionalizarea regiunii s-a realizat deci în cadre teritoriale care, în majoritatea cazurilor, aveau puţină legătură cu regiunile tradiţionale, cele care serviseră altădată drept referinţă curentelor regionaliste. Reforma din 1982 a consacrat această substituire acordînd acestor regiuni funcţionale instituţii reprezentative fondate pe sufragiul universal şi independente de stat deoarece prefectul înceta să mai fie executivul regiunii, calitate tranferată preşedintelui ales al consiliului regional, fiindu-i rezervetă exclusiv calitatea de reprezentant al statului. Caracterul artificial al acestei împărţiri regionale nu a dăunat succesului reformei din 1982; el explica în parte că stabilimentul public regional (împărţirea publică regională) din 1972 nu a putut fi în general decît un sindicat de departamente, însă alegerea consiliilor regionale prin sufragiu universal a dat acestor regiuni legitimitatea democratică care le lipsea. Legea din 6 februarie 1992 a simplificat procedura de modificare a limitelor regionale pentru a facilita iniţiativele tinzînd spre regruparea regiunilor în perspectiva unei adaptări la scara europeană, dar pînă în prezent nu a fost luată sau  măcar anunţată vreo iniţiativă în acest sens . Putem spune, de aceea, împreună cu Pierre Sadran, că „regionalizarea a omorît regionalismul”¹¹, în măsura în care spaţiul funcţional pare să aibă în mod definitiv mai multă audienţă decît spaţiul identitar al regionaliştilor — cu excepţia regiunilor în care spaţiul funcţional s-a suprapus spaţiului identitar (în Bretania sau în Alsacia).

B. Indivizibilitatea Republicii

Articolul 2 al Constituţiei din 4 octombrie 1958 proclamă că „Franţa este o Republică indivizibilă”.

Principiul indivizibilităţii Republicii este de origine revoluţionară; el figura chiar şi în constituţia din 1791, precedînd astfel proclamarea Republicii. El a fost reafirmat de Convenţia naţională din 25 septembrie 1792, cîteva zile după victoria de la Valmy. Astăzi, putem să îi recunoaştem în dreptul pozitiv o dublă semnificaţie: interzice orice dezmembrare a Republicii şi limitează integrarea Republicii franceze într-o organizaţie internaţională.¹²

Nefiind definit prin nici un text, principiul indivizibilităţii Republicii se poate preta la interpretări diferite. Astfel, pentru J.-C. Maestre el semnifică absenţa dreptului de seccesiune, caractrul federal sau unitar al statului avînd puţină importanţă¹³, în timp ce pentru M.-H. Fabre el interzice orice descentralizare politică.¹⁴ Cu toate acestea, punînd în paralel cu alte articole ale Constituţiei, jurisprudenţa Consiliului constituţional, ca expresie legislativă a principiului, duc la excluderea primei interpretări, considerîndu-se că principiul indivizibilităţii trebuie separat de protecţia integrităţii teritoriului.

De fapt, indivizibilitatea Republicii se aplică subiectului suveranităţii; articolul 2, alineatul 1 care îl exprimă trebuie citit împreună cu articolul 3 conform căruia „suveranitatea naţională aparţine poporului” (alin. 1) şi „nici o parte a poporului sau individ nu îşi poate atribui exerciţiul acesteia”. Acest lucru înseamnă că numai poporul francez în totalitatea sa este subiectul suveranităţii; cetăţenii unei colectivităţi teritoriale a Republicii luaţi separat nu pot deci niciodată „să îşi atribuie exerciţiul” suveranităţii. Dimpotrivă într-un stat federal, suveranitatea poporului se exercită de asemenea în cadrul statelor federate¹⁵. Atunci cînd constituţia vizează protecţia integrităţii teritoriului ca în articolul 16, în care o ameninţare „gravă şi imediată” împotriva integrităţii teritoriului, dar nu împotriva indivizibilităţii Republicii, figurează printre motivele care ar putea să justifice recurgerea de către preşedintele Republicii la puterile sale excepţionale. În plus, principiul indivizibilităţii Republicii nu poate, prin natura sa, să sufere excepţii, de vreme ce constituţia prevede ea însăşi posibilitatea cedării de teritorii cu consimţămîntul populaţiei (art. 53), cît şi posibilitatea pentru un teritoriu de dincolo de mare de a deveni un stat independent, prin interpretarea articolelor 76 şi 87¹⁶. În acelaşi spirit, articolul 59 (ultimul alineat) al legii nr. 82-213 din 2 martie 1982 precizează că „crearea şi organizarea regiunilor în metropolă şi în teritoriile de dincolo de mări nu atentează la unitatea Republicii nici la integritatea teritoriului”, şi ne putem gîndi că acest text viza în special regiunile create în departamentele de dincolo de mări.¹⁷

Consiliul constituţional veghează la respectarea principiului indivizibilităţii Republicii de către legislator, şi face din acesta un principiu distinct de principiul integrităţii teritoriului. În decizia sa cu privire la legea asupra drepturilor şi libertăţilor comunelor, departamentelor şi regiunilor, după ce reaminteşte că „colectivităţile teritoriale se administrează în mod liber (...) şi în condiţiile prevăzute de lege”, în respectul prerogativelor statului încredinţate delegatului guvernului (articolul 72 al Constituţiei) el enunţă „că principiul legalităţii” căruia trebuie să i se asigure respectul „impune în acelaşi timp respectul atribuţiilor legislatorului şi cel al regulilor superioare de drept prin care Constituţia (...) a proclamat indivizibilitatea Republicii, a afirmat integritatea teritoriului şi a fixat organizarea puterilor publice.” (nr. 82-137 DC)¹⁸. Decizia cu privire la primul statut special al Corsicii arată, cu toate acestea, că indivizibilitatea Republicii şi integritatea teritoriului nu sînt lipsite de legătură, şi sugerează că atingerea principiului indivizibilităţii poate totodată ameninţa integritatea teritoriului. Într-adevăr el răspunde, într-un paragraf intitulat: „Privind principiul indivizibilităţii teritoriului” autorilor sesizării, care invocau „riscul evident de dislocare a unităţii naţionale”, că „în stadiul actual al definirii atribuţiilor respective ale autorităţilor descentralizate şi ale organelor statului, textul legii (...) nu cuprinde o dispoziţie care să poată, prin ea însăşi, să fie privită ca atentînd la caracterul indivizibil al Republicii şi la integritatea teritoriului naţional” (nr. 82-138 DC)¹⁹.

Sensul principiului indivizibilităţii rezultă şi mai clar din aplicarea lui în decizia din 9 mai 1991 cu privire la cel de-al doilea statut al Corsicii. Primul articol al legii făcea referinţă la „poporul corsican, componentă a poporului francez”, căruia Republica îi recunoaşte „drepturile la păstrarea identităţii sale culturale şi la apărarea intereselor sale economice şi sociale specifice”; era precizat că aceste drepturi se exersau „în respectul unităţii naţionale”. Consiliul constituţional recunoaşte „conceptului juridic de «popor francez» valoare constituţională” şi declară, referindu-se la articolul 2 al Constituţiei, că „menţiunea făcută de legislator de «popor corsican, component al poporului francez» este contrar Constituţiei, care nu recunoaşte decît poporul francez, compus din toţi cetăţenii francezi fără deosebire de origine, de rasă sau de religie” (nr. 91-290)²⁰. În timp, ce legea votată de Parlament se referea în mod formal la respectul unităţii naţionale, refuzul de către Consiliul Constituţional ca legislatorul să poată recunoaşte componente în sînul poporului francez şi să le atribuie în mod colectiv drepturi proprii interzice, în lipsa unei revizuiri formale a Constituţiei, orice evoluţie a Republicii franceze spre o formă de Stat compusă, cu structură regională sau federală, în care „componentele” poporului francez ar putea deveni subiecte politice autonome.

Nu este lipsit de interes să remarcăm că, cu ocazia revizuirii constituţionale din 25 iunie 1992 devenită necesară pentru ca tratatul de la Maastricht să poată fi ratificat, şi care a adăugat constituţiei un nou titlu XV „Despre Comunitatea Europeană şi despre Uniunea Europeană” (art. 88-1-4), articolul 2 a fost de asemenea completat printr-un nou alineat 2 care preciza că „limba Republicii este franceza”, ceea ce totuşi, după interpretarea pe care i-o dă Consiliul constituţional, nu ar trebui să constituie o obligaţie decît pentru persoanele morale de drept public şi persoanele de drept privat însărcinate cu o misiune de serviciu public (nr. 94-345 DC, 29 iulie 1994)²¹. Acesta înseamnă consacrarea „prezumţiei irefragabile a existenţei unei naţiuni omogene”²². În schimb, recomandarea Comitetului Consultativ pentru revizuirea Constituţiei de a adăuga, la articolul 72, regiunea în cadrul enumerării colectivităţilor teritoriale ale Republicii, şi să îi dea astfel un statut echivalent cu cel al comunei şi departamentului care figurează în text, nu a fost urmată de revizuirea constituţională din 25 iulie 1993, care era cu toate acestea, în parte, fondată pe lucrările sale.

În fine, Consiliul Constituţional a controlat, cu privire la principiul indivizibilităţii Republicii, angajamentul internaţional constînd din decizia Consiliului Comunităţilor Europene cu privire la alegerea Adunării Europene prin sufragiu universal direct, prin decizia sa din 30 decembrie 1976. El a considerat astfel că aşa-zisul angajament nu conţinea „nici o stipulare care să fixeze (...) pentru această alegere” modalităţi de natură să pună în cauză indivizibilitatea Republicii”, şi că termenii expresiei «procedură electorală uniformă» nu ar putea fi interpretaţi ca putînd permite să aducă atingere acestui principiu” (nr. 76-72 DC)²⁴. În ciuda evoluţiei care s-a produs de la această decizie în ceea ce priveşte integrarea europeană, se poate judeca că orice angajament comunitar care ar aduce atingere principiului indivizibilităţii Republicii ar fi contrar Constituţiei şi nu ar putea, prin urmare, să fie ratificat sau transpus în dreptul francez, decît printr-o revizuire constituţională prealabilă aşa cum o prescrie decizia din 9 aprilie 1992 cu privire la Tratatul de la Maastricht (nr. 92-308 DC)²⁵.

Putem să deducem de aici că orice angajament comunitar care ar tinde să stabilească, sub o formă sau alta, o „Europă a regiunilor”, ar fi contrar Constituţiei franceze, şi ar fi de exemplu cazul oricărei măsuri care ar dori să asocieze regiunile franceze exerciţiului de putere de decizie la nivel comunitar, prin atribuirea unei puteri de codecizie Comitetului regiunilor în anumite probleme sau sub cu totul altă formă.

Putem să concluzionăm că regionalizarea franceză trebuie să se înscrie în cadrul descentralizării administrative şi că ea nu poate pune în discuţie natura juridică a statului.

C. Unitatea legii

Conform articolului 72 al Constituţiei, principiul liberei administraţii se exercită în condiţiile prevăzute de lege. Competenţa legislatorului este precizată de către articolul 34: ea cuprinde definirea regulilor cu privire la regimul electoral al adunărilor locale, la crearea de categorii de instituţii publice (ceea ce priveşte formele cooperării între colectivităţile teritoriale), cît şi principiile fundamentale ale liberei administraţii a colectivităţilor locale, a competenţelor şi a resurselor lor. Ea este aceeaşi pentru regiuni ca şi pentru celelalte colectivităţi locale. Competenţa legislatorului fiind limitată la probleme enumerate de articolul 34, toate celelalte probleme se referă la domeniul reglementat (art. 37). Dar aşa cum nu există decît un singur legislator, există doar o singură putere de reglementare cu competenţă generală, cea exercitată de primul-ministru pe baza articolului 21 al Constituţiei, sub unica rezervă a decretelor deliberate în Consiliul de Miniştrii, care sînt semnate de preşedintele Republicii.

În schimb, principiul liberei administraţii a colectivităţilor teritoriale aşa cum este enunţat în articolul 72 nu reprezintă sursa unei puteri reglementare autonome. Actele reglementare ale colectivităţilor locale sînt bineînţeles numeroase, dar ele trebuie să-şi găsească sursa într-o lege²⁷. Este cazul, de exemplu, al puterilor poliţiei primarului şi a preşedintelui consiliului general, al reglementărilor locale de urbanism privind planurile de ocupare a solului, şi care sînt oprite de comisiile municipale (codul urbanismului: art. L 123-3-1) a reglementării departamentale de ajutor social (L. 22 iulie 1983, art. 34) sau regulile privitoare la ajutoarele pentru dezvoltare care pot fi acordate intreprinderilor de către colectivităţile teritoriale (L. 7 ianuarie 1982 şi decretele de aplicare din 22 septembrie 1982, modificate pe 15 ianuarie 1988). Prin aplicarea articolului 72 al Constituţiei, legea ar putea chiar să însărcineze colectivităţile teritoriale să ia măsuri reglementare de execuţie, chiar dacă nu putem cita exemple. Este de remarcat faptul că regiunea este însărcinată să elaboreze şi să adopte un mare număr de planuri cu sens juridic imprecis (plan regional, schemă previzionistă a formaţiilor, plan regional al transporturilor…) în timp ce ea nu exercită nici o putere de reglementare asupra colectivităţilor locale ale teritoriului său, în afara cîtorva excepţii prevăzute de către lege.

Unitatea legii înseamnă de asemenea că legea trebuie să fie aceeaşi pentru toată lumea, mai ales cînd sînt în joc libertăţile publice. Rezultă de aici că principiul liberei administraţii a colectivităţilor teritoriale nu ar putea duce la dependenţa condiţiilor esenţiale de aplicare a unei legi cu privire la exerciţiul unei libertăţi publice, de deciziile colectivităţilor teritoriale, şi că în acest mod ele nu pot fi aceleaşi pe ansamblul teritoriului (Consiliul consituţional, deciziile nr. 84-185 DC din 18 ianuarie 1985, cu privire la învăţămîntul privat agricol şi 93-329 DC din 13 ianuarie 1994, despre legea privitoare la condiţiile de ajutor pentru investiţiile instituţiilor private de învăţămînt). Această jurisprudenţă limitează foarte puternic autonomia normativă a colectivităţilor locale.

D. Despre luarea în considerare a particularismelor locale sau regionale

În ciuda vigorii cu care sînt apărate principiile indivizibilităţii Republicii şi a unităţii legii, Republica unitară a ştiut să dea dovadă de pragmatism pentru a integra un anumit număr de particularisme locale sau regionale.

Remarcăm faptul că principiul „unităţii” Republicii nu este reluat în articolul 2 al Constituţiei, în timp ce formula revoluţionară din care se inspiră, „Republica este una şi indivizibilă”, asocia indivizibilitatea unităţii Republicii. În mod tradiţional, unitatea puterii republicane implica o putere locală uniformă²⁸ şi, de altfel, în Constituţia din 1946 regăsim în articolul 85 această formulă, şi nu în articolul 1 care definea Republica franceză²⁹. Constituţia actuală autorizează astfel o anumită diversitate, la nivelul acestor colectivităţi teritoriale, odată ce aceasta nu pune în discuţie indivizibilitatea Republicii; această diversitate este fără îndoială anterioară acestei modificări a formulei constituţionale, dar aceasta nu anulează nimic din interesul faptului că ea trebuie să intervină.

Vom lăsa aici deoparte cazurile departamentelor şi teritoriilor de dincolo de mări, noţiuni juridice apărute în 1946 şi reluate în articolele 73-76 ale Constituţiei din 1958. Dar nu este lipsit de interes să relevăm că departamentele de dincolo de mări se caracterizează prin faptul că este vorba mai întîi de departamente, ele exprimă deci o logică de asimilare (principiu de unitate), dar regimul lor legislativ şi organizarea lor administrativă „pot face obiectul unor măsuri de adaptare cerute de situaţia lor particulară” (art. 73). Consiliul constituţional controlează amplitudinea acestor măsuri de adaptare, care nu vor merge pînă la a pune în discuţie unitatea statutului departamental aşa cum făcea o lege care prevedea instituirea în departamentele de dincolo de mări a unei adunări unice pentru a exersa competenţele departamentului şi ale regiunii, şi a cărei compoziţii nu asigura reprezentarea componentelor teritoriale ale departamentului (decizia nr. 82-147 DC, 2 noiembrie 1982)³⁰.

Mult mai remarcabil pentru textul nostru este faptul că legea a menţinut o mare parte a legislaţiei de origine germană în departamentele din Haut-Rhin, Bas-Rhin şi  Moselle cînd acestea au fost reintegrate Republicii franceze în 1919. În particular regimul administrativ şi bugetar al comunelor acestor trei departamente rămîne supus dispoziţiilor speciale reluate de articolele L.181-1-68 şi L.261-1-16; nu numai că reforma descentralizării din 1982 nu a pus capăt acestui particularism, dar ea a introdus în favoarea acestor comune dispoziţii derogatorii (L. nr. 82-213 din 2 martie 1982, articolul 9 şi articolul 17-I., modificat prin L. 22 iulie 1982, articolul 4) în ceea ce priveşte noile forme ale controlului legalităţii şi ale controlului bugetar pe care îl introduce, şi care, în anumite puncte, sînt mai riguroase decît cele menţinute în vigoare din 1919. Astfel rămîn executorii de drept deplin, fără să trebuiască a fi transmise prefectului, actele comunelor acestor departamente care, la data intrării în vigoare a noii legi erau rezultatul aplicării acestor dispoziţii; de asemenea comunele cu mai mult de 25.000 de locuitori, şi cele care le sînt asimilate, nu se supun noilor dispoziţii relative la restabilirea echilibrului bugetar. Am putea de asemenea să menţionăm un anumit număr de particularisme instituţionale, dintre care unele se referă la gestiunea serviciilor comunale, personalul comunal³¹, societăţile cu economie mixtă. Dincolo de aceasta, reamintim că regimul concordatelor a fost menţinut în vigoare în cele trei departamente, şi că miniştrii cultelor sînt aici salarizaţi de către stat.³²

Deşi Consiliul constituţional nu se poate pronunţa direct asupra acestei chestiuni, putem considera că acest particularism nu repune în discuţie unitatea statutului comunal, pentru a parafraza formula folosită de Consiliul constituţional în decizia sa anterior citată din 2 decembrie 1982. A propos de instituţia consiliilor arondismentelor în cadrul comunelor Parisului, Lyonului şi Marsiliei, el consideră că dacă asemenea dispoziţii „constituie o derogare pentru cele mai mari trei oraşe din Franţa, de la dreptul comun al organizării comunale, ele nu înseamnă nerecunoaşterea  Constituţiei” (nr. 82-149 DC, 28 noiembrie 1982).³³

În plus, posibilitatea oferită de către Constituţie de a crea prin lege noi colectivităţi teritoriale a fost interpretată ca permiţînd crearea de categorii de colectivităţi teritoriale cuprinzînd doar o singură unitate, şi prin urmare stabilirea prin lege a veritabile statute speciale inclusiv pentru colectivităţile teritoriale ale teritoriului metropolitan. Consiliul constituţional s-a pronunţat astfel ca statutul special al Parisului (1975, în acelaşi timp comună şi departament) şi crearea colectivităţii teritoriale Mayotte de dincolo de mări relevau această interpretare (decizie cu privire la primul statut particular al Corsicii, nr. 82-138 citat anterior, cons. nr. 4). Legislatorul are cea mai mare libertate pentru a defini un astfel de statut particular, cu condiţia ca prerogativele statului enunţate în articolul 72 să fie respectate, şi ca nici unul dintre organele create să nu-şi atribuie competenţe care ţin în mod normal de domeniul legii³⁴, posibilitate care nu este deschisă decît pentru teritoriile de dincolo de mări; el a admis conformitatea cu Constituţia a celui de-al doilea statut special al Corsicii, stabilit prin legea nr. 91-428 din 13 mai 1991. Prin acest statut, Corsica nu mai este o regiune în sensul juridic al termenului, ci constituie numai „colectivitatea teritorială a Corsicii”, unică în felul ei, ale cărei instituţii şi competenţe se disting prin puncte importante de cele ale regiunilor, mult mai mult decît ar fi permis-o „adaptarea” la regimul aplicabil regiunilor, care să răspundă afirmării particularismului corsican. Nu putem face aici un studiu detaliat, dar amintim: parlamentarizarea instituţiilor, adunarea putînd să pună în discuţie responsabilitatea executivului, care este aici organizat într-un mod colegial, spre deosebire de regiuni, aşa cum îl întîlnim în statutele speciale ale teritoriilor de dincolo de mări; posibilitatea de a exercita un drept de iniţiativă legislativă sau reglementară în direcţia primului-ministru; competenţe speciale privind cultura şi difuzarea limbii corsicane, dezvoltarea economică, care se sprijină pe un regim fiscal specific, transporturile, turismul, protecţia mediului înconjurător.³⁵

Acest statut a dat naştere unor reflexiuni critice, asupra desuetudinii categoriilor prea rigide pe care s-ar sprijini dreptul public francez al colectivităţilor teritoriale, constrîngîndu-l pe judecător să se „joace cu cuvintele” pentru a ieşi la suprafaţă.³⁶ Aceste critici par nejustificate de vreme ce legislatorul, confruntat cu necesitatea de a ţine cont de situaţii sau de nevoi particulare, poate alege între introducerea de adaptări la regimul unei categorii de colectivităţi teritoriale şi crearea unei colectivităţi teritoriale supusă unui regim special pe care îl stabileşte sub singura rezervă a prerogativelor statului aşa cum le defineşte articolul 72 şi al controlului constituţionalităţii.

O justificare a diferenţelor de tratament între colectivităţi teritoriale de aceeaşi natură se găseşte în aplicarea principiului egalităţii în faţa legii de către jurisprudenţă, şi care autorizează luarea în considerare a diferenţelor de situaţie sau raţiuni de interes general, „considerîndu-se că într-un caz sau altul diferenţa de tratament care rezultă să fie în raport cu obiectul legii care îl stabileşte”(decizia nr. 91-290 precitată, cons. nr. 40).³⁷ Singura limită pare să se găsească în faptul că aceste diferenţe de tratament nu ar putea fi recunoscute ca expresia drepturilor subiective proprii unei colectivităţi cum ar fi fost „poporul corsican” dacă judecătorul constituţional ar fi acceptat intrarea acestei expresii în drept, pentru că aceasta ar duce, după cum s-a văzut, la contrazicerea concepţiei unitare a poporului francez; diferenţele de tratament nu pot fi decît expresia puterii de apreciere a legislatorului, sub controlul Consiliului constituţional.

E. Descentralizarea şi prefectul regiunii

În fine, nu putem înţelege regiunea franceză, colectivitatea teritorială, dacă uităm instituţia prefectului regiunii şi descentralizarea. Şi unul şi cealaltă provin din caracterul unitar al statului, şi din ideea că delegatul guvernului reprezintă interesele naţionale. Legea nr. 92-125 din 6 februrie 1992 a consacrat caracterul dual al administraţiei teritoriale franceze hotărînd că ea „este asigurată de colectivităţile teritoriale şi de serviciile descentralizate ale statului”, şi că ea „este organizată în respectul principiului liberei administraţii a colectivităţilor teritoriale” (art. 1). Descentralizarea misiunilor administrative ale statului devine prin această lege principiu de drept comun; administraţiile centrale nu ar trebui astfel să păstreze decît misiunile al cărui exerciţiu nu ar putea fi descentralizat (art. 2). Ea exprimă adaptarea administraţiei statului la condiţiile noi care rezultă din reforma descentralizării.

În acest cadru regiunea este o circumscripţie de servicii descentralizate a statului. Prefectul regiunii, al cărui rol în fruntea serviciilor statului în regiune fusese confirmat prin legea din 2 martie 1982 şi prin decretul din 10 mai 1982, îşi vede misiunea precizată şi lărgită prin Carta descentralizării (decretul nr. 92-604 din 1 iulie 1992). Nu numai că el exercită controlul prevăzut prin lege asupra autorităţilor regionale, şi poate singur hotărî în regiune, dar el pune în aplicare şi politicile naţionale şi comunitare privind dezvoltarea economică şi socială şi amenajarea teritoriului”; în aceste ultime domenii prefecţii departamentelor trebuie să se conformeze orientărilor fixate de către prefectul regiunii în deciziile pe care le iau. În plus, el „animează şi coordonează în regiune politicile statului în materie culturală, de mediu înconjurător, cît şi cele cu privire la oraş şi la spaţiul rural” (L. nr. 72-619, 5 iulie 1972, art. 21-1, mod. prin L. 6 februarie 1992).

II. Descentralizarea regională

Modelelor federalismului şi regionalismului, ale căror exemple cele mai caracteristice sînt, în Europa, Germania şi Spania, Franţa le opune pe cel al descentralizării regionale, care se poate defini ca extinderea la nivel regional a descentralizării teritoriale în cadrul statului unitar. Regimul descentralizării teritoriale a fost el însuşi profund modificat într-un sens favorabil autonomiei locale, prin reforma începută în 1982. Regiunile dispun de o competenţă materială largă, însă de o competenţă normativă redusă. Luate global, bugetele lor sînt reduse în raport cu cele ale comunelor şi departamentelor, dar regiunile au o mare stăpînire a resurselor lor şi o mare libertate în folosirea acestora, mai ales pentru că natura competenţelor lor le lasă o destul de mare marjă de manevră financiară şi le permite să disponibilizeze o capacitate de investiţii importantă. Regiunile au devenit astfel actori politici autonomi, chiar dacă ele pot suferi arbitraje guvernamentale contrarii dorinţei lor; ele sînt capabile să formuleze şi să pună în aplicare politici publice.

A. Regiunile, colectivităţi teritoriale

„Regiunile sînt colectivităţi teritoriale. Ele sînt administrate de un consiliu regional ales prin vot universal direct.” (L. nr. 82-213, 2 martie 1982, art. 59, alin. 1); această schimbare de statut s-a produs la prima reuniune a consiliilor regionale alese prin vot universal direct, adică la începutul lunii aprilie 1986. Regiunile reprezintă astfel o nouă colectivitate teritorială creată prin lege pe baza art. 72 din Constituţie. Consecinţă a acestei origini, existenţa regiunilor nu e garantată prin Constituţie aşa cum este cea a comunelor sau a departamentelor; o lege era suficientă deci pentru a suprima regiunile. Deşi înscrierea regiunilor în Constituţie n-a avut loc, ele au căpătat o asemenea importanţă în instituţii, încît suprimarea lor nu poate fi cîtuşi de puţin avută în vedere.

Organizate în colectivităţi teritoriale, regiunile au fost dotate cu instituţii concepute după modelul celor al comunelor şi departamentelor; ele beneficiază de principiul liberei administraţii; ele nu pot exercita tutele asupra unei alte colectivităţi teritoriale.

1. Instituţiile

Cele două inovaţii majore au constat în introducerea alegerii consiliului regional prin vot universal direct şi în acordarea executivului regional preşedintelui consiliului regional. Dar în acelaşi timp cu redefinirea regimului descentralizării, legislatorul a avut voinţa de a armoniza instituţiile şi regulile de funcţionare a tuturor colectivităţilor teritoriale. Astfel sistemul mayoral este cel care a servit ca model definirii noilor instituţii departamentale, iar cele ale regiunii, sînt definite într-o mare măsură prin revenirea la articolele de lege care fixează organizarea şi regulile de funcţionare ale consiliului general (a se vedea în special L. nr. 86-16 din 16 ianuarie 1986). Este vorba de aceleaşi reguli referitoare la controlul legal asupra actelor de autoritate regională şi la controlul bugetar şi de conturi, care sînt foarte asemănătoare celora care se aplică departamentelor şi comunelor. Rezultă de aici că statul nu exercită nici o tutelă asupra actelor regiunii, deoarece singurele acte asupra căror a fost menţinută tutela (sau stabilită, în ceea ce priveşte departamentul) sînt actele făcute în exerciţiul puterilor poliţiei, iar preşedintele consiliului regional nu exercită nici o putere poliţienească.

Principiile esenţiale privind instituţiile sînt comune regiunii, comunei sau departamentului: un consiliu ales, un executiv unipersonal ales de consiliu pe durata mandatului său (6 ani) şi pe care consiliul nu-l poate revoca. Preşedintele consiliului regional este astfel singurul titular al puterii executive; asemenea preşedintelui consiliului general dar, spre deosebire de primar, el nu exercită nici o funcţie în sarcina statului. Consiliul regional alege în aceeaşi măsură vicepreşedinţi dar aceştia nu-şi deţin puterile cu titlu executiv, decît funcţii pentru care preşedintele consiliului regional îi delegă sub propria supraveghere şi responsabilitate, şi pe care le poate oricînd retrage. Preşedintele şi vicepreşedinţii nu pot fi demişi din mandat de către consiliului regional; în cazul unui conflict care face imposibilă funcţionarea consiliului regional, acesta poate fi dizolvat prin decret şi au loc noi alegeri.

Consiliul general şi consiliul regional se deosebesc în schimb de comună în ceea ce priveşte delegarea puterii deliberative. La nivel comunal, consiliul municipal poate atribui anumite puteri ale sale primarului; în schimb consiliul regional şi consiliul general formează în sînul lor o comisie permanentă, care este alcătuită din preşedintele consiliului, vicepreşedinţi şi eventual din alţi membri, şi care exercită, în intervalele dintre întrunirile consiliului, puterile deliberative ale acestuia în domeniile în care i-au fost acordate. Comisia permanentă este astfel un organ deliberativ restrîns, dominat de executiv, dar al cărui mod de desemnare asigură reprezentarea opoziţiei, fie în urma unui acord între grupurile politice în ceea ce priveşte repartiţia posturilor, fie în urma unei alegeri cu reprezentare proporţională, însă în acest caz preşedintele şi vicepreşedinţii fiind aleşi prin vot majoritar. Regulile care guvernează reuniunea şi deliberările consiliului regional sînt identice cu cele ale consiliului general.

De fapt, singurul element de originalitate a instituţiilor regionale constă în existenţa unui consiliu economic şi social consultativ. Rezultantă a unui organ care exista deja sub regimul de instituire regională, rolul său n-a încetat să crească, fără însă a-şi schimba natura. Compusă din reprezentanţi ai întreprinderilor şi ai activităţilor nesalarizate, desemnaţi de camerele de comerţ şi industrie, camerele de agricultură şi alte organisme profesionale, de reprezentanţi ai organizaţiilor sindicale ale salariaţilor desemnate de acestea, de reprezentanţi ai organismelor care participă la „viaţa colectivă a regiunii”, şi personalităţi care „concură la dezvoltarea regiunii” (cel mult 5% din efectiv), consiliul economic şi social regional este obligatoriu consultat înaintea deliberărilor consiliului regional atît asupra proiectului de plan al regiunii, cît şi asupra tuturor documentelor de planificare şi proiecte care interesează regiunea, asupra documentelor bugetare şi asupra orientărilor generale din toate domeniile asupra cărora consiliul regional este chemat să delibereze, în virtutea titlului unei competenţe atribuite prin lege regiunii. Consiliul economic şi social regional atribuie un centru instituţional reţelei de relaţii pe care regiunea le stabileşte cu mediul regional.

2. Principiul liberei administraţii

Fiind o colectivitate teritorială ca şi comuna şi departamentul, regiunea beneficiază de principiul liberei administraţii garantat de art. 72 din Constituţie şi reluat, aşa cum s-a văzut, de art. 59 al legii, din 2 martie 1982. Autonomia regională este garantată prin acest principiu. Într-o manieră foarte restrînsă, semnificaţia i se poate defini astfel:

1) legea este singura care poate impune noi obligaţii colectivităţilor teritoriale;

2) judecătorul controlează respectarea principiului liberei administraţii de către legislator, şi în particular acele obligaţii care trebuie definite cu precizie, ele netrebuind să încalce „competenţa proprie” a colectivităţilor teritoriale (ceea ce sugerează existenţa unui „nucleu” de competenţă căruia legea nu-i poate aduce atingere);

3) regulile stabilite de lege nu ar trebui să aibă ca efect restrîngerea resurselor fiscale ale colectivităţilor teritoriale pînă la punctul de a le împiedica libera administrare, şi o resursă fiscală importantă nu ar putea fi suprimată fără compensare. Prin urmare, principiul liberei administrări implică autonomia deciziei, existenţa unei sfere proprii de competenţă şi autonomia financiară garantată prin resurse fiscale suficiente; regiunile beneficiază de aceste garanţii juridice.

În fine, consilierii regionali participă la colegiul electoral senatorial, cu aceeaşi îndreptăţire ca şi consilierii generali şi delegaţii consiliilor municipale, conform vocaţiei senatului, şi anume de „a asigura reprezentarea colectivităţilor teritoriale ale Republicii”. (Constituţia, art. 24)

3. Relaţiile între regiuni şi celelalte colectivităţi teritoriale

Toate colectivităţile teritoriale avînd acelaşi statut constituţional, nu există nici o ierarhie între ele. Prin urmare, regiunea nu exercită nici o întîietate asupra departamentelor şi comunelor de pe teritoriul său. Legea din 7 ianuarie 1983 (art. 2) precizează că, competenţele transferate comunelor, departamentelor şi regiunilor nu autorizează nici una din aceste colectivităţi să exercite sau să-şi stabilească tutela asupra alteia, oricare i-ar fi forma. Legea din 6 februarie 1992 a completat acest text, precizînd că atribuirea sau refuzul unui ajutor financiar unei alte colectivităţi locale „nu poate avea ca efect, stabilirea sau exercitarea unei tutele”. Această completare demonstrează că anumite colectivităţi, şi în special departamentele şi regiunile, au tentat orientarea alegerii altor colectivităţi prin mijlocirea subvenţiilor condiţionate, fie că s-au petrecut în domeniile de competenţă care le sînt atribuite prin lege. Există impresia că acest tip de intervenţie ar fi mai dificil pe viitor dacă judecătorul administrativ ar pune în aplicare acest text.

Prin efectul acestor dispoziţii, descentralizarea regională pare a avea un mare respect faţă de autonomia locală, dar ea nu permite regiunii să-şi stabilească primatul ca eşalon intermediar între stat şi nivelul local. Această consecinţă este compatibilă cu concepţia franceză a statului unitar, dar în spatele acestora există o alegere politică neexplicită: în momentul instituirii regiunii în colectivitate teritorială s-a refuzat alegerea între departament şi regiune şi, de fapt, departamentul a devenit, în termeni de bugete şi competenţe juridice, marele cîştigător al reformei descentralizării. Acest fundal are el însuşi o explicaţie: crearea regiunii intervine, în Franţa, într-un sistem în care, de-a lungul a două secole, departamentul a fost cadrul instituţional şi teritorial al medierii între puterea centrală şi nivelul local, totodată constituind circumscripţia esenţială pentru organizarea serviciilor exterioare ale statului. Definirea locului regiunii era cît se poate de dificilă, cum erau şi soluţiile alternative care ar fi constat în substituirea regiunii departamentului sau în subordonarea departamentului regiunii. În plus, Carta descentralizării a consacrat menirea nivelului departamental ca „eşalonul punerii în aplicare a politicilor naţionale şi comunitare”.

Statul este de asemenea plasat în poziţie de arbitru între colectivităţile teritoriale. Dar acest rol este mai dificil astăzi, cu trei grade de colectivităţi teritoriale, decît înainte de 1982, cînd statul era încă în măsură să controleze eşaloanele intermediare, deoarece prefectul era atît executivul regiunii cît şi al departamentului. Legea orientării pentru dezvoltarea teritoriului adaugă că statul „are responsabilitatea definirii şi coerenţei politicii de amenajare şi de dezvoltare a teritoriului. El asigură coordonarea acestei politici prin politica regională comunitară” (art. 7).

Regiunea, ca şi statul, a recurs la contracte pentru a încerca să-şi pună în aplicare politicile cu colectivităţile teritoriale de pe teritoriul său. Contractul este un mijloc de coordonare a competenţelor şi de elaborare, a compromisului între interesele teritoriale, dar valoarea sa depinde de asemenea de mijloacele pe care părţile le pot angaja; pe acest plan, poziţia regiunii suferă cîteodată de restrîngere a bugetului său, în ciuda nivelului ridicat al cheltuielilor de investiţii.

B. Competenţele regionale

Regiunile au o competenţă materială largă, dar o competenţă normativă limitată. Această slăbiciune nu le prejudiciază autonomia, dar le afectează impactul intervenţiei în perimetrul regional. Totuşi, ea este într-o anumită măsură compensată prin multiplicarea instrumentelor de planificare, prin capacitatea de investiţie şi prin recurgerea la instrumente contractuale.

1. O competenţă materială largă

Competenţa materială a regiunilor se compune din competenţe transferate regiunilor prin legile din 7 ianuarie şi 22 iulie 1983, a libertăţii intervenţiei în domeniu economic, deschisă prin legea din 2 martie 1982, din anumite competenţe noi atribuite regiunilor prin legi mai recente, dar şi din competenţe generale pe care le exercită consiliile regionale în limitele teritoriilor lor (clauza generală de competenţă). Conţinutul competenţei materiale a regiunilor se defineşte deci în aceeaşi manieră ca şi pentru comune şi departamente.

Clauza generală de competenţă îşi găseşte originea într-un articol al legii din 5 aprilie 1884 (astăzi art. L. 121-26 din codul comunelor) definind astfel competenţa consiliului municipal: „Consiliul municipal reglementează prin deliberările sale treburile comunei”. Ea a dat naştere la numeroase controverse, ca urmare a reformei descentralizării. Totuşi, formula a fost transpusă în beneficiul consiliului general (L. 2 martie 1982, art. 23) şi al consiliului regional: „Consiliul regional reglementează, prin deliberările sale, treburile regiunii” (L. 5 iulie 1972, art. 6, alin. 3, redactarea legii nr. 86-16 din 6 ianuarie 1986). Fără a intra în numeroasele controverse pe care această noţiune le-a suscitat, se poate considera că ea caracterizează concepţia de colectivităţi teritoriale — sau locale — în dreptul public francez şi le distinge pe acestea de instituţiile publice supuse unui principiu de specialitate mai mult sau mai puţin larg definit.³⁸ Competenţele atribuite prin lege regiunilor, ca şi celorlalte colectivităţi locale, nu marchează limitele impuse acţiunii lor, ci domeniul în care intervenţia lor e determinată de stat, şi în acelaşi timp protejată prin lege, dacă e vorba de o competenţă exclusivă; clauza generală de competenţă semnifică faptul că ele au încă capacitatea de a acţiona în afara acestui domeniu. Această capacitate nu poate fi nelimitată; ea trebuie să fie exercitată cu respectarea legilor şi în limitele competenţei teritoriale a colectivităţii. Competenţa materială a regiunii poate fi astfel definită ca putere de a acţiona în domeniile atribuite prin lege competenţei regiunii şi în toate domeniile răspunzînd unui interes regional, în limitele teritoriului regiunii şi sub rezerva respectului competenţelor legale ale altor autorităţi administrative ale statului sau ale altor colectivităţi teritoriale. Altfel spus, competenţa materială a regiunii nu are altă limită decît competenţele care ţin de lege şi pe care o exercită pe teritoriul său autorităţile administrative ale statului şi celelalte colectivităţi teritoriale.³⁹

Competenţele atribuite prin lege regiunii se referă la: dezvoltarea economică şi amenajarea teritoriului, ceea ce se transpune prin adoptarea unui plan al regiunii, semnătura contractului de plan stat – regiune; posibilitatea de a acorda ajutoare întreprinderilor (în limitele fixate de lege); realizarea sau participarea la finanţarea echipamentelor colective prezentînd un interes regional direct; învăţămîntul secundar (construcţie, reconstrucţie, extinderea şi funcţionarea materială a liceelor şi a aşezămintelor asimilate); formarea profesională; transporturile regionale; căile (reţelele) de apă, dacă regiunea le cere; dezvoltarea turistică regională; participarea la politica de eliminare a deşeurilor.

Dar legile conţin dispoziţii care definesc şi competenţe deschise, care sînt abilităţi ce pot acţiona în domenii foarte larg definite în relaţie cu statul sau cu alte colectivităţi teritoriale. Este cazul art. 59 al legii din 2 martie 1982: consiliul regional „are competenţa de a promova dezvoltarea economică, socială, sanitară, culturală şi ştiinţifică a regiunii şi amenajarea teritoriului său şi pentru a-şi asigura prezervarea identităţii, în respectul integrităţii, al autonomiei şi ale atribuţiilor departamentelor şi comunelor”, „el poate angaja acţiuni complementare celor ale statului, ale altor colectivităţi teritoriale şi aşezăminte publice situate în regiune, în domeniile şi condiţiile care vor fi fixate prin legea ce va determina repartiţia competenţelor…”. Acest text abilitează regiunea să intervină practic în toate domeniile, dacă obiectul intervenţiei sale este de natură să contribuie sub orice aspect, la dezvoltarea regiunii şi, deci, în aceeaşi măsură, să acţioneze asupra colectivităţilor cuprinse pe teritoriul său, ea fiind invitată să coopereze cu statul. Se poate cita din nou art. L. 110 din codul urbanismului (introdus prin legea din 7 ianuarie 1983): „Teritoriul francez este patrimoniul comun al naţiunii. Fiecare colectivitate este gestionar şi garant al acestuia în cadrul competenţelor sale (…) colectivităţile publice armonizează, în respectul reciproc al autonomiei lor, previziunile şi deciziile lor de utilizare a spaţiului.” Acest text autorizează regiunea să acţioneze asupra amenajării spaţiului prin exerciţiul tuturor competenţelor sale.

În afara unui mic număr de competenţe precise şi exclusive, regiunea poate deci să se angajeze în domeniile cele mai diverse, în funcţie de priorităţile politice pe care le stabileşte şi de resursele de care dispune, deci în funcţie de acordurile pe care ajunge să le stabilească cu statul şi cu colectivităţile teritoriale pentru a reuni aceste resurse.

2. Instrumentele

S-a spus deja, competenţa normativă a regiunii e foarte limitată. Nu prin producţia de norme juridice, care să prescrie anumite conduite altor colectivităţi teritoriale sau altor agenţi economici, îşi poate ea promova dezvoltarea. De aceea, această competenţă normativă nu trebuie să fie neglijată. Pe de o parte Constituţia ar asigura ca ea să fie mai largă pentru executarea legilor. Pe de altă parte, şi dincolo de textele foarte specifice apelînd la intervenţia reglementativă a consiliului regional (mai ales pentru a fixa condiţiile şi regimul ajutoarelor pentru economie), instrumentele de planificare pe care regiunea trebuie să le adopte pot avea o anumită deschidere normativă.

Există un contrast surprinzător între slăbiciunea competenţei normative şi varietatea instrumentelor de planificare. Ne vom mulţumi aici să le enumerăm: planul regiunii (L. 5 iulie 1972, art. 8, alin. 2, modificat prin L. din 7 ianuarie 1983); schema prevăzută a formaţiunilor (învăţămînt secundar, L. 83-663, 22 iulie 1983, art. 13-II. modificat prin L. 85-97, 25 ianuarie 1985); planul regional al dezvoltării formărilor profesionale a tinerilor (care absoarbe o schemă precedentă prevăzută de ucenicie; L. 22 iulie 1983, art. 83, modificat prin L. 93-1313 din 20 decembrie 1993); programul de perspectivă de interes regional în materie de cercetare (L. 82-610 din 15 iulie 1982, art. 11; L. 22 iulie 1983, art. 13-VI); planul regional de dezvoltare a formaţiunilor de învăţămînt superior (L. 22 iulie 1983, art. 13-VII); planul regional de transporturi (L. 82-1153 din 30 decembrie 1982, art. 22 şi 29); schema regională de dezvoltare a turismului şi recreerii (L. 87-10 din 3 ianuarie 1987, art. 3).

Toate aceste instrumente de planificare sînt departe de a avea aceeaşi importanţă; se poate chiar considera că cel mai important nu figurează în această enumerare, dacă se ia în considerare că acesta este de fapt contractul de plan stat – regiune, asupra căruia vom reveni. Dar toate abilitează regiunea să angajeze, cu instituţiile şi mediile interesate, o muncă de definire a perspectivelor comune pe termen mediu, să elaboreze proiecte care intră în aceste orientări şi să prevadă finanţări destinate să le permită realizarea. Din acest punct de vedere procesul de planificare este uneori mai important decît documentul la care se ajunge. Totuşi, unele din aceste instrumente de planificare au o deschidere juridică şi sînt susceptibile să suporte o sancţiune. Astfel, autorităţile statului, care stabilesc structura pedagogică generală a aşezămintelor de învăţămînt secundar sau profesional, trebuie să ţină seama de schema prevăzută a formaţiilor stabilite de consiliul regional (22 iulie 1983, art. 13-VI). Într-un alt domeniu, sînt anulate deciziile luate de biroul, apoi de preşedintele regiunii Lorraine, relative la concluzia unei convenţii cu SNCF, încredinţînd acesteia exploatarea unei legături rutiere, pe motivul că, în afara introducerii unei astfel de legături în planul regional al transporturilor, care n-a fost adoptată de consiliul regional, regiunea nu deţine prin nici un text puterea de a acorda SNCF exploatarea unei legături rutiere.⁴⁰

Chiar dacă instrumentele de planificare nu au valoare normativă, ele pot servi şi ca bază sau ca referinţă comună, pentru încheierea convenţiilor cărora le poate fi recunoscută valoarea juridică  şi cărora părţile le acordă o mare importanţă în ce priveşte angajamentele financiare care se găsesc consemnate aici. Consiliul constituţional a admis că statul şi o colectivitate teritorială pot stabili în mod liber o convenţie cu statut de obligativitate, pentru a-şi armoniza exerciţiul competenţelor respective, cu condiţia de a nu încălca competenţa legislatorului (decizia din 19 iulie 1983, nr. 83-160 D. C.). Judecătorul administrativ tinde să recunoască natura contractuală a unora din aceste convenţii, atunci cînd e sesizat asupra unui litigiu în care se pune această problemă, aşa cum am făcut-o pentru contractele de plan stat – regiune.⁴¹ Dar legi speciale prevăd şi încheierea de contracte  între colectivităţi publice, în afara oricărui instrument de planificare, cum ar fi: convenţiile de numire de şefi de lucrare, pe care statul le poate trece asupra colectivităţilor teritoriale, şi în primul rînd cu regiunile, pentru anumite construcţii universitare, fixînd cota de participare financiară a acestor colectivităţi (L. 90-487, 4 iulie 1990), sau, în plus, posibilitatea oferită regiunilor de a stabili convenţii cu comune, care s-au dotat cu un document intercomunal de dezvoltare şi de amenajare, pentru finanţarea de echipamente prevăzute (L. 83-8, 7 ianuarie 1983, art. 29, alin. 5)⁴².

Conţinutul acestor contracte e variabil şi valoarea lor depinde într-o largă măsură de conţinutul lor. Dar contractul de plan stat – regiune a devenit un document foarte complet şi detaliat, pecizînd, pentru fiecare acţiune prevăzută, angajamentele financiare ale statului şi ale regiunii pentru perioada stabilită de plan, în timp ce nici un plan naţional n-a fost adoptat, aşa cum e în cazul de faţă. Metodologia a evoluat de la prima generaţie a acestor contracte (1984-1988), contractele de plan 1994-1998 au fost alcătuite pe baza a trei mari principii: contractualizarea prin obiectiv, adică pe baza priorităţilor comune ale statului şi regiunii; selectivitatea acţiunilor înscrise în contract; diminuarea „finanţărilor încrucişate”. De exemplu, contractul de plan stat – regiune 1994-1998 pentru regiunea Nord – Pas de Calais, defineşte şase mari axe strategice, şi pentru fiecare din aceste axe este fixat un mic număr de obiective (de la 2 la 6); în funcţie de aceste obiective, acţiunile introduse în contract sînt descrise în 100 de articole ce indică adesea convenţiile de executare care trebuie să fie semnate pentru punerea lor în aplicare, precum şi obiectul lor. Contractul de plan stat – regiune joacă din ce în ce mai mult rolul unui instrument de integrare, în măsura în care prevede, chiar dacă nu precizează numărul, participarea altor colectivităţi teritoriale la realizarea acţiunilor înscrise în contract, pentru aceasta trebuind să fie semnate convenţii de aplicare; pe de altă parte, un anumit număr de instrumente contractuale prevăzute se găsesc de asemenea ataşate şi coordonate cu contractul de plan stat – regiune. Procesul de elaborare al contractului de plan a devenit deci o negociere complexă, în acelaşi timp politică şi tehnică, între regiune şi prefectura regiunii, cu diverse servicii descentralizate ale statului, şi contractul însuşi comportă amenajarea unui dispozitiv instituţional de urmărire şi evaluare a politicilor care sînt înscrise în el, eventual cu participarea colectivităţilor locale interesate.⁴³

În fine, investiţiile publice sînt de asemenea unul din instrumentele pe care regiunile le utilizează pentru exercitarea competenţelor lor. Să ne reamintim că funcţia de investiţie a fost întotdeauna legată de conceptul francez de regiune. Instituirea prefectului de regiune, în 1964, era legată de regionalizarea bugetului de investiţii al statului. Proiectul de lege al referendului din 1969 era, în acest domeniu, foarte îndrăzneţ, deoarece regiunea devenea „competentă în materie de echipamente colective” şi se „substituia statului pentru realizarea, întreţinerea şi gestiunea echipamentelor colective, ca şi pentru atribuirea de subvenţii colectivităţilor teritoriale şi persoanelor publice şi particulare care îi asigurau realizarea”; doar echipamentele care ar fi fost înscrise pe o listă stabilită prin decret ar fi rămas în competenţa statului (art. 6). Prefectul regiunii rămînea executivul regiunii. Pe o scară mult mai modestă, aşezămîntul public regional al legii din 5 iulie 1972, care nu putea avea servicii proprii, era de fapt, în esenţă, un fond de intervenţii destinat să contribuie la investiţii publice prezentînd un interes regional direct, sau care să permită regiunii să le realizeze pentru profitul colectivităţilor locale sau ale statului.

Aceste dispoziţii sînt menţinute în vigoare, prin legea din 2 martie 1982, în beneficiul „regiunii colectivitate teritorială”, care dobîndeşte posibilitatea de participare şi la cheltuielile de funcţionare legate de operaţiile de acest gen, şi a condus şi la desfăşurarea funcţiei sale de investiţie în noile sale domenii de competenţă, cum ar fi construcţiile şcolare sau universitare, în cazul delegării şefului de lucrare (cum s-a văzut deja). Din 1980 pînă în 1990, cheltuielile de investiţii ale regiunilor (în franci în curs) au crescut cu 6,7 în loc de 2,7 pentru cheltuielile comunale, cu 2,5 pentru cele ale grupărilor de comune şi cu 4,1 pentru cele ale departamentelor⁴⁴. În ciuda creşterii cheltuielilor de funcţionare a regiunilor, consecutiv cu transferul de servicii de la prefectura regiunii şi transferurilor de competenţe, planul de cheltuieli de investiţii în ansamblul cheltuielilor regiunii se apropie de două treimi (mai mult de 65% în 1990). Dar cheltuielile de echipament brut ale regiunilor sînt mai puţin importante şi nu depăşesc, în medie, 30% din totalul cheltuielilor de investiţii. Totuşi, acestea sînt cheltuielile care au crescut cel mai repede, deoarece ele nu reprezentau decît 2% din cheltuielile totale de investiţii în 1982; creşterea lor e datorată aproape în întregime transferului competenţei pentru cheltuielile de echipament pentru licee, care au intrat în vigoare în 1986.⁴⁵ S-a ţinut cont de cumulul de îndatorire, care reprezintă aproape două treimi din cheltuielile totale de investiţii ce iau forma transferurilor de capital în direcţia altor administraţii, sau altor beneficiari, din care mai puţin de jumătate (43% în 1990) sub formă de subvenţii, al cărui volum a fost deja multiplicat de trei ori între 1980-1990.

Acestea sînt transferurile care sînt principalul instrument prin care regiunile îşi pun în aplicare politicile, şi sînt în măsură să exercite o influenţă în orientarea cheltuielilor, şi deci politici ale altor colectivităţi. Ele sînt uneori un finanţator esenţial într-o operaţie, dar uneori ele caută un efect de pîrghie, prin contribuţii proporţional mai mici. Mai general vorbind, se constată că regiunile sînt, în mod esenţial, colectivităţi teritoriale de transfer: comparînd transferurile primite (mai ales de stat) şi transferurile vărsate de regiuni, rezultă că cea de-a doua categorie atinge 357 franci/locuitor (ansamblul regiunilor metropolitane), faţă de 203 franci/locuitor pentru prima categorie, cu diferenţe importante de la o regiune la alta; în transferurile vărsate, transferurile cu titlu de funcţionare (intervenţie) reprezentînd 158 franci/locuitor, iar transferurile în capital 199 franci/locuitor (în 1989).

C. Autonomia financiară

Dispunînd de o marjă de manevrare importantă în folosirea resurselor lor, regiunile stăpînesc de asemenea o mare parte din resursele lor.

Ele îşi obţin 55,7% din resurse din încasări fiscale, din care jumătate este produsul a patru impozite directe care alimentează bugetele locale (taxe profesionale, taxe de locuinţă, taxe funciare asupra proprietăţilor funciare construite şi asupra proprietăţilor funciare neconstruite) şi cărora ele le fixează în mod liber procentele în virtutea unor reguli care încadrează evoluţia acestora. Cum fiscalitatea regională este relativ scăzută în raport cu fiscalitatea comunală şi departamentală, şi pentru că toate colectivităţile locale taxează aceleaşi baze în numele fiscalităţii directe, consiliile locale au putut vota procente în creştere continuă în fiecare an (de la 2 la 4 ori mai mult decît creşterile decise de comune, în funcţie de ani, între 1980-1990), fără a se teme de reacţii politice, deoarece suma extrasă contează încă puţin în foaia de impozit a contribuabilului. Se constată în cursul ultimilor ani, între 1988-1994, şi faptul că partea (cota) regiunilor în produsul votat, în cele patru taxe locale directe, a trecut de la 5% la 8%.⁴⁶

Fiscalitatea indirectă reprezintă cealaltă jumătate a reţelelor fiscale ale regiunilor. Bazele de impozitare sînt aici dependente de conjunctura economică şi de efectele sale asupra pieţei de automobile şi asupra tranzacţiilor imobiliare. Dar şi asupra acestor încasări consiliile regionale sînt cele care au puterea de a fixa procentele. Ele fixează procentul taxei adiţionale regionale la drepturile de mutaţie, în limita de 1,6%, procentul taxei asupra permisului de conducere, al cărui beneficiu revine în întregime regiunii, şi mai ales procentul din taxa de bază asupra certificatelor de înmatriculare a vehiculelor cu motor⁴⁷, al cărui beneficiu reprezintă jumătate din reţelele obţinute din fiscalitatea indirectă şi un sfert din ansamblul resurselor fiscale ale regiunilor.⁴⁸

D. Politici regionale?

Prin statut şi instituţii, prin competenţele şi natura resurselor lor, regiunile au devenit actori politici autonomi. Se poate deci presupune că ele sînt capabile să pună în aplicare politici regionale. Cu toate acestea, numărul şi obiectul domeniilor de competenţă ce le revin, ca şi importanţa dobîndită prin relaţiile de tip contractual cu statul, pun sub semnul întrebării existenţa politicilor regionale şi rolul regiunilor în producerea politicilor regionale.

După F. Rangeon, pentru ca să se poate vorbi de politici publice regionale, aplicînd criterii care permit identificarea unei politici publice a statului, trebuie să se constate existenţa „programelor de acţiune conduse de către aleşii regionali, comportînd măsuri concrete şi constrîngătoare şi urmărind să atingă obiective determinate”, autonomia acestor programe în privinţa politicilor duse de către alte nivele, şi/sau impactul acestei politici asupra ansamblului teritoriului regional;  schimbarea  sectorizării nu i se pare lui F. Rangeon un „criteriu operativ al politicilor regionale”, în măsura în care acestea se disting îndeosebi prin caracterul lor multisectorial sau prin tendinţa lor spre globalitate⁴⁹.

Această definiţie destul de restrictivă a politicilor regionale răspunde, fără nici o îndoială, necesităţii de a nu se lăsa prinşi de discursuri care afirmă politici regionale în mai multe domenii, fără ca să li se poată raporta mai mult decît destinări de credite. Este adevărat de asemenea că „atribuirea” anumitor politici, a căror existenţă se poate constata în timpul punerii lor în aplicare, poate fi dificilă, deoarece ele implică, în acelaşi timp, şi statul, regiunea şi eventual alte colectivităţi publice, fără ca aceasta să poată fi afirmată cu certitudine, cel puţin în urma unei cercetări empirice, dacă unul dintre parteneri îi asigură (de fapt) „leadership”-ul. Dar existenţa frecventă a unor asemenea parteneriate nu exclude ca o asemenea politică să poată fi calificată, efectiv, ca regională; este uneori cazul pentru dezvoltarea reţelei universitare regionale⁵⁰, dar, în acest domeniu, oraşele pot fi actori mai influenţi decît regiunile⁵¹.

Totuşi, criteriul multisectorialităţii sau al globalităţii, care caracterizează politicile regionale, poate fi discutat. El presupune în cele din urmă o capacitate de integrare intersectorială şi o capacitate de integrare a diverşi actori publici, după o logică teritorială care ar fi determinată de regiune, ceea ce este probabil excepţional. Ar trebui să fie distinse anumite politici regionale, în loc să fie reţinut ca unul din criteriile acestor politici.

În schimb, încasări(le) şi contracte(le) sînt, în mod sigur, caracteristice politicilor regionale, aşa cum subliniază F. Rangeon⁵². Este unul din efectele pozitive ale descentralizării regionale faptul că, consiliile regionale au putut constitui reţele complexe de relaţii cu actorii publici sau particulari care formează principalul lor domeniu de intervenţie, şi pe numărul cărora trebuie să conteze celelalte colectivităţi locale. Aceasta este structurarea mediului regional, care poate fi suportul politicilor regionale. Dar această „înrădăcinare” voită a consiliului regional intră inevitabil în conflict cu integrarea regională, care se realizează probabil mai mult pe terenul politicii propriu-zise, decît prin politicile publice; ea explică, fără îndoială, tendinţa spre „dispersie” şi „presărare” care poate fi relevată în politicile regionale⁵². Favorurile de care se bucură instrumentele contractuale în politicile regionale se explică în acelaşi timp prin slaba competenţă normativă a regiunilor, şi prin faptul că strategia înrădăcinării face dificilă recurgerea la mijloace autoritare şi impune, din contră, căutarea mijloacelor de acţiune mai degrabă consensuale şi negociate.

Aceste caracteristici ale politicilor regionale sînt ele însele, într-o anumită măsură, rezultatul unei situaţii de fapt. Regiunile au o competenţă materială largă şi o legitimitate politică puternică, dar mijloacele lor de acţiune, de orice natură, sînt limitate. Legitimitatea lor politică tinde să lărgească domeniul şi obiectivele intervenţiilor lor; ele sînt create pentru a se sesiza de toate problemele care se ivesc pe agenda regională, pe care numai existenţa lor le-a făcut să apară⁵³, dar ele nu au în aceeaşi măsură mijloacele pentru a le răspunde. Ele sînt deci create pentru a determina statul, alte colectivităţi locale sau alţi actori susceptibili, să contribuie la asta din mediul regional. Neputînd direct pune în aplicare mijloacele politice pe care ar vrea să le promoveze, regiunile au nevoie de concursul, sau cum se spune, de „parteneriat” — noţiune ce presupune o colaborare durabilă între egali — al ansamblului de actori locali interesaţi, subînţelegîndu-se aici şi serviciile statului; această constrîngere impune ca toţi să participe la formularea de politici, al căror conţinut şi execuţie vor fi negociate. În acest sens, cum scrie J. Chevallier, „extinderea competenţelor regionale a implicat activarea mecanismelor de interrelaţii existente la nivel regional” şi constituirea de „sisteme de acţiune coerente şi solidare” între regiune şi multiplii săi parteneri, care este, în acelaşi timp, factor de integrare şi de diferenţiere, cum s-a văzut⁵⁴. În mod natural, serviciile statului, ca şi cele ale departamentelor şi oraşelor, au propriile lor obiective, şi serviciile statului trebuie să acţioneze în limitele care le-au fost trasate de politicile guvernamentale ale momentului; dar conţinutul politicilor produse prin aceste interacţiuni nu e determinat doar de resursele financiare şi tehnice pe care fiecare partener le poate angaja, el depinde de asemenea, într-o largă măsură, şi de capacitatea de a mobiliza susţinerea mediului interesat şi, în acest domeniu, regiunea poate adesea să  obţină o poziţie avantajoasă.

Mai mult, regiunile şi-au ameliorat poziţia în raport cu statul, în cursul ultimilor ani. S-a văzut care a fost progresia bugetelor lor. Participarea regiunilor la finanţarea investiţiilor care ţin de competenţa statului, cum ar fi tronsoanele neconcesionate ale autostrăzilor sau construcţiile universitare, a putut fi analizată ca expresie a unui transfer de sarcini în detrimentul regiunilor şi, limitat la pura logică financiară, aceasta este indiscutabilă. Totuşi, aceasta reflectă de asemenea şi faptul că statul are nevoie de regiuni — şi de alte colectivităţi locale — pentru a-şi atinge obiectivele în aceeaşi măsură în care şi regiunile au nevoie de stat; participînd la finanţare, regiunile dobîndesc un drept de control faptic şi adesea chiar o reală putere de co-decizie asupra unor operaţii care nu se integrează, legal vorbind, competenţelor lor. Dacă nu se ţine cont de această dimensiune, nu se poate explica de ce regiunile au depăşit cu bine eforturile pe care statul le cerea pentru relizarea finanţării planului „Université 2000” de construcţii universitare⁵⁵. Regiunile şi-au dezvoltat de asemenea capacitatea de expertiză autonomă în raport cu serviciile statului, prin crearea de servicii specializate sau de agenţi cu statut divers, sau prin recurgerea la expertiza particulară, uneori pînă în punctul de a se impune serviciilor statului⁵⁶. Pentru elaborarea planurilor lor de dezvoltare şi pregătirea contractului de plan cu statul, regiunile şi-au dezvoltat activităţile de prospectare⁵⁷.

În lumina acestor fapte trebuie analizate relaţiile dintre stat şi regiune, în cadrul contractelor de plan stat – regiune. Acestea au devenit un instrument esenţial al politicii de amenajare teritorială a statului; statul este cel care fixează domeniile contractualizabile, în funcţie de politica sa proprie, şi care fixează prefecţilor de regiune plafoanele de finanţare ce nu trebuie depăşite în negocierile cu preşedinţii consiliilor regionale. Totuşi, acest cadru, pe care-l contestă aleşii regionali, nu trebuie să facă uitate resursele de care ele dispun în aceste negocieri. Pentru a obţine participarea regiunilor în propriile sale politici, statul nu poate ignora preferinţele care definesc regiunile, iar caracterul global al negocierii favorizează intervenţia regiunilor în toate aspectele domeniilor contractualizabile. În plus, regiunile pot opta pentru strategii diferite; să decidă să nu contracteze decît operaţii care nu ar putea fi realizate în afara contractului de plan (Provence – Cote d’Azur, Pays de Loire) sau, din contră, să caute să contractualizeze la maximum, pentru a obţine maximul de angajamente financiare din partea statului (Nord – Pas-de-Calais)⁵⁸. Interesul pe care regiunile l-au manifestat faţă de procedura contractelor de plan a apărut cînd guvernele formate după alegerile din 1986 şi 1993 au renunţat să continue pregătirile pentru un plan naţional; contractele de plan în curs au continuat să fie executate şi au fost pregătite cele din perioada următoare.

Experienţa franceză în descentralizarea regională a schimbat profund sistemul francez de administraţie teritorială, ca şi condiţiile de amenajare teritorială. Regiunile franceze beneficiază azi de o mare libertate în politicile publice pe care decid să le pună în aplicare, prin lărgirea competenţelor lor materiale, stăpînirea resurselor şi orientarea cheltuielilor, mai ales pentru amenajarea şi echiparea teritoriului. Slăbiciunea bugetelor regionale, în raport cu bugetele altor colectivităţi teritoriale, nu este o piedică în acţiunea lor, în măsura în care se are în vedere că ele absorb anumite competenţe din cele ale acestor colectivităţi. Rolul regiunii este de a impulsiona sau de a-şi acorda sprijinul.

Dar descentralizarea regională s-a format în cadrul principiilor constituţionale ale Republicii unitare, care nu sînt contestate de nici o forţă politică. Descentralizarea permite adaptarea condiţiilor de executare din atribuţia statului la noul cadru instituţional şi politic, izvorît din reforma descentralizării. Alte evoluţii sînt posibile, în ceea ce priveşte competenţele, finanţele sau chiar, în anumite cazuri, configuraţia regiunilor; problema raporturilor între regiune şi departament se pune mereu, dar ea nu reprezintă în prezent o temă de dezbatere politică. Suprimarea departamentelor ar reprezenta fără îndoială o schimbare mult mai importantă, atît direct cît şi prin repercusiunile pe care le-ar avea în crearea regiunilor colectivităţi teritoriale; ea ar impune revizuirea Constituţiei, dar nimic nu indică faptul că ea ar antrena o bulversare a concepţiei de stat, care e legată de formarea naţiunii franceze.

Modelul descentralizării regionale, pe care experienţa acestor ultimi cincisprezece ani permite să-l concepem, este foarte diferit de modelul statului federal sau de modelul statului regional, în variantele sale spaniolă sau italiană. Dar nu este nici el mai singular ca acestea, care şi ele sînt la rîndu-le produsul evoluţiilor istorice, la fel de singulare, ca şi experienţa franceză; nici unul din aceste modele nu poate pretinde că ar reprezenta o normă sau un model pentru celelalte ţări ale Uniunii Europene, şi cu atît mai puţin pentru cele care n-au în vedere regionalizarea. Totuşi, modelul francez de descentralizare regională are anumite implicaţii în ceea ce priveşte devenirea Uniunii Europene. El exclude orice evoluţie spre o „Europă a regiunilor”, incompatibilă cu principiul unităţii Republicii, pe care se bazează concepţia franceză a statului-naţiune. În particular, transformarea comitetului regiunilor în organ deliberativ care ar fi avut, într-un fel sau altul, un drept de co-decizie în anumite treburi comunitare, ar fi împotriva Constituţiei. Modelul francez de descentralizare regională susţine deci o Uniune Europeană, care ar rămîne o asociaţie de state. În acest sens, el constituie şi un factor de stabilitate în Europa: în interiorul Uniunii Europene — unde constituie contraponderea faţă de tendinţele centrifuge, care afectează anumite state membre, şi la frontiera Uniunii Europene — în statele chemate la reunire, şi care sînt în căutarea unor căi pentru o descentralizare necesară, care însă garantează unitatea statului. Acestora din urmă modelul francez de descentralizare regională le arată că e posibil să se instituie un regim care acordă regiunilor o largă autonomie de decizie şi de acţiunea, fără să comporte riscurile care s-ar putea naşte din federalism sau regionalism.

Note

1. Cf. de exemplu cartea polemică a lui Jean-Emile Vie Les sept plaies de la descentralisation (Cele şapte nenorociri ale descentralizării) , Economica, Paris, 1986) care vede în crearea regiunilor colectivităţi teritoriale cel de-al „şaptelea dezastru”, „dezastrul exploziei naţionale”(p.61)

2. G.Héraut, De la décentralisation au fédéralism ( De la descentralizare la federalism) p.429, în F.Moderne (coord.) La nouvelle décentralisation, Sircy, Paris,1983.

3. P.Bon, Le Sénat et la loi de 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements te des régions (Senatul şi legea din 2 martie 1982 referitoare la drepturile şi libertăţile comunelor, departamentelor şi regiunilor), p.75 în F.Moderne (coord.), op. cit.

4. La communauté des citoyens. Sur l’idée moderne de nation (Comunitatea cetăţenilor. Despre ideea modernă de naţiune), Gallimard, Paris, 1994, p.65; vezi de asemenea p.58 şi 62.

5. Ibid. p.65-66.

6. Vezi M.Agulhon, Introduction, şi anume p. 1416 in M.Agulhon/ L. Girard/ J.-L. Robert/ W.Serman et collab., Les maires en France du Consulat à nos jours (Primarii în Franţa de la Consulat pînă în zilele noastre), Publications de la Sorbonne, Paris, 1986.

7. Pentru această perioadă vezi o bună sinteză în: D.Turpin, La région, Economica, Paris, 1987, p.5-12.

8. Şi anume: La révolution régionaliste (Revoluţia regionalistă), Gallimard, Paris, 1967; Décoloniser en France (A decoloniza în Franţa), Gallimard, Paris, 1971; De la région a l’autogestion (De la regiune la autogestiune), Gallimard, Paris, 1976.

9. Le pouvoir régional ( Puterea regională), Grasset, Paris, 1971.

10. Corespunzător funcţiunii lor, care priveşte în mod esenţial poliţia şi securitatea internă, pe inspectorii generali ai administraţiei în misiune extraordinară (IGAME), numiţi în 1948, neputînd ţine cont de antecedentele regionalizării.

11. La région, in GRAL, La décentralisation dix ans apres, LDGJ, Paris, 1993.

12. Vezi comentariul lui J.-C. Maestre sub acest articol, p.128 în: La constitution de la république francaise. Analyses et commentaires sous la direction de F.Luchaire et G. Conac (Constituţia republicii franceze. Analize şi comentarii sub conducerea lui F.Luchaire şi G.Conac), Economica, Paris, ed.2-a,1987.

13. Ibid. p.130.

14. L’unité et l’indivisibilité de la République, réalité? fiction? (Unitatea şi indivizibilitatea Republicii, realitate? ficţiune?), Revue du Droit public, 1982, nr.3, p.6-8.

15. Vezi, de exemplu, constituţia elveţiană al cărui preambul se referă la unitatea naţiunii elveţiene, dar al cărei articol 3 proclamă suveranitatea cantoanelor; vezi de asemenea termenii folosiţi de Tribunalul constituţional federal german: „(...) În acest sens, uniunea germanilor care trăiesc în cadrul teritorial limitat al unui land, poporul landului, preia locul poporului constitutiv al statului Republicii Federale Germane ca subiect de legitimare sau se asociază cu acesta, de exemplu la elaborarea legislaţiei la nivel federal şi execuţia acestuia la acelaşi nivel.” (Insofern tritt der territorial begrenzte Verband der im Bereich des jeweiligen Landes lebenden Deutschen, das (Landes-) Volk, als Legitimationssubjekt an die Stelle des Staatsvolkes der Bundesrepublik Deutschland oder — wie etwa bei der Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren auf Bundesebene und der Ausführung von Bundesgesetzen — an seine Seite), BVerfGE 83, 37-59, în particular p.53, reprodus după Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. Studienauswahl, J.C.B. Mohr, Tübingen, 1993, vol.2, p.467-468.

16. Conform art.76, un teritoriu de dincolo de mări, care este fireşte o colectivitate teritorială a Republicii (art.74.), poate deveni un stat membru al Comunităţii care fusese instituită pentru a lega de Franţa statele provenite din colonii şi care fuseseră despărţite în 1960 datorită accesului la independenţă a tuturor acestor state; conform art.S6 (cap. XIII: De la Communauté) „un stat membru al Comunităţii poate deveni independent”(al.2).

17. Regiunea şi departamentul de dincolo de mări au aceleaşi circumscripţii teritoriale dar instituţii distincte.

18. Recueil de Jurisprudence constitutionnelle 1959-1993 (Culegere de jurisprudenţă constituţională 1959-1993, în continuare RJC), decizii reunite de L.Favoreu, Litec, Paris, 1994, p.118.

19. RJC, p.120.

20. RJC, p.440.

21. Actualité juridique. Droit adm., nr.10,1994, note de P.Wachsmann.

22. J.-C. Maestre, comentariul citat, p.129.

23. Propositions pour une révision de la constitution 15 février 1993, Rapport au Président de la République (Propunere de revizuire a constituţiei din 15 februarie 1993, Raport către preşedintele Republicii), La Documentation Francaise, Paris, 1993, şi anume p.81 şi 101.

24. RJC, p.42

25. RJC, p.449: „în cazul în care angajamentele internaţionale (...) conţin o clauză contrară Constituţiei sau pot aduce atingere condiţiilor esenţiale ale exercitării suveranităţii naţionale, autorizaţia de ratificare pretinde o revizuire constituţională.”

26. Ea se supune aceloraşi principii ca şi teritoriile de dincolo de mări (art.74).

27. Problema puterii de reglementare a colectivităţilor teritoriale a determinat numeroase controverse doctrinare; vezi îndeosebi dezbaterile colocviului „Reforma colectivităţilor teritoriale: principiul liberei administraţii şi statutul personalului”, Cahiers du CFPC, 1985, împreună cu raportul lui M.Bourjol, J.-Cl. Douence, L. Favoreu şi H. Maisl. J.-M. Auby, căruia îi prezentăm aici concluziile, pare să se înscrie în termenii dezbaterii în articolul său „Puterea de reglementare a autorităţilor colectivităţilor locale”, Actualité juridique. Droit administratif, septembrie 1984, p.468.

28. M.-H. Fabre, op. cit. p.615.

29. Constituţia din 27 octombrie 1946, art.1: „Franţa este o republică indivizibilă, laică, democratică şi socială”; dar art.85 (al. 1): „Republica franceză, una şi indivizibilă, recunoaşte existenţa colectivităţilor teritoriale”.

30. RJC, p.136, cons.nr.4; vezi de asemenea nr.84-174 din 25 iulie 1984, p.188, cons.nr.5. Vezi de asemenea: S.Jacquemart, La gestion départementale outre-mer (Gestiunea departamentelor de dincolo de mări), PUF, Paris, 1983; F. Miclo, Le régime législatif des DOM et l’un te de la République, Economica, Paris, 1982.

31. Pentru mai multe detalii vezi J.Bourdon / J.-M. Pontier / J.-C. Ricci, Droit des collectivités territoriales (Dreptul colectivităţilor teritoriale), PUF, Paris, 1987, p.507s.

32. Pentru mai multe detalii vezi clasorul juridic Droit local alsacien-mosellan (Drept local alsacian-moselian), Edition technique, Paris.

33. RJC, p. 138, cons.nr.6

34. Decizia nr.91-290 citat anterior, cons.nr.20.

35. Vezi dosarul „Le nouveau statut de la Corse” (Noul statut al Corsicii), publicat de Revue francaise de Droit administratif, 1991, nr.5 (p.706-772) cu contribuţia lui Cl. Olivesi, T. Michalon, J.-P. Pastorel, R. Romi, precum şi textul legii.

36. T. Michalon, „La Corse entre décentralisation et autonomie. Vers la fin des catégories?” (Corsica între descentralizare şi autonomie. Către sfîrşitul categoriilor?), Rev. fr. Droit adm. 1991, nr.5, op. cit. în particular p. 737s.

37. Vezi comentariile lui B. Genevois, sub decizia citată anterior nr.91-290, Rev.fr.Droit adm., 1991, nr.3, şi anume p.411.

38. Asupra unei clauze generale de competenţă; Rev. Drept public, 1984

39. Regiunea: colectivitate cu vocaţie generală sau specializată?

40. Actualitate juridică. Drept administrativ

41. CE. Ass. 8 ianuarie 1988 — „Ministru însărcinat cu planul şi amenajarea teritoriului c. comunitatea urbană a Strasbourgului şi altele”.

42. v. Instrumentele contractuale ale amenajării teritoriului în relaţiile între colectivităţile publice; Reînnoirea amenajării teritoriului în Franţa şi în Europa

43. Contractul Stat – Regiunea Nord - Pas de Calais prevede (art. 97) concluzia unei convenţii de executare pentru a defini şi organiza acest dispozitiv

44. v. Colectivităţile locale în cifre; Investiţii publice şi regiuni. Rolul diferitelor nivele de colectivităţi publice în 6 regiuni puternice ale Europei

45. Se constată totuşi inegalităţi importante între regiuni: în Ile-de-France cheltuielile de echipament brut nu reprezintă decît 15% din cheltuielile totale de investiţii, în loc de mai mult de 30% pentru ansamblul regiunilor metropolitane

46. v. Buletin de informaţii statistice ale DGCL

47. Baremul, proporţional cu puterea fiscală a vehicolului, este fixat de către codul general al impozitelor

48. Un regim fiscal specific se aplică regiunii d’Ile-de -France: ea percepe o taxă specială de echipament, fixînd taxa adiţională fiecărei taxe locale directe care în acelaşi timp nu se percepe. V. G. Pola / G. Marcou / N. Bosch, op. cit., p. 176.

49. v. Politicile regionale: cazul Picardiei

50. Idem, p. 29

51. v. Colectivităţile locale şi învăţămîntul superior

52. op. cit., p. 29

53. v. Politicile publice între sectoare şi teritorii

54. v. Competenţe regionale

55. v. Educaţie şi descentralizare, echilibrul fragil al parteneriatului

56. În Picardia, F. Rangeon indică faptul că „prefectura regiunii are tendinţa să apeleze la expertiza tehnică a serviciilor consiliului regional mai mult decît la cea a DATAR”, dar el adaugă de asemenea că raporturile elaborate de birourile de studiu privat urmăresc adesea o problematică cu caracter naţional, şi pot de asemenea prezenta regiunea „dependentă de modelele de analiză care sînt mai apropiate de preocupările naţionale decît de interesele regionale”.

57. G. Marcou/ J.-C. Némery, op. cit., p. 95

58. G. Marcou, p. 171-172 în G. Pola / G. Marcou / N. Bosch (dir.) , op. cit. Exemplele citate se referă la perioada celui de-al zecelea plan (1989-1992).

Traducere de Ecaterina Săsărean şi Szőcs Imre

*

Gerard MARCOU (n. 1947), este profesor de drept public la Universite de Paris 1, vicepreşedinte al Departamentului Regional din cadrul Institutului Francez de Ştiinţe Administrative şi director al Centrului de Cercetări Administrative, Politice şi Sociale din Paris. Autor a numeroase studii: Local government and economic development, apărut în New trends in local government in western and eastern Europe (1993),  Principe de subsidiarité, constitution française et décentralisation, în volumul Entre l’Europe et la décentralisation. Les institutions territoriales françaises (1993), Diversité géographique de l’Etat en Europe, în Fragments d’Europe. Atlas de l’Europe médiane et orientale (1993), L’administration locale et régionale en Europe centrale et orientale,  în L’Europe centrale et orientale (1996).

Gerard Marcou, L’experience francaise de regionalisation: La decentralisation regionale dans l’Etat unitaire, studiu publicat în volumul The Regions — Factors of Integration or Disintegration in Europe?, Editura Nomos, Baden-Baden, 1996, şi preluat cu permisiunea editurii.