Statutul juridic şi instituţional

al regiunilor în Grecia

George Kassimatis – P. Lazaratos

I. Bazele terminologice ale dreptului organizaţional grecesc. Delimitarea dintre „descentralizare” şi „autoadministrare”.

Controversa legată de bazele terminologice ale teoriei organizatorice a dreptului administrativ grecesc poate surprinde la prima vedere, sau chiar deruta, pe juristul străin neavizat, căci separarea conceptuală dintre schema organizatorică a descentralizării şi a autoadministrării, care stau la baza sistemului administrativ grecesc, prezintă anumite particularităţi. Faptul că în Grecia se porneşte de la o delimitare terminologică netă între topologia „descentralizare” şi „autoguvernare”, denotă că în acest domeniu legislaţia germană nu a constituit un model. Este cunoscut faptul că autoadministrarea germană se prezintă ca o formă de organizare internă a descentralizării.¹ Nu acesta este şi cazul de faţă.

Se poate porni mai degrabă de la percepţia grecească a descentralizării, dacă se are în vedere faptul că noţiunea grecească a „descentralizării” provine dintr-o inconsecventă traducere a termenului francez „déconcentration”, care prezintă o apropiată înrudire cu termenul german „Dekonzentration” (deconcentrare).²

După legislaţia grecească, criteriul decizional pentru categorizarea unui organ ca „descentralizat”, este acela dacă persoana juridică aparţine „statului” (în sens restrîns) fără a fi (organ) central.³

În pofida unor propuneri terminologice divergente, care pledau pentru o ameliorare conceptuală prin intermediul diferenţierii între deconcentrare şi descentralizare, acest criteriu s-a impus şi întărit în mod definitoriu. Pentru aceasta, s-a găsit şi o ancorare juridică în articolul 101 al Constituţiei Greciei. Conform acesteia şi împărţirea administrativă a ţării este edificată după principiul descentralizării (aliniatul 1). Ea este orientată în funcţie de relaţiile geoeconomice şi sociale, şi mijloacele de comunicaţie (aliniatul 2).

Între criteriile constituţionale de evaluare, din perspectiva  termenului de „descentralizare” trebuie percepută în Grecia organizarea statală internă, întemeiată pe organele statale „periferice”, cărora administraţia centrală le repartizează „competenţe decizionale”. Articolul 101, aliniatul 3 al Constituţiei greceşti schiţează în domeniul normativ, printr-o formulare concretă, chiar dacă nu una ireproşabilă, caracteristica principală a principiului descentralizării: „Organele de stat regionale⁴ deţin competenţa generală în soluţionarea problemelor regiunilor lor. Autorităţile administrative centrale au pe lîngă competenţele lor speciale, acelea de direcţionare generală şi sînt răspunzătoare de coordonarea şi controlul organelor regionale”.

II. Forme organizatorice mai vechi în administraţia descentralizată grecească

Descriereaa trăsăturilor specifice ale „regiunii” greceşti relevă, între altele, ca element de bază persistenţa regiunii ca — în principiu — singura unitate organizatorică existentă a administraţiei descentralizate în Grecia. Ca structuri organizatorice ale administraţiei descentralizate, existau odinioară, alături de  regiune, prefectura (Nomós) şi provincia. Schiţarea caracteristicilor esenţiale ale ambelor tipuri organizatorice mai vechi ale administraţiei descentralizate greceşti, reprezintă o condiţie indispensabilă pentru o înţelegere temeinică a aspectelor structurale ale regiunii⁵.

1. Prefectura (Nomós)

Împărţirea Greciei în 53 de unităţi administrative descentralizate (Nomói), cunoaşte o îndelungată tradiţie, ce-şi are rădăcinile în Ordonanţa regenţei germane din 06.04.1833⁶. Pentru realizarea acestei structuri organizatorice, modelul folosit a fost de origine franceză. Cu toate acestea, prefectura grecească, corespunzător concepţiei greceşti a descentralizării, spre deosebire faţă de paradigma franceză, nu posedă personalitate juridică⁷.

Pînă în 1994, a fost desemnat pentru fiecare dintre cele 53 de prefecturi un diriguitor de Nomós (prefect), a cărui competenţă nu era rezultanta unui vot naţional propriu-zis. El era mai mult investit în virtutea articolului 2 din Legea nr. 1235/1982, de către guvernatorul aflat la acea dată la conducere, din dispoziţia preşedintelui statului. Decretul acestuia presupunea, în prealabil, propunerea ministrului de interne şi decizia consiliului de miniştri.

Desigur, în urma acestui vechi statut, diriguitorul unui Nomós avea o poziţie importantă, dar în acelaşi timp oarecum paradoxală. În timp ce,  era subordonat ierarhic pe de-o parte, ministrului de interne, beneficia pe de altă parte, ca reprezentant al guvernului în Nomós, de multe din competenţele acestuia, ca şi din competenţele altor miniştri. În timp ce, în virtutea competenţelor sale, putea fi un cvasi-subordonat ierarhic al primului-ministru, caracterizîndu-se prin aceasta ca un organ tipic centralizat, era concomitent,prins prerogativele sale de şef de Nomós, organul principal al administraţiei descentralizate în Grecia.⁸

Această situaţie s-a schimbat fundamental prin Legea nr. 2218/1994. Prin această lege, s-a introdus în Grecia instituţia autoadministrării de gradul II. În articolul 1 al Legii nr. 2218/1994, prefecturile (Nomói) devin pentru prima oară în această ţară organisme autoguvernabile. Organele abilitate ale prefecturilor sînt conducătorul Nomós-ului (prefectul), consiliul prefecturii şi comitetul (restrîns) al prefecturii (conform articolului 4). Astfel, de aici înainte, pe lîngă „oraşe” şi „comune”, care constituie, tradiţional, autoadministrările de gradul I, avem şi autoadministrări de gradul II, care, pînă în 1994, constituiau forme organizatorice tipice ale autoadministrării descentralizate.

Conducătorul Nomós-ului şi membrii consiliului prefecturii sînt aleşi pe patru ani prin vot direct, secret şi universal. Aceste alegeri au loc concomitent cu cele pentru unităţile autoadministrative de gradul I (oraşe şi comune). O serie de prevederi speciale ale noii legi nr. 2218/1994 reglementează particularităţile acestor proceduri.

În această lege, sînt reglementate detaliat şi multe din competenţele celor trei organe de autoguvernare de al II-lea grad. Pentru înţelegerea relaţiei dintre regiune şi aceste unităţi autoadministrate, trebuie scos în evidenţă faptul că stabilirea competenţelor nu este „enumerativă”. Este valabilă prevederea generală din articolul 4, aliniatul 1, conform căreia administrarea tuturor problemelor locale, din domeniul (geografic) al prefecturii, este atribuită unităţilor autoadministrative ale Nomós-urilor. Pe baza acestei prevederi, se poate merge mai departe, revendicîndu-se pentru unităţile autoadministrative de gradul II, aidoma oraşelor şi comunelor, principiile universalităţii şi a propriei responsabilităţi, aflate în vigoare. La această decizie ar trebui să se ajungă şi prin interpretarea articolului 102 al Constituţiei Greciei, în care sînt apărate şi legiferate aceste garanţii de autoguvernare. Totodată, această decizie este importantă în caz că s-ar dori dezbaterea problemelor legate de suprapunerea competenţelor conducătorului de Nomós şi ale celui de regiune.

Important pentru înţelegerea sistemului de organizare grecesc este pe mai departe faptul că garanţia autoadministrării (aceeaşi la ambele grade), „nu cuprinde” autonomia reglementărilor, adică posibilitatea de a emite ordonanţe la nivel local.⁹ Conform articolului 42, aliniatul 22, al Constituţiei greceşti, o autoritate autoadministrată poate emite ordonanţe cu caracter juridic, doar după o împuternicire făcută în virtutea unei legi formale. Această prerogativă este valabilă şi pentru unităţile administrative descentralizate ale „regiunilor”. În acest articol 42 se manifestă pregnant, din punct de vedere constituţional, o situaţie dogmatică monocentrică, care, din viziunea politică dominantă, redă apreciabilul joc de putere dintre stat şi unităţile descentralizate.¹⁰

2. Provincia

Structurarea prefecturilor (Nomói) în unităţi administrative descentralizate, „provinciile”¹¹, s-a dovedit o intreprindere inadecvată în asigurarea preconizatei coordinări dintre organele regionale pe tărîm local şi, pe baza unei administrări descentralizate cvasi-civice, în neignorarea, în acelaşi timp, a particularităţileor geoeconomice ale unor prefecturi. De acum înainte, conform Legii nr. 1416/1984, vor putea fi constituite provincii doar pe insule şi în Nomós-urile nordice ale Greciei (Evros), pentru care trebuie desemnat un conducător de provincie, a cărui competenţe sînt comparabile cu cele ale unui diriguitor de Nomós cu vechime, şi un consiliu provincial.

III. Regiunea ca unitate administrativă descentralizată

1. Dezvoltarea istorică

a) Două tentative eşuate (1913-1953 şi 1970-1973)

Crearea unităţii administrative descentralizate supraregionale, care să cuprindă mai multe prefecturi, reprezintă o concepţie relativ veche a legislativului grec, concepţie ce-şi are originea în necesităţile de reorganizare a teritoriilor eliberate în urma războaielor balcanice din 1912-1913. Istoria acestui tip de organizare teritorială va fi marcată de două tentative eşuate, exprimate printr-un torent de reglementări şi de modificări aferente, care vor avea ca urmare, în final, demolarea în două rînduri a acestor instituţii.¹²

Nici schema organizatorică a „administraţiei generale” (1913-1955), şi, cu atît mai puţin, asemănătoarea „administraţie regională”, care a fost dezvoltată în perioada dictaturii, n-au putut funcţiona ca liant între prefecturi şi autorităţile centrale. În optica actuală, insuccesul acestei intreprinderi poate fi clarificat relativ uşor. În timp ce la începutul dezvoltării istorice a acestei forme de organizare, competenţele şefului unităţii supraregionale au fost stipulate prin enumerare, pe parcursul timpului au intrat în vigoare reglementări care au introdus principiul universalităţii. Astfel, în virtutea Legii nr. 4537/1930, „guvernatorului general al regiunii” i-au fost repartizate toate competenţele care prezentau un caracter regional. Din cauza greutăţii în delimitarea clară între o problemă cu caracter „regional” şi „local”, respectiv între „supralocal” — la nivel regional — şi „local”, nu este de mirare că în toate cazurile această neclaritate terminologică a dus la suprapunerea în domeniul competenţelor unui diriguitor de „nomós”, pe de-o parte, şi a unui şef de regiune, pe de altă parte. Iar această luptă politică latentă avea nevoie de un cîştigător. A fost mult mai simplu şi adecvat să se suprime instituţia regiunii, aflată în faza de probă, decît instituţia tradiţională a prefecturii. Aceasta s-a făcut odată cu Legea nr. 1673/1951, şi apoi prin Decretul lege nr. 241/1973.¹³

b) Legea nr. 1662/1986 — revigorarea „regiunilor”

Legea nr. 1622/1986 prevedea revigorarea „regiunilor” în Grecia. Se prevedea constituirea „regiunilor” cu o structură organică lărgită. Scopul acestei aşa-numite descentralizări de gradul II (în contextul în care prefecturile constituiau descentralizarea de gradul I) era, după articolul 61, aliniatul 1, al Legii nr. 1622/1986, „coordonarea, planificarea şi programarea dezvoltării regionale” în Grecia. De remarcat este faptul că, după o mai veche deprindere a legislativului grec, activarea reglementărilor era lăsată în voia executivului, care fără o delimitare prealabilă intra în funcţie prin intermediul ordonanţelor executive.

Organul principal al noii forme de organizare descentralizată era secretarul general al regiunii, care în privinţa statutului juridic şi a dependenţei sale de statul central era analog prefectului (diriguitorul nomós-ului) pe tărîm supraregional. Formularea neclară a legii nu făcea distincţia dacă secretarului general îi erau subordonate toate autorităţile prefecturilor regiunii sale, sau cele de nivel propriu-zis supraregional. Desigur, valabilă era doar a doua interpretare, pentru înlăturarea amintitelor suprapuneri de competenţe dintre diriguitorul nomós-ului şi secretarul general al regiunii şi facilitarea, fără asperităţi, a reuşitei intenţiilor legislativului¹⁴, care dorea din start o delimitare clară a competenţelor.

Conform articolului 62 al Legii nr. 1622/1986, secretarul general era, în afară de aceasta, preşedinte al „consiliului regional”, al doilea organ principal al regiunii. În virtutea acestei legi, consiliul regional era alcătuit din următoarele persoane:

a) secretarul general ca preşedinte;

b) toţi prefecţii (conducătorii de nomós) ai fiecărei regiuni;

c) cîte un reprezentant al tuturor uniunilor comunale sau orăşeneşti ale circumscripţiilor prefecturilor regionale; şi

d) preşedinţii unităţilor administrative autoguvernate ale regiunii.

La alineatul d), sub termenul de „unităţi administrative autoguvernate” se înţelegeau, la aceea vreme, doar oraşele şi comunele, autoadministrarea de gradul II nefiind la acea dată realizată. O structură lărgită a consiliului regional a fost prevăzută prin articolul 1 al Legii nr. 1515/1985, pentru regiunea Atenei. Această reglementare specială ţintea în principal să asigure o mai puternică participare a organizaţiilor profesionale în această regiune principală a Greciei. Toţi membrii consiliului regional erau desemnaţi pentru doi ani.

Competenţele consiliului regional erau enumerate în articolul 66 al Legii nr. 1622/1986 după cum urmează:

– proiectarea unui plan de dezvoltare regional;

– conceperea unui plan de dezvoltare la nivelul prefecturii;

– partajul alocaţiilor regionale.

Metoda specială pentru dezvoltarea planurilor în domeniul regional şi al prefecturilor regiunii a fost reglementată în detaliu în articolul 71 al aceleiaşi legi. Nu se poate oricum evita faptul că formularea generalizată a reglementărilor privind competenţele consiliului regional lasă loc unor  interpretări diverse.

Prin Decretul guvernamental nr. 23 din 19 ianuarie 1987, Grecia a fost împărţită în următoarele 13 regiuni: Macedonia de Est şi Tracia, Macedonia Centrală, Macedonia de Vest, Epirul, Tesalia, Insulele Ionice, Grecia de Vest, Grecia Centrală, Atica, Peloponesul, Egeea de Nord, Egeea de Sud şi Creta.¹⁵

IV. Sistemul organizatoric al regiunii, aflat în vigoare. Legea nr. 2218/1994.

Noua Lege nr. 2218/1994, care prevede pentru prima oară, în Grecia, autoadministrarea de gradul II, a introdus prin articolul 49 noi prevederi privitoare la „regiuni”, modificînd concomitent în mod corespunzător Legea nr. 1622/1986. Parte din noile reglementări au intrat în vigoare la 1 ianuarie 1995, iar altele din 1 mai 1995, astfel încît o apreciere a dinamicii noilor posibilităţi organizatorice în practica cotidiană nu poate fi făcută decît în mod speculativ. Îndeosebi, este vorba de spinoasa problemă a relaţiei dintre secretarul general al regiunii şi şeful nomós-ului, care, fiind înzestrat cu o serie de noi prerogative în domeniul autoadministrării, îngreunează o prognozare sau jalonare a extinderii problemelor.

Noua lege, care la articolul 49 descrie regiunea ca o unitate administrativă descentralizată, instituie trei organe regionale: secretarul general al regiunii, consiliul regional şi caseria regională. Reglementările privind noul organism instituit, şi anume acela al „caseriei regionale”, au intrat în funcţiune la 1 mai 1995. Faţă de Legea nr. 1622/1986 cu privire la secretarul general, noua lege conţine doar o mică adăugire. Articolul 61 prevede ca în lipsa secretarului general, locul său să fie luat de preşedintele autorităţii administrative, numit de secretarul general. Altfel, secretarul general rămîne ministrul cu cel mai înalt grad în cadrul regiunii sale.¹⁶

Articolul 51 al Legii nr. 2218/1994, conţine, în afară de aceasta, o nouă reglementare privind constituirea consilului regional, care a intrat în vigoare la 1 mai 1995. Secretarul general al regiunii ca preşedinte, prefecţii regiunii şi reprezentanţii adunărilor comunale şi orăşeneşti rămîn, ca şi în virtutea Legii nr. 1622/1986, membrii ai consiliului regional. Noua reglementare se diferenţiază de cea veche sub două aspecte:

a) Preşedintele unităţii organizatorice autoadministrate de gradul I, respectiv oraşele şi comunele, nu sînt membrii acestui organ regional. Este vorba despre un avans remarcabil al autoguvernării de gradul II.

b) Organele profesionale la nivel regional vor fi reprezentate nu numai în regiunea Atena, ci şi în toate regiunile Greciei. Această alcătuire pluralistă a noilor consilii regionale subliniază în mod marcant principiul democraţiei şi descentralizării.

În sfîrşit, în articolele 53, 54, sînt prevăzute competenţele şi alcătuirea organelor caseriei regionale. Atribuţiile caseriei regionale, stipulate în articolul 53 al Legii nr. 2218/1994, ar putea fi însumate după cum urmează:

– împărţirea alocaţiilor din programul de stat de investiţii;

– participarea la programul Uniunii Europene;

– conducerea caseriei şi gospodăriei comunale;

– încheierea contractelor de împrumut dintre regiune şi intreprinderi din Grecia sau străinătate, ca şi

– stabilirea taxelor regionale, cu acordul consiliului regional.

Articolul 54 al Legii nr. 2218 conţine o precizare privind constituirea consiliului de administraţie al caseriei regionale. Preşedinte este secretarul general al regiunii, membrii fiind reprezentanţii autoadministrării de gradul I, un reprezentant al autoadministrării de gradul II, doi reprezentanţi ai organizaţiilor profesionale (unul din partea patronatului) şi doi reprezentanţi ai autorităţilor administrative ale regiunii. Secretarului general, ca preşedinte al caseriei regionale, îi sînt reglementate competenţe deosebite în articolul 54, alineatul 3.

V. Perspectivele noii instituţii

Cît de performantă va fi schema de organizare a noii legi este greu de prevăzut în momentul de faţă. Contează foarte mult dacă secretarul general al regiunii, care reprezintă un organ guvernamental descentralizat, va putea obţine o coordonare judicioasă cu organele autoadministrării de gradul I şi II, şi — îndeosebi — cu prefectul. Dezvoltarea istorică a instituţiei regiunii arată că îmbinarea activităţii preşedinţilor de regiune cu cea a prefecturii a jucat întotdeauna un rol important. Din punct de vedere politic, nu sînt excluse viitoare fricţiuni între cele două organe, mai cu seamă din cauză că secretarul general şi conducătorul nomós-ului pot proveni din tabere politice radical opuse. Enumerarea relativ clară a atribuţiilor celor două organe în noua lege nu permite decît un optimism rezervat în această privinţă. Important este faptul că, în cadrul controlului necesar al actelor administrative ale prefectului, secretarul general al regiunii se va abţine să efectueze un simplu control de fond¹⁷. Gradul de înfăptuire a „schimbării fundamentale” în tradiţionala şi monocentrica schemă organizaţională, la care ţintea noua lege, pune la încercare maturitatea politică şi conduita morală a administraţiei greceşti.

Note

1. A se vedea în Stern, Dreptul Constituţional al RFG, 1984, articolul 12.

2. Flogaitis, Sistemul administrativ grecesc, 1987, p. 116.

3. A se vedea monografiile detaliate ale lui Malhioudakis/Andronopoulos, Descentralizarea şi autoadministrarea, 1974, p. 137; Phokas, Descentralizarea în Grecia.

4. Sintagma „organ de stat” conţine ideea fundamentală că organele descentralizate aparţin persoanelor juridice ale statului. A se vedea Dagtoglou, Dreptul administrativ general.

5. A se vedea schiţarea făcută de Lazaratos în Descentralizarea comunală în Grecia, 1988, p. 432.

6. Despre competenţa prefecţilor şi despre serviciile prefecturii.

7. Aceasta a fost situaţia între anii 1887-1890. Pentru documentare în istoria prefecturii greceşti vezi S. Delinikos, „Descentralizarea şi sistemul administrativ în Grecia” în Revista pentru autoadministrare regională, 1957, p. 49, p. 177.

8. Dagtoglou.

9. A se vedea Înaltul Contencios Administrativ Grecesc — Symboylion tis Epikratias.

10. Interesantă este problema dacă o astfel de reglementare lezează substanţa autoguvernării aşa cum este ea garantată, între altele, şi în articolul 3 al Cartei Europene a Autoguvernării Regionale. Pentru aceasta vezi Lazaratos, p. 437; Forsthoff, Manualul Dreptului Administrativ, 1973, p. 480.

11. S. Phokas, „Provincia ca unitate administrativă descentralizată” în Revista pentru autoadministrare regională, 1966; Flogaitis.

12. Flogaitis.

13. A se consulta Lazaratos.

14. A se vedea Flogaitis, Lazaratos, cu exemplificări.

15. Despre împărţirea exactă a prefecturilor în cadrul regiunilor, a se vedea în Flogaitis, p. 164.

16. A se vedea detalii în Spiliotopoulos Manualul dreptului administrativ, sau Lazaratos.

17. A se vedea pentru aceasta articolul 18, alineatul 13 şi articolul 19 al Legii nr. 2218/1994.

Traducere de Mircea Suhăreanu

George KASSIMATIS este profesor la Facultatea de Drept a Universităţii din Atena şi autor al studiilor Adminstrative Modernisation and Party Competition in Greece (1995) şi Regional Consequences of Non-Regional Decisions (1996).

P. LAZARATOS, profesor la Universitatea din Atena, autor al volumului Policy Paradigms and Ideas of National Exceptionalism: Lessons from Southern Europe (1996).

George Kassimatis/P. Lazaratos, Der reichtliche und institutionelle Status der Regionen in Griechland, apărut în volumul The Regions — Factors of Integration of Disintegration in Europe?, Editura Nomos, Baden-Baden, 1996, şi preluat cu permisiunea editurii.