O Europă a regiunilor: realitate, provocări şi perspective

Claudio Scarpulla

 

1. Introducere

În 1992, proiectanţii Tratatului de la Maastricht au luat în considerare faptul că, în cadrul mai multor state membre, existau entităţi subnaţionale înzestrate cu prerogative constituţionale importante, şi au introdus, în consecinţă, în cadrul constituţional al Comunităţii Europene anumite prevederi referitoare la această dimensiune regională. Acest pas s-a concretizat prin înfiinţarea Comisiei Regiunilor şi prin recunoaşterea expresă a principiului subsidiarităţii.

În lumina acestor evoluţii, susţinătorii regionalismului au pretins că în sfîrşit fusese făcut un pas fundamental către „Europa regiunilor”.

La cîţiva ani după Maastricht, această „Europă a regiunilor” se află din nou în lumina reflectoarelor după rezultatele recentelor referendumuri asupra devoluţiei Scoţiei şi Ţării Galilor. Totuşi, sensul şi relevanţa sa actuale pentru viitorul imediat rămîn în mare măsură neclare şi nesigure datorită faptului că procesul de construire a acestui tip de comunitate se află încă — în cel mai bun caz — în stadiile preliminare.

Trebuie remarcat, de asemenea, că mulţi intelectuali şi politicieni socotesc construirea unei adevărate Europe a regiunilor drept răspunsul la problema deficitului democratic al Comunităţii. Acest fapt s-ar putea afla şi la originea imposibilităţii de a genera la Conferinţa Interguvernamentală din 1996 noi paşi semnificativi „în procesul de creare a unei uniuni mai apropiate între popoarele Europei”. Într-adevăr, un blocaj similar ar putea fi pus în legătură cu lipsa de voinţă a statelor membre de a ceda prerogative suplimentare către o Comunitate a cărei democraţie este incompletă şi în cadrul căreia ideea unei Europe a regiunilor nu dă semne să fi progresat.

Scopul studiului de  faţă este să pună în discuţie conceptul de „Europă a regiunilor”, încercînd să îi evalueze cuprinderea actuală, precum şi posibilele sale obiective şi evoluţii. Primul capitol se concentrează, totuşi, în mod necesar asupra modelului care a marcat pînă în prezent integrarea europeană, examinînd, aşadar, modul în care a luat fiinţă Europa naţiunilor — pentru a oferi un cadru realist şi util unei înţelegeri corecte a oricăror sugestii referitoare la posibile evoluţii viitoare. În acest scop, realizările integrării europene prin  intermediul „Europei naţiunilor” sînt analizate nu numai din punct de vedere juridic, ci şi din punct de vedere politic şi cultural.

Cel de-al doilea capitol constituie miezul acestei cercetări. Prima sa secţiune tratează obiectivele regionalismului. O trecere în revistă a acestora este importantă în contextul acestei lucrări, întrucît constituirea unei Europe  a regiunilor trebuie fie coerentă cu tradiţiile şi obiectivele reformelor regionale înfăptuite de statele membre. Starea actuală a regionalismului european va fi analizată în secţiunile doi şi trei, atît din punct de vedere al statutului constituţional pe care l-a cîştigat acesta în statele membre, cît şi din cel al statutului actual al „politicilor regionale europene”.

În încheiere ne vom îndrepta atenţia asupra analizării compatibilităţii revendicărilor regionaliste cu ansamblul procesului de integrare precum şi asupra unor opinii personale cu privire la posibile evoluţii viitoare.

1.1 Europenismul şi „Europa naţiunilor”

1.1.2 Europa naţiunilor în legislaţia CE

Din punct de vedere juridic, este evident că numai statele-naţiune au avut posibilitatea să contureze istoria integrării europene. Într-adevăr, numai statele-naţiune au avut dreptul de a-şi lua angajamentele necesare înfiinţării unei organizaţii internaţionale.

Întrucît Uniunea Europeană trebuia creată în domeniul dreptului internaţional, tratatele constitutive şi amendamentele lor ulterioare trebuiau ratificate de autorităţile naţionale abilitate. Mai mult, statele membre îşi păstrează controlul asupra acestor acorduri atîta timp cît nu va fi creată o Constituţie Europeană care să pună bazele unei federaţii suverane. Acest eveniment, puţin probabil deocamdată, ar revoluţiona într-adevăr bazele legale externe ale Comunităţii.

În plus, şi din perspectiva internă a Comunităţii, este binecunoscut faptul că statele membre încă mai sînt principalii actanţi în decizia politică a comunităţii. De fapt, ele coordonează în comun politicile, prin intermediul Consiliului, care este instituţia cu cel mai mare grad de interguvernare din toate de cîte dispune Comunitatea.¹ Luînd în considerare aceste observaţii evidente, ajungem inevitabil la concluzia că  Uniunea Europeană continuă să se plaseze în contextul unei  Europe a naţiunilor.

Afirmaţii similare sînt valabile în mod evident pentru Consiliul Europei,² a cărui structură interguvernamentală, deşi incompletă, este încă şi mai evidentă.³  Totuşi, cu toate că anumite realizări ale Consiliului — şi anume Convenţia europeană cu privire la drepturile omului şi libertăţile fundamentale — au pus bazele unui fel de ordine supranaţională, în virtutea căreia statele membre sînt obligate să le garanteze cetăţenilor lor drepturile şi se află sub supravegherea instituţiilor supranaţionale precum Comisia şi Curtea Drepturilor Omului, rolul Consiliului se limitează în principal la elaborarea de tratate care trebuie apoi ratificate şi implementate de statele membre.

1.2 Politicile de integrare europeană: europenism, federalism şi Europa naţiunilor

În vederea unei evaluări realiste a posibilităţilor regiunilor de a deveni protagonistele politicilor europene în cadrul structurii instituţionale actuale, este de asemenea important să trecem în revistă pe scurt contextul cultural şi politic care a dus la formarea actualei Europe a naţiunilor. Trebuie aici să luăm în considerare importanţa pentru istoria politică a Europei a proiectelor europene, naţionale şi regionale. Deşi impactul europenismului, al naţionalismului şi al regionalismului a variat de-a lungul timpului, se poate afirma în general că principalul curent în istoria europeană a tins în direcţia creării statelor naţiune. Pentru multă vreme acest obiectiv a prevalat în faţa celui de înfiinţare a unei Europe federale şi unite. Orientarea în favoarea înfiinţării regiunilor în cadrul statelor naţiune este mult mai recentă. Lăsînd deoparte pentru moment acest ultim fenomen, ar fi utile cîteva observaţii referitoare la relaţia dintre naţionalism şi europenism, întrucît această relaţie constituie baza creării Uniunii Europene ca Europă a naţiunilor.

Ideea unificării Europei într-un cadru politic şi instituţional comun este într-adevăr foarte veche, ea datînd încă de la sfîrşitul unităţii politice, administrative, culturale şi lingvistice stabilite de romani. Au existat în Evul Mediu mai multe încercări de reînviere a Imperiului Roman. Totuşi, susţinut de factori politici şi culturali,⁴ un îndelungat proces politic orientat spre formarea statelor naţionale s-a dovedit mult mai puternic pe termen lung. În timp ce în Europa de Vest acest proces s-a încheiat în secolul al XIX-lea, cînd Germania şi Italia şi-au realizat unitatea şi şi-au cîştigat independenţa, popoarele din Europa Centrală şi de Est şi-au putut exercita deplin dreptul la autodeterminare abia după două conflicte mondiale şi după sfîrşitul războiului rece care a divizat istoria secolului nostru. În ciuda procesului care a dus la independenţă naţională şi în paralel cu acesta, proiectul realizării coeziunii Europei a supravieţuit diferitelor epoci, chiar dacă din motive diferite. După ultimul război mondial condiţiile politice s-au schimbat. O serie de state din inima Europei Occidentale au optat hotărît să urmeze acelaşi itinerar democratic⁵ şi să îmbrăţişeze idea fraternităţii şi solidarităţii între popoarele lor. Numai acest fapt a făcut posibilă realizarea ideii unei organizaţii europene supranaţionale care să nu stînjenească însă dezvoltarea coerentă a diferitelor identităţi naţionale.

Ideologia rezultată implica urmărirea unui ideal federal care să găzduiască statele naţionale europene, idee care a fost iniţiată în practică prin înfiinţarea Comunităţii Europene şi a Consiliului Europei. Cu toate că realizarea unei federaţii europene este probabil destul de îndepărtată în timp, succesul ideii reiese cu claritate din faptul că atît Uniunea Europeană cît şi Consiliul Europei s-au dezvoltat foarte mult de la înfiinţarea lor şi au înregistrat rezultate semnificative. Astfel, aproape toate statele Europei de Vest s-au angajat să îşi transfere o parte din „drepturile suveranităţii” către o organizaţie supranaţională precum Uniunea Europeană a cărei tendinţă este spre federalism. În tot acest timp, partenerii lor central- şi est-europeni şi-au început la rîndul lor propriile procese de integrare devenind membri ai Consiliului Europei şi sînt, după toate aparenţele, încîntaţi de ideea aderării la Uniune în viitorul apropiat.

Merită de asemenea menţionată ideologia politică aflată la baza acestui proiect federal. Fără îndoială, mişcarea federalistă europeană, extrem de puternică la sfîrşitul celui de-al doilea război mondial în mai multe ţări europene, a jucat un rol important în lansarea unui proiect european bazat pe valorizarea unei identităţi culturale comune şi pe noi valori precum democraţia, statul de drept şi respectul pentru demnitatea umană şi pentru libertăţile fundamentale.

Trebuie amintit, totuşi, că aceste idei nu erau complet noi la acea vreme. În mod special, se poate susţine că proiectul modern de integrare europeană, prin care statele naţionale ar forma temelia unui sistem federal european, datează cel puţin de la începutul secolului al XIX-lea.⁶

Într-adevăr, ideile de „naţiune” şi de „popor”  au fost foarte importante în contextul culturii „romantice” a secolului al XIX-lea. Ele au sprijinit procesul dificil care a dus la formarea unor ţări ca Germania, Italia şi Finlanda. Totuşi, înalta apreciere a idealului naţional a fost dublată de ideea că noile naţiuni democratice şi liberale ar trebui reunite într-un fel de federaţie care ar furniza baza realizării idealului de fraternitate, promovat de revoluţiile liberale.⁷

Ideea unei federaţii europene a fost în continuare dezvoltată de Coudenhove-Kalergi şi Aristide Briand în perioada interbelică. Ea a fost apoi preluată de Winston Churchill şi de fondatorii Comunităţilor Europene, Robert Schuman, Jean Monnet, Konrad Adenauer, Paul-Henry Spaak şi Alcide De Gasperi. Aceste idei federale s-au conformat unui model consacrat şi au încheiat un proces politic destul de îndelungat, inaugurînd un nou stadiu, în care urmau să fie aplicate treptat. Stadiul actual al acestei evoluţii este binecunoscut şi este reprezentat de hotărîrea consfinţită în preambulul Tratatului de la Maastricht „de a continua procesul creării unei uniuni tot mai strînse între popoarele Europei.” ⁸

Încă odată, potrivit acestei idei rolul constitutiv este în mod necesar rezervat statelor membre. Similar, procesul de integrare necesită în mod fundamental cooperarea naţiunilor europene.⁹ Atîta timp cît această viziune politică nu este radical contestată — ceea ce nu pare să fie cazul în momentul de faţă — „provocarea regionalismului”¹⁰ trebuie plasată în contextul adecvat. Din această cauză, capitolul următor va fi devotat analizei obiectivelor regionalismului.

2. Europa regiunilor

2.1 Abordări ale regionalismului

2.1.1 Regionalism „cultural” şi autonomie regională

Se pare că trei modele diferite au afectat cel mai profund recenta regionalizare a mai multor ţări europene. Primul model poate fi definit drept „cultural” deoarece se întemeiază pe identităţile regionale distincte deja existente şi ia în considerare factori culturali de obicei proveniţi,  pe de o parte, dintr-o istorie politică sau tradiţii locale diferite, iar, pe de altă parte, din diferenţe etnice reflectate în dialecte sau credinţe diferite. Într-adevăr, un puternic sentiment de apartenenţă la o comunitate subnaţională derivă adeseori din condiţii culturale sau sociale diferite, existente încă dinaintea realizării unităţii politice a unei naţiuni. Uneori, aceste diferenţe nu au fost eliminate în totalitate, în ciuda mai multor secole de unitate politică, asociată adeseori cu mari eforturi de eliminare a lor.¹¹

Un factor suplimentar, extrem de important în multe ţări europene, este existenţa minorităţilor de diferite naţionalităţi. Caracterul lor distinct  este afirmat de obicei pe baze lingvistice,¹² dar el implică în mod evident şi alte aspecte „culturale” din cele menţionate anterior. Nevoia de a proteja aceste minorităţi etnice şi de a le ajuta să-şi dezvolte propria cultură a dus uneori la crearea ţărilor „multilingve”.¹³ Totuşi, de cele mai multe ori, pentru minorităţile lingvistice concentrate într-o anumită parte a teritoriului unei ţări, soluţia a constat într-o protecţie pe criterii regionale a grupurilor minoritare, combinată cu autonomia regiunii respective.

Întrucît acest tip de regionalism se bazează de obicei pe cultură, se poate spune că el este omolog procesului anterior de formare a statelor naţionale. În realitate, el constituie dovada existenţei unei expresii diferite — de obicei mai reduse — a aceluiaşi „sentiment de apartenenţă” care a dus la unitatea naţională. Acelaşi sentiment poate, într-adevăr, genera dorinţa de autonomie în cadrul  statului-naţiune ca o recunoaştere explicită a existenţei diversităţilor locale în interiorul cadrului naţional unificat.

Aceasta explică de asemenea paralela dintre conceptele de autonomie şi independenţă.¹⁴ Ambele reprezintă poziţia unei comunităţi care are dreptul de a trata independent sau autonom anumite chestiuni şi, deopotrivă, fără amestec extern. Diferenţa dintre  cele două concepte constă în aceea că, în timp ce independenţa este un drept al statelor consfinţit prin dreptul internaţional, autonomia este un drept acordat comunităţilor subnaţionale prin dreptul constituţional local.

Ideea de autonomie se află la baza  regionalismului „cultural”. Într-adevăr, întrucît autonomia înseamnă „puterea de a stabili pentru sine propriile norme”, funcţia sa primară este de a permite un grad de diferenţiere legislativă şi de a crea regimuri juridice diferite în cadrul aceluiaşi stat.  Legile fiind un fenomen social, necesitatea diferenţierii este evidentă  în special în cazul  în care comunitatea locală are tradiţii diferite — de pildă, cutume sau tradiţii juridice — pe care vrea să le păstreze. Cu alte cuvinte, diferenţele „culturale” se pot reflecta în normele sau regimul juridic aparte înfiinţat într-o regiune autonomă, fără ca prin aceasta să se  prejudicieze existenţa unei ius commune naţionale în chestiunile în care comunitatea naţională împărtăşeşte o viziune comună.

Din astfel de consideraţii se poate trage concluzia că, în vreme ce dreptul la autodeterminare constituie instrumentul prin care se păstrează „cultura” proprie a fiecărui stat în cadrul legal internaţional, autonomia este mijlocul echivalent prin care aceasta poate fi legal ocrotită şi aplicată în sfera internă în ceea ce priveşte comunităţile regionale şi minorităţile naţionale.¹⁵

Revendicarea frecventă a autonomiei regionale pe baze „culturale” este extrem de izbitoare în actuala epocă de integrare. Unii autori consideră chiar că acest fapt trădează o anumită criză a statelor naţionale. Este posibil să se argumenteze chiar că procesul de integrare transnaţională a contribuit întrucîtva la această criză deoarece procesul de regionalizare s-a dezvoltat mai cu seamă în relaţie cu cel de integrare europeană. Cu adevărat, înfiinţarea instituţiilor supranaţionale europene şi răspîndirea, în acest context, a regionalismului într-o serie de state membre, cu toate că se poate să fi stimulat formarea identităţilor regionale şi europene, se poate, de asemenea, să fi avut efecte negative asupra statutului valorilor naţionale. Mă voi opri aici, în studiul de faţă, cu analiza existenţei vreunei relaţii între integrarea europeană şi regionalizarea dintr-o serie de state membre ale Uniunii. În orice caz, această evoluţie este destul de interesantă în contextul chemării la o Europă a regiunilor şi constituie o realitate faptul  că Europa regiunilor ar trebui să armonizeze aceste tendinţe oarecum opuse, dacă nu incoerente.

2.1.2 Regionalismul politico-administrativ

Cel de-al doilea model de regionalism poate fi descris ca ţintind la realizarea unei democraţii mai profunde şi a unei participări populare mai mari la politicile de interes public. Aici, principalul accent nu mai cade pe conferirea de puteri legislative proprii către regiuni, ci pe înfiinţarea de instituţii politice care să aibă un cuvînt de spus în procesele politice naţionale şi o anumită putere de adaptare a legilor unice la situaţiile locale şi la dorinţele comunităţii locale.

Flexibilitatea cerută de această formă de regionalism nu presupune neapărat devoluţia puterii legislative. Dimpotrivă, înzestrarea autorităţilor regionale cu funcţii administrative de implementare a legislaţiei naţionale general aplicabile poate fi suficientă pentru atingerea obiectivelor acestei forme de regionalism.

Dacă acest al doilea  tip de regionalism poate fi etichetat ca „politico-administrativ”, rezultatul acestei forme de devoluţie poate fi definit ca „autoadministrare”. Aceşti termeni subliniază faptul că comunitatea regională rămîne mai clar subordonată puterilor păstrate de guvernarea centrală în această formă de devoluţie decît în cazul în care i s-ar acorda autonomia reală.¹⁶

Acest al doilea tip de regionalism este lesne de distins de regionalismul cultural. Într-adevăr, el a avut drept rezultat înfiinţarea de regiuni chiar şi în ţări fără minorităţi etnice şi în legătură cu zone a căror populaţie este pe deplin integrată în comunitatea naţională. Totuşi, în practică, pînă şi în aceste cazuri, considerente pragmatice sau cauze politice independente au dus uneori la o devoluţie mai vastă, care include dreptul de a adopta legi locale. În acest caz, în loc să vorbim de autoadministrare, ne aflăm de fapt în faţa unei autonomii reale. Deşi acest al doilea model poate în anumite cazuri duce în aceeaşi măsură la autonomia regională, el rămîne, cel puţin teoretic, distinct de autonomia culturală deoarece el nu impune neapărat devoluţia puterii legislative. În orice caz, o trăsătură comună acestor două modele este  necesitatea existenţei unor instituţii politice care să fie direct responsabile faţă de comunitatea locală.

Această ultimă observaţie ne conduce la o nouă chestiune. Întrucît obiectivul politic al acestui proces constă în remedierea parţială a neajunsurilor inerente sistemului de reprezentare indirectă  pe care se bazează în general toate democraţiile moderne, este evident că relevanţa sa este cu mult mai pronunţată în ţările mari.  Corespunzător, e mai uşor de înţeles de ce majoritatea membrilor „mari” ai Uniunii — şi anume Franţa, Spania şi Italia — au urmat calea reformelor regionale.¹⁷ În acelaşi fel, este mai uşor de înţeles de ce Consiliul Europei şi — în ultima vreme — Uniunea Europeană au sprijinit procesele de regionalizare în curs de desfăşurare.

Dacă realizarea unei democraţii mai profunde constituie obiectivul de bază al acestui al doilea model de regionalism, un alt obiectiv ar putea fi de asemenea urmărit, permiţîndu-se astfel cetăţenilor să hotărască şi să controleze mai direct procesul politic. Deoarece aceasta ar trebui să ducă la o mai strînsă corelaţie între dorinţele cetăţenilor şi rezultatul proceselor  politice şi administrative, în cele din urmă cetăţenii ar trebui să fie mai mulţumiţi de guvernarea lor. Astfel, această formă de regionalism ar trebui să producă un fel de „eficienţă politică”.

Aceste consideraţii ar putea explica de ce una din sarcinile majore asumate în general de autorităţile locale şi regionale este contribuţia lor la planificarea de nivel naţional, mai ales cu privire la utilizarea teritoriului, a dezvoltării industriale şi a altor activităţi economice. Într-adevăr, în ciuda faptului că planificarea este în general  rezervată autorităţilor de stat ca instrument al politicii economice, implicarea autorităţilor regionale prezintă avantajul evitării puterii exclusive a autorităţilor centrale în chestiuni care privesc direct un sector specific al populaţiei. E adevărat, hotărîrile luate de autorităţile centrale pot fi afectate de faptul că ele reprezintă interesele politice şi economice şi ale restului comunităţii naţionale, care pot concura sau pot fi chiar în conflict cu cele ale regiunii direct interesate. Astfel, luarea deciziilor la nivel local de către comunitatea locală constituie instrumentul care lasă la latitudinea exclusivă a cetăţenilor direct afectaţi să hotărască asupra acestor chestiuni. În cele din urmă, cooperarea dintre cele două nivele ale autorităţii poate asigura un grad înalt de coerenţă între politicile locale  şi regionale, altminteri dificil de atins.

Faptul că acest fel de abordare a chestiunilor locale este cel mai eficient  a fost dezbătut pe larg şi supus contestării. Unii subliniază costurile deloc neglijabile ale regionalismului. Alţii susţin că sistemele dirijiste centralizate, care nu iau foarte mult în considerare opiniile autorităţilor locale şi regionale, pot duce la o mai mare eficienţă, ceea ce ar fi în mare parte adevărat într-un sistem economic internaţional tot mai interdependent şi integrat.

Filosofia diferită aflată la baza politicilor dirijiste este de la sine evidentă: ea ţinteşte în principal la coerenţa internă a deciziilor politice, în timp ce regionalismul — ţintind la o mai mare implicare a cetăţenilor — are drept obiectiv garantarea faptului că se acordă mai multă importanţă dorinţelor cetăţenilor. Totuşi, aceste două sisteme nu sînt complet incompatibile. Într-adevăr, chiar şi acele sisteme care s-au orientat cu precădere spre regionalism, au căutat stabilirea unui sistem de „federalism cooperant”, care are ca ţel mai degrabă implicarea tuturor nivelelor de guvernare interesate în procesul de decizie decît o separare completă a competenţelor lor.¹⁸

O problemă finală a acestui al doilea model priveşte modalitatea de delimitare a teritoriului regiunii autoguvernate. Într-adevăr, chiar dacă această problemă nu ridică prea multe dificultăţi teoretice în cadrul primului model caracterizat prin relativa uşurinţă de a delimita regiunile „culturale” pe criterii practice, soluţia nu este întotdeauna de la sine înţeleasă în cadrul celui de-al doilea model. Datorită importanţei pe care o reprezintă această problemă pentru cel de al treilea model de regionalism (ce urmează a fi analizat), ea va fi discutată mai jos.

2.1.3 Modelul regionalismului economic şi problema delimitării regiunilor administrative

Cel de al treilea model este unul economic, care a cîştigat importanţă ca urmare a consolidării statului bunăstării în Europa postbelică şi a noului rol cîştigat astfel de sectorul „administraţiei publice” ca furnizor major de servicii. Aceasta a ridicat problema descentralizării administrării serviciilor publice pentru asigurarea eficienţei lor. Ca urmare, într-un mod similar celui de al doilea model, acest al treilea model are ca obiectiv eficienţa administraţiei publice din punctul de vedere al cetăţeanului. Totuşi, dacă în cadrul celui de la doilea, eficienţa constituie un efect indirect al obiectivului realizării unei democraţii mai profunde, în cadrul acestui al treilea model ea reprezintă însăşi scopul său principal. Mai mult, chiar şi conceptul de eficienţă are aici un sens diferit, economic, care poate fi măsurat în termenii costurilor şi beneficiilor, spre deosebire de eficienţa discutată în secţiunea anterioară, care reprezintă un concept pur politic.

Aceste forme de eficienţă sînt strîns corelate deoarece este evident că mulţumirea politică este foarte probabil produsă de folosirea corespunzătoare a banului public, cu alte cuvinte, dacă cetăţenii consideră că au beneficiat de servicii adecvate în schimbul impozitelor pe care le plătesc. Totuşi, din punct de vedere teoretic, diferenţa dintre aceste ultime două metode este clară şi este şi mai mult scoasă în evidenţă de criteriile care pot fi folosite pentru delimitarea entităţilor cărora li se acordă autonomia administrativă şi, respectiv, financiară. Aceste criterii sînt strîns legate de anvergura intereselor publice şi de cea mai eficientă dimensiune (a entităţii autonome, n.t.) care oferă serviciile publice.

Începînd cu criteriul „anvergurii interesului public”, el indică faptul că, în timp ce anumite interese ţin de comunitatea naţională în ansamblu, altele ţin doar de comunităţile locale. Un exemplu tipic pentru prima categorie este apărarea naţională, iar pentru cea de-a doua categorie, întreţinerea drumurilor locale. Problema cu aceste criterii constă în aceea că ele nu pot fi folosite într-o manieră foarte precisă. De fapt, pentru că există diferite tipuri de interese, „entitatea administrativă optimă” poate varia de la comunităţi restrînse pînă la comunităţi foarte mari. Alegerea oricăreia dintre ele ca unitate care să administreze o multitudine de interese nu poate lua în considerare simultan toate interesele relevante, aşa după cum nu este posibil nici să se înfiinţeze un organism politic diferit pentru fiecare interes în parte. Altfel, sînt imposibil de exclus urmările exterioare, adică faptul că deciziile luate de un organism politic care reprezintă o anumită comunitate, afectează oameni care nu au luat parte efectivă la procesul de decizie, sau vice versa, că anumiţi oameni participă la administrarea intereselor care nu îi afectează direct.

În chip asemănător, criteriul „celei mai eficiente dimensiuni a entităţii autonome care oferă serviciile publice” poate să nu ofere întotdeauna soluţii satisfăcătoare pentru fiecare tip de serviciu public. Chiar şi în acest caz, considerentele cantitative pot duce la preferarea uneia sau alteia dintre unităţi.

Modelul economic duce la ideea unui federalism fiscal. Potrivit acestuia, autorităţile regionale şi locale trebuie să deţină efectiv competenţa de a hotărî taxele şi cheltuielile locale pentru a permite comunităţilor locale să suporte doar costurile serviciilor de care beneficiază. Aceasta înseamnă că, pentru a face posibil controlul cetăţenilor, toate cheltuielile locale — adică toate chetuielile necesare finanţării serviciilor locale — trebuiesc hotărîte de organismele politice locale şi finaţate prin taxe locale — adică prin taxe hotărîte şi ele la nivel local.

Desigur, federalismul fiscal şi eficienţa administrativă locală nu exclud competenţa, folosită în funcţie de context, a nivelelor superioare de guvernare. Dimpotrivă, implicarea acestora este presupusă în mod necesar de două principii diferite: unul aflat exclusiv în sfera politică, celălalt în cea economică. Primul este principiul subsidiarităţii, potrivit căruia nu toate serviciile publice pot fi îndeplinite de autorităţile locale, fapt valabil şi în ce priveşte serviciile publice.¹⁹ Cel de al doilea este necesitatea urmării unor politici de redistribuire care au ca scop favorizarea dezvoltării zonelor mai puţin dezvoltate şi facilitarea relansării economiilor atunci cînd sînt confruntate cu crize structurale sau temporale.²⁰

Aceste sarcini sînt mai mult sau mai puţin asumate de toate statele prospere moderne. Deciziile implicate de aceste politici pot fi cîntărite numai din perspectiva celui mai înalt nivel al guvernării. Tocmai acesta este motivul pentru care membrii Uniunii Europene şi-au transferat nivelului european o parte a politicilor lor structurale şi regionale.

2.2. Regionalismul în cadrul membrilor Uniunii Europene

Modelele de regionalism analizate mai sus au contribuit mai mult sau mai puţin, de la sfîrşitul celui de-al doilea război mondial încoace, la structura constituţională a mai multor membri ai Uniunii Europene. Scopul acestei secţiuni este să treacă în revistă schimbările care au avut loc în aceste sisteme constituţionale.

În această privinţă, este cu totul firesc să începem cu Republica Federală Germania, care a fost singurul stat membru complet regionalizat la începuturile Comunităţii Europene. Această structură atipică în Europa de Vest nu era rodul unor întîmplări. De fapt, cu toate că istoria Germaniei avusese deja experienţe federale anterioare, sistemul federal introdus prin Legea Constitutivă (Grundgesetz) din 1949 a fost în mare măsură impus de Puterile Aliate în vederea descentrălizării puterii ca garanţie a democraţiei. Noua împărţire în landuri nici măcar nu încerca să reflecte regiunile istorice ori alţi „factori economici, geografici şi culturali”,²¹ ci a fost influenţată de zona de jurisdicţie a fiecărei puteri ocupatoare.

Totuşi, oricare ar fi fost motivele opţiunii federale iniţiale, faptul că ea s-a menţinut de atunci fără întrerupere impune o evaluare a funcţiei şi obiectivelor sale prezente.²²

În această privinţă, Legea Constitutivă Germană exprimă principiul potrivit căruia „O nouă delimitare a teritoriului federal poate fi făcută pentru a se asigura faptul că statele, prin mărimea şi capacităţile lor, îşi pot îndeplini funcţiile eficient. Trebuie acordată consideraţia cuvenită legăturilor regionale, istorice şi culturale, eficienţei economice şi cerinţelor politicii şi planificării regionale.”²³ În lumina acestei prevederi, se poate concluziona că, în pofida circumstanţelor accidentale care şi-au pus pecetea pe naşterea Republicii Federale Germania, Constituţia Germană a luat temeinic în considerare toate modelele de regionalism descrise mai devreme.

O altă observaţie interesantă referitoare la federalismul german este aceea că, deşi se numără printre cele mai avansate forme de regionalism european, el a demonstrat o orientare opusă celei a restului membrelor Comunităţii. S-a remarcat în această privinţă că, „după 1945, puternica viziune «unitară» împărtăşită de opinia publică a fost consolidată de tendinţele de unificare socio-economică asociate cu sentimentul unui destin naţional comun şi cu o atitudine antitradiţională, «modernistă»” care a produs „un transfer de putere de la nivel regional la cel naţional”.²⁵ Acest curent specific german pare să fi fost înrîurit şi de înfiinţarea Comunităţii Europene şi de larga delegare de competenţe către instituţiile europene.²⁶ Această interesantă trăsătură merită să fie supusă unor consideraţii în detaliu şi va fi dezvoltată în încheierea acestui studiu.

Ca şi în cazul Germaniei, reformele regionale care au avut loc în alte state membre dovedesc în general funcţiuni multiple. Cazul Italiei constituie un exemplu evident. Sistemul regional a fost introdus în Italia de Constituţia din 1948 care a deschis calea unei forme extinse de regionalism, constituit, spre deosebire de cazul Germaniei, în funcţie de „regiunile istorice”. Totuşi, lipsindu-le condiţiile politice pentru aplicarea pînă la capăt a reformei regionale, cele cincisprezece „regiuni obişnuite” preconizate de Constituţie au luat fiinţă abia în anii ’70. Pînă atunci au funcţionat numai cinci regiuni „speciale”. Ele erau acelea care se bucurau de „condiţii şi de forme speciale de autonomie” în concordanţă cu propriile lor statute constituţionale. Lăsînd deoparte bazele legale diferite ale acestor două tipuri diferite de regiuni, ele sînt totodată expresia unor modele diferite de regionalism. Într-adevăr, cele cinci „regiuni speciale”au fost înfiinţate de urgenţă la sfîrşitul celui de-al doilea război mondial în zonele în care populaţia revendica cu tărie autonomia pe baze „culturale”. ²⁶ Pe de altă parte, motivul fundamental pentru înfiinţarea „regiunilor obişnuite” a constat în temeiurile politico-administrative pe care le-am prezentat pe scurt în contextul celui de-al doilea model de regionalism. Este la fel de adevărat că regiunile obişnuite au fost înfiinţate şi delimitate în funcţie de „regiunile istorice”. Totuşi, populaţia acelor regiuni nu revendicase niciodată autonomia, iar opţiunea de a suprapune noile entităţi peste cele istorice a constituit pur şi simplu soluţia la problema delimitării graniţelor regionale.

Orientările regionaliste au cunoscut evoluţii interesante începînd cu anii ’70. Alături de amintita încheiere a reformei regionale italiene, Constituţia Spaniei din 1978 recunoştea şi ea şaptesprezece communidades autonomas, deţinînd autonomie politică şi puteri legislative într-o serie de chestiuni. Sistemul spaniol prevede patru communidades care se bucură de o autonomie deplin dezvoltată, dimpreună cu altele care au în timp posibilitatea de a atinge acelaşi grad de autonomie. În mare măsură, sistemul pare să lase la latitudinea regiunilor înseşi să îşi hotărască gradul de autonomie. Regionalismul spaniol a fost descris din această cauză  drept „regionalism ŕ la carte”. În acelaşi chip, se poate afirma că oricare regiune spaniolă constituie un tip sui generis.

În ce priveşte obiectivele, regionalismul spaniol aminteşte de experienţa italiană. Într-adevăr, în ambele ţări bazele „culturale” sînt cele mai evidente în regiunile cu autonomie maximă. În orice caz, la modul general, deşi considerentele financiare şi administrative au avut o anumită relevanţă în decizia de a înfiinţa un sistem regional, în lumina articolului 143 al Constituţiei Spaniole, regionalismul spaniol pare să rămînă cu precădere „cultural”. ²⁷

Constituţia Portugheză din 1976 prevede şi ea constituirea de regiuni. Totuşi, aceste regiuni sînt explicit definite ca „regiuni administrative” şi se presupune, în consecinţă, că deţin exclusiv funcţii administrative referitoare mai ales la planificare²⁸, avînd în plus sarcina de a „coordona şi sprjini activităţile municipalităţilor”.²⁹ Cu siguranţă, scopul înfinţării regiunilor administrative este precizat prin prevederea constituţională cuprinsă în articolul 257, potrivit căreia ele sînt „responsabile de direcţionarea serviciilor publice”.³⁰

Totuşi, reforma regională portugheză rămîne în mare parte pe hîrtie deoarece ea a fost implementată doar în „regiunile autonome” Azore şi Madeira. Spre deosebire de regiunile administrative înfiinţate pe teritoriul propriu-zis, acestor regiuni insulare le sînt garantate puteri administrative pe baza „caracteristicilor culturale, sociale, economice şi geografice, şi a aspiraţiilor istorice la autonomie ale populaţiei din aceste insule.”³¹

Din aceste considerente, în ciuda incompletei implementări a reformei regionale portugheze, cel puţin în ceea ce priveşte formularea teoretică, cazul de faţă constituie aplicarea cea mai coerentă a distincţiei dintre autonomie şi autoadministrare.

O reformă regională destul de radicală, desfăşurată între anii 1970-1988, a transformat Belgia dintr-un stat puternic centralizat într-unul federal.³² În prezent, complexul sistem belgian de competenţe descentralizate cuprinde două tipuri diferite de instituţii: a) comunităţile franceză, flamandă şi germană,³³ a căror autoritate legislativă şi prerogative de elaborare a tratatelor includ chestiuni precum cultura şi educaţia, de maximă importanţă pentru protejarea identităţii grupului lingvistic; b) trei regiuni — regiunea bilingvă Bruxelles şi regiunile valonă şi flamandă — organizate pe principiul clasic al teritorialităţii. Astfel, restrînsa comunitate germanofonă nu se bucură de nici un fel de autonomie, comunitate care constituie o minoritate lingvistică în cadrul regiunii valone. Înfiinţarea unui sistem federal în Belgia urmează în mod vădit modelul „cultural”. Într-adevăr, întinderea relativ mică a ţării nu a necesitat un asemenea pas ca pe o chestiune de eficienţă şi descentralizare administrativă.

Aproximativ în acelaşi timp, s-a desfăşurat reforma regională franceză, care a cunoscut mai multe etape cu începere din 1972. Semnificaţia sa ţine în mare măsură de faptul că ea a avut loc într-o ţară cu foarte puternice tradiţii de centralism eficient. Astăzi, Consiliile departamentelor franceze sînt alese în mod direct, lipsindu-le însă puterea legislativă. Astfel, deocamdată, ele au constituit doar un instrument al descentralizării administrative, o trăsătură care respectă tradiţiile şi structura socială franceze.

În cele din urmă, de la aderarea în 1995 a Austriei, Uniunea are încă un membru explicit definit ca „federal” de Constituţia sa din 1929, intrată din nou în vigoare la sfîrşitul celui de-al doilea război mondial. În acelaşi fel ca şi în Republica Federală Germania, fiecare land austriac are propria sa constituţie şi alte prevederi constituţionale adoptate de Parlamentul landului respectiv. Această trăsătură, singulară din punct de vedere al teoriei moniste, poate fi explicată prin articolul 99 al Constituţiei Austriei, care prevede că legile constituţionale ale landului nu pot aduce atingere Constituţiei Federale. Asemeni Germaniei, autoritatea legislativă este împărţită în Austria între bund (federaţie) şi landuri.

În ceea ce priveşte restul membrilor Uniunii, ei nu au sisteme generale de autoguvernare regională care să se bazeze pe principiile reprezentării directe şi a responsabilităţii politice a organismelor de guvernare. Acest lucru este valabil dacă se face abstracţie de nivelul intermediar al guvernării locale — adeseori numit „guvernarea judeţeană” — situat în general între nivelul municipal şi cel regional sau naţional.³⁵ Aceste unităţi de guvernare locală sînt însă cu mult mai mici în ce priveşte fie teritoriul, fie populaţia. Astfel, cu toate că poziţia lor poate aminti de cea a regiunilor administrative, ele nu sînt socotite de obicei ca aparţinînd aceleiaşi categorii ca regiunile examinate în secţiunea de faţă a studiului. Întrucît mai mica lor întindere le face să fie de importanţă secundară din perspectivă europeană, putem adera la viziunea tradiţională şi să le ignorăm în această trecere în revistă a Europei regiunilor.

Cu aceasta, prezentarea ţărilor regionalizate este completă. Totuşi, alte cîteva cazuri merită o menţiune specială deoarece ele prezintă anumite elemente regionale atipice în cadrul unei structuri naţionale în principal unitare. Primul caz pe care îl vom examina este cel al Marii Britanii, care trebuie abordat din două perspective diferite. Prima se referă la Insulele Canalului Mînecii şi Insula Man. Nici una dintre acestea nu este socotită de către specialiştii britanici ca făcînd parte din Marea Britanie, ci ca avînd un statut aproape „unic”. În realitate, ele sînt considerate ca dominioane personale ale Monarhiei Britanice, aflate într-un fel de uniune cu Marea Britanie. În această privinţă, se consideră că ele intră sub jurisdicţia Marii Britanii numai în scopul reprezentării internaţionale.³⁶

În lumina acestor afirmaţii, se poate trage concluzia că Insulele Canalului Mînecii şi Insula Man nu sînt cu adevărat regiuni autonome ale Marii Britanii.³⁷ Pentru evitarea oricărei înţelegeri greşite, această chestiune trebuie considerată dintr-o perspectivă mai largă, care va ajuta la înţelegerea altor situaţii similare.³⁸ Punctul de plecare îl constituie faptul că Insulele Canalului Mînecii şi Insula Man dispun de propriile corpuri legislative „şi se bucură de o autonomie completă în majoritatea domeniilor, inclusiv impozitarea.”³⁹ Din punctul de vedere al dreptului internaţional, există două căi de clasificare a unei asemenea situaţii: fie autoguvernarea lor este atît de mare încît aceste insule sînt state independente, fie se află sub jurisdicţia unui stat suveran. Dat fiind faptul că în acest caz ne aflăm fără îndoială în faţa celei de-a doua categorii, trebuie remarcat faptul că pînă şi în interiorul acestei categorii există o serie de posibilităţi de salvgardare a statalităţii unei comunităţi în pofida pierderii capacităţii sau personalităţii legale internaţionale.⁴⁰ Acest lucru este valabil, de exemplu, în cazul protectoratelor sau cel al statelor care au fost puse sub protecţia unui stat (protector). În aceste cazuri, diferenţa este percepută în general în relaţie cu personalitatea şi capacitatea juridică. Într-adevăr, în timp ce se socoteşte despre protectorate că îşi pierd în întregime personalitatea juridică, statele protejate şi-o menţin, deşi capacitatea lor juridică poate fi limitată prin tratatul de protecţie.⁴¹

În mod similar, se consideră în general că statele confederate nu îşi pierd nici un atribut al statalităţii lor, deosebindu-se în această privinţă de statele care au intrat în componenţa unei federaţii. Acestea din urmă nu mai sînt socotite a fi state în concepţia dreptului internaţional, cu toate că ele îşi pot păstra o capacitate juridică internaţională limitată — mai ales în ce priveşte dreptul de a adera la acorduri internaţionale — dacă le-o permite constituţia federală.⁴²

Într-un sistem juridic atît de flexibil cum este dreptul internaţional, exemplele ar mai putea continua. Totuşi, nici unul nu ar coincide exact cu poziţia Insulelor Canalului Mînecii şi a Insulei Man, pentru simplul motiv că ele nu au fost niciodată state de sine stătătoare.

Totuşi, dreptul internaţional ia uneori în considerare comunităţi care nu s-au constituit niciodată ca state. Acest lucru se aplică în cazul coloniilor, care au, conform dreptului internaţional, anumite drepturi — şi anume dreptul la autodeterminare — cu toate că nu deţin caracteristicile proprii statelor. Lăsînd însă deoparte această posibilitate — care nu se aplică situaţiei Insulelor Canalului Mînecii şi a Insulei Man şi care este respinsă de specialiştii britanici⁴³ — orice alte cazuri de zone aflate sub jurisdicţia unui stat sînt socotite de dreptul internaţional drept „afaceri interne”.

Odată ce am ajuns la această concluzie, oricare ar fi situaţia specifică a Insulelor Canalului Mînecii şi a Insulei Man în cadrul flexibil şi nescris al Constituţiei Britanice, nu este nici o altă posibilitate decît să le considerăm mai mult sau mai puţin autonome, în funcţie de anvergura jurisdicţiei legislativelor lor şi a independenţei faţă de instituţiile centrale britanice — monarhia, Parlamentul, guvernul etc. În această privinţă, categorizarea acestor insule ca autonome nu este afectată, dacă sînt considerate ca legate printr-o uniune reală cu Marea Britanie.⁴⁴

În ceea ce priveşte Insulele Canalului Mînecii şi Insula Man este de asemenea demn de remarcat că gradul lor de autonomie a fost protejat printr-un fel de Protocol special anexat Tratatului Britanic de aderare la Comunitatea Europeană. În termenii acestui protocol, aceste insule „sînt incluse în cadrul Comunităţilor pentru majoritatea scopurilor, dar scutite de prevederile Tratatului în ceea ce priveşte taxa pe valoarea adăugată şi armonizarea fiscală”⁴⁵.

Cel de al doilea caz din cadrul Marii Britanii este cel al Angliei, Scoţiei, Ţării Galilor şi Irlandei de Nord. Cu toate că ele sînt, mai presus de orice îndoială, regiuni istorice propriu-zise ale Marii Britanii, a căror existenţă (cu excepţia regiunii Angliei) este oarecum recunoscută oficial prin existenţa Ministerului Scoţiei, Irlandei de Nord şi a celui al Ţării Galilor, ca ministere din cadrul guvernării naţionale, existenţa unor administraţii separate nu este suficientă pentru a considera aceste regiuni ca autonome sau ca bucurîndu-se de autoadministrare.⁴⁶

Asemănător cazului Marii Britanii, Finlanda şi Danemarca sînt state unitare fără o descentralizare generală a puterii legislative, dar cu anumite regiuni autonome.

În Danemcra, s-a garantat autoguvernarea pentru Groenlanda şi Insulele Feroe, două teritorii clar separate din punct de vedere geografic de teritoriul danez propriu-zis, ele putînd fi socotite a intra în rîndul altor teritorii transmaritime luate în considerare de legislaţia comunitară. Existenţa acestor elemente autonome prezintă o asemenea relevanţă pentru Danemarca încît structura sistemului său constituţional este uneori considerată ca fiind compusă dintr-o „comunitate tripartită de părţi separate şi autonome, fiecare cu prerogative proprii, dar avînd Danemarca drept partea hegemonică, care păstrează toate competenţele rămase.”⁴⁷ Formulele asemănătoare nu oferă totuşi o reprezentare utilă a structurii constituţionale daneze, care nu este cu adevărat federală datorită inegalităţii dintre părţile componente. Într-adevăr, numai Groelanda şi Insulele Feroe pot fi socotite entităţi autonome, teritoriul danez propriu-zis nedeţinînd instituţii separate care să poată fi considerate componente ale unui sistem federal. Aceste regiuni autonome daneze sînt în prezent cu totul în afara legislaţiei comunitare, cu excepţia statutului limitat, de teritoriu transmaritim, de care Groelanda se bucură de cînd a luat decizia de a părăsi Comunitatea.

Ultimul caz luat aici în discuţie, Finlanda — a operat o vastă devoluţie a autorităţii legislative şi administrative în favoarea Insulelor Åland. Ea implică majoritatea chestiunilor interne, dar şi anumite prerogative referitoare la afacerile externe ale ţării. Autonomia Insulelor Åland, bazată pe două rezoluţii din 1921 ale Consiliului Ligii Naţiunilor, îşi are în mod clar temeiul în necesitatea protejării populaţiei vorbitoare de suedeză şi a moştenirii sale culturale. Autonomia Insulelor Åland a fost în continuare extinsă de guvernul finlandez, iar statutul lor special şi-a găsit recunoaşterea explicită în cadrul Uniunii Europene, care le-a acordat insularilor anumite scutiri de la prevederile legislaţiei comunitare printr-un protocol special anexat Tratatului Finlandez de aderare la U.E.

 

2.3 Uniunea Europeană şi Europa regiunilor

2.3.1 „Politicile regionale” ale Uniunii Europene şi Europa regiunilor

Se impune să examinăm în momentul de faţă şi un alt aspect al stării actuale a problemei regionale în Europa. El se referă la relaţiile actuale dintre diferitele instituţii regionale europene şi funcţionarea Comunităţii înseşi. În această privinţă, pentru a elimina o posibilă sursă de neînţelegere, este necesar pentru început să analizăm aşa-numita „politică regională” a Uniunii Europene.

Sintagma „politică regională” este folosită în general în legătură cu politicile din domeniul coeziunii sociale şi economice, iniţiate după Actul Unic European şi cuprinsă  în prezent în Partea a treia, Titlul al XIV al Tratatului CE.⁴⁸ Obiectivul acestei politici este „de a promova dezvoltarea armonioasă de ansamblu” a Comunităţii „prin reducerea disparităţilor dintre nivelele de dezvoltare ale diferitelor regiuni şi a înapoierii regiunilor defavorizate, inclusiv a zonelor rurale”.⁴⁹ Această politică a CE, care suplimentează politicile similare ale statelor membre, este susţinută „prin Fonduri Structurale …, Banca Europeană de Investiţii şi alte instrumente financiare oficiale”.⁵⁰

Totuşi, această politică „regională” nu are nimic de a face cu regiunile, considerate ca entităţi autonome sau autoguvernate.

În schimb, fie că se bucură  sau nu de vreo formă de autoguvernare, regiunile fac obiectul politicii regionale comunitare dacă înregistrează un dezechilibru în nivelul de dezvoltare în comparaţie cu media Comunităţii. Astfel, o asemenea politică „regională” nu poate fi cu nici un chip relaţionată cu ideea unei Europe a regiunilor şi, pentru evitarea oricărei confuzii, ar fi cu mult mai bine să continuăm să folosim numele care i s-a dat prin Tratatul Comunităţii Europene.

2.3.2 Obiectivele unei Europe a regiunilor şi obstacolele în calea funcţionării sale

Lucrul la care ţintesc în mod principal promotorii Europei regiunilor este modificarea structurii instituţionale a Comunităţii în aşa fel încît să se facă posibilă reprezentarea directă a regiunilor sau măcar o mai mare implicare a lor în problemele de decizie europeană.⁵¹ Nici nu mai e nevoie să spunem că acest tip de implicare nu ar trebui să se limiteze la aşa-numitele politici regionale.⁵² Cu adevărat, eliminarea dezechilibrelor regionale reprezintă o zonă de interes evident pentru toate regiunile. Interesul lor, însă, are în vedere numeroase alte zone de competenţe europene — fie că se încadrează sau nu în sfera politicilor economice — care afectează sfera activităţilor regiunilor.

În această privinţă, trebuie remarcat faptul că o trăsătură comună tuturor formelor de autoguvernare este aceea că instituţiile alese în mod democratic trebuie considerate drept reprezentantele legale ale comunităţii locale. Astfel, ar trebui să li se ofere oportunitatea de a participa la luarea deciziilor care afectează interesele locale, fără să li se limiteze reprezentarea în chestiunile care intră sub autoritatea lor administrativă sau legislativă directă. Cu alte cuvinte, dacă autonomia şi autoadministrarea nu presupun ca toate deciziile concrete să se ia la nivel local, ele trebuie să implice în schimb dreptul autorităţilor locale de a reprezenta opiniile comunităţii locale la nivelul competent de guvernare.⁵³

Mai ales la nivelul european de decizie, pot fi impuse obstacole participării regionale directe, fie chiar la nivelul european propriu-zis, fie prin prevederile constituţionale interne. Obstacolele impuse la nivel european pot fi practice sau instituţionale. Un obstacol practic ar putea fi, de pildă, o aversiune anume de partea instituţiilor comunitare să colaboreze cu autorităţile regionale. În această privinţă, este cu totul izbitor faptul că în timp ce posibilitatea de a face lobby pe lîngă instituţiile CE în influenţarea propunerilor Comisiei ori ale deciziile Consiliului s-a dezvoltat ca una din trăsăturile majore ale procedurilor legislative europene pentru foarte mult timp, regiunile europene au încercat foarte puţin să exercite vreo influenţă asupra politicilor comunitare.

Totuşi, nu există nici o dovadă a vreunei aversiuni particulare din partea Comisiei faţă de lobby-ul regional. Dimpotrivă, Comisia a favorizat mai multe proiecte care implicau colaborarea autorităţilor regionale.⁵⁴ Mai mult, cînd legislaţia internă a permis autorităţilor regionale abordarea directă a nivelului european, acest fapt s-a soldat adeseori cu rezultate interesante.⁵⁵

Lăsînd deoparte pentru moment problema barierelor instituţionale la participarea regională directă, impuse prin structura Comunităţii,⁵⁶ se poate afirma că principala cauză a lipsei iniţiale de coordonare dintre procesul de decizie europeană şi interesele entităţilor subnaţionale se află în opoziţia demonstrată de statele membre. Cazul italian este exemplar în acest sens. Într-adevăr, orice fel de participare regională la activitatea internaţională a fost interzisă în Italia pînă în 1977, iar mai apoi condiţionată de realizarea unei înţelegeri prealabile cu guvernul, stabilite în cadrul activităţilor sale de coordonare, şi numai în măsura în care ea reprezenta activităţi promoţionale peste hotare legate de funcţiile proprii regiunii.⁵⁷ Cu toate că astfel de activităţi au fost în general tolerate de guvernarea centrală în cazurile în care „potrivit literii legii, nu ar trebui admise”,⁵⁸ această prevedere poate să nu includă nici un drept de participare directă a regiunilor la politicile europene. Astfel, în ceea ce priveşte chestiunile europene, rolul regiunilor încă se limitează la implementarea legislaţiei comunitare în domeniile lor obişnuite, ale jurisdicţiei administrative şi legislative. Totuşi, chiar şi în această privinţă, regiunile rămîn supuse puterii statului de a ţine locul regiunilor absente — o prerogativă care nu a fost preconizată de Constituţie.

Pe lîngă problema aproprierii de către stat a funcţiilor regionale în ce priveşte implementarea legislaţiei comunitare — un subiect dezbătut pe larg de specialiştii italieni — această stare de lucruri este destul de nesatisfăcătoare deoarece nu există vreo autorizare expresă a autorităţilor regionale să stabilească contacte directe cu instituţiile europene. În această privinţă, trebuie remarcat că dreptul autorităţilor regionale de a reprezenta şi urmări interese regionale, chiar şi în problemele care ţin de competenţa altor organisme, se întemeiează evident pe însăşi Constituţia Italiei.⁵⁹ Totuşi, Curtea Constituţională — care ar fi putut elimina orice restrîngere nelegitimă a drepturilor constituţionale ale autorităţilor regionale — a impus constant opinia că afacerile externe sînt rezervate exclusiv guvernării naţionale.

Se poate însă contesta pe bună dreptate faptul că problemele europene pot fi concepute în acelaşi fel ca şi problemele internaţionale tradiţionale. În această privinţă, specialiştii germani au încercat să stabilească distincţia dintre afacerile internaţionale „oficiale” şi cele „neoficiale”. Potrivit acestei distincţii, prima categorie ar include chestiuni precum încheierea şi abrogarea tratatelor, negocierea mandatelor, acreditarea diplomaţilor, dispoziţiile de extrădare, protestele împotriva legilor contrare legislaţiei internaţionale, intentarea de procese în curţile şi tribunalele internaţionale, exercitarea drepturilor de membru al organizaţiilor internaţionale sau declararea războiului, care nu pot fi făcute de landuri.

A doua categorie ar cuprinde culegerea de informaţii, consultarea cu instituţiile europene şi promovarea contractelor de afaceri şi a schimburilor culturale. ⁶⁰

Se poate ca această distincţie să aibă o semnificaţie specială pentru specialiştii constituţionali germani, în lumina prevederilor susţinute de articolele 50 şi 32 ale Legii Constitutive Germane.  Potrivit acesteia, chestiunile europene — la care landurile participă prin Bundesrat —, sînt clar delimitate de relaţiile externe tradiţionale, care fac parte din responsabilităţile federaţiei (bund). Totuşi, este posibilă distingerea afacerilor internaţionale tradiţionale de chestiunile europene şi dintr-o perspectivă mai generală. În acest scop, este mai utilă analiza naturii şi efectelor specifice legislaţiei comunitare decît stabilirea distincţiei dintre afacerile internaţionale „oficiale” şi „neoficiale”, destul de dificilă în contextul dreptului internaţional actual. Urmînd această cale, se poate ajunge la o concluzie care nu este specifică unei ţări anume, ci general valabilă pentru oricare stat membru.

Potrivit acestei metode, trebuie ţinut cont de faptul că politicile europene se deosebesc de afacerile internaţionale tradiţionale din două motive principale: întîi, ele nu implică reglementarea relaţiilor internaţionale dintre statele independente. Ele se referă, în schimb, la administrarea în comun a politicilor care ar fi altminteri tratate de fiecare stat în parte. În al doilea rînd, politicile europene sînt reglementate de norme în vigoare şi direct aplicabile în cadrul sistemelor legale naţionale şi pot avea întîietate în faţa distribuţiei interne normale a competenţelor prevăzută de constituţiile naţionale. Numai pe aceste temeiuri poate fi făcută o distincţie între afacerile internaţionale tradiţionale şi cele europene.

Odată atinsă o concluzie în această privinţă, o a doua problemă o constituie analiza mai detaliată a relaţiei dintre legislaţia comunitară şi cea statelor membre. În această privinţă, se poate afirma că cele două ordini rămîn autonome. Sînt puţine de spus despre autonomia legislaţiei comunitare, cu excepţia faptului că a fost solicitată şi confirmată în mod repetat de Curtea Europeană de Justiţie începînd cu decizia crucială pe care a avut-o în cazul Van Gend en Loos.⁶¹ Este de asemenea binecunoscut că în cazul contradicţiei dintre legislaţia comunitară şi legile organice sau neorganice ale unui stat membru, aceasta dintîi are prioritate în lumina preeminenţei recunoscute a legislaţiei comunitare. Totuşi, este necesar să subliniem faptul că supremaţia legislaţiei comunitare nu are ca efect eliminarea autonomiei sistemelor juridice ale statelor membre. Această secţiune este valabilă mai ales în ce priveşte ordinea constituţională a statelor membre, asupra căreia Uniunea Europeană nu are nici o competenţă.⁶²

Dacă aceste consideraţiuni sînt corecte, se impune concluzia că aşa după cum autonomia legislaţiei comunitare presupune faptul că ea nu poate fi afectată de prevederile constituţionale naţionale ale statelor membre, autonomia sistemelor constituţionale ale statelor membre, la rîndul lor, implică faptul că guvernările regionale care se bucură prin constituţie de autonomie nu trebuie lipsite de drepturile lor constituţionale, cu excepţia cazurilor în care înfiinţarea nivelului european de decizie face acest fapt strict necesar.⁶³

Aceasta nu înseamnă că instituţiile comunitare nu au dreptul să ia decizii care, potrivit distribuţiei interne a competenţelor, ar trebui să aparţină autorităţilor regionale. Şi nu înseamnă nici că regiunile trebuie să accepte în prealabil în mod explicit jurisdicţia Comunităţii. Din cauza autonomiei ambelor tipuri de sisteme juridice, transferul competenţelor către Comunitate este valabil chiar dacă el a fost acceptat numai de guvernele naţionale. Dacă ele au acţionat sau nu ultra vires în transferarea acestor prerogative constituie o chestiune care implică doar relaţiile juridice şi remediile de nivel naţional. Această problemă nu poate afecta în nici un caz validitatea deciziilor luate în virtutea ordinii Comunităţii Europene autonome, care a fost stabilită, în respectul normelor dreptului internaţional, exclusiv de reprezentanţii unor state suverane.⁶⁴

O abordare corectă în vederea stabilirii relaţiilor adecvate dintre două sisteme judiciare autonome poate fi făcută, de aceea, doar prin acceptarea de către ambele părţi a faptului că regiunile — ca persoane juridice — deţin drepturi legale în legătură cu o serie de politici publice. Aceste drepturi nu pot fi nesocotite pe simplul motiv că o parte a puterii de decizie a fost transferată instituţiilor supranaţionale. Aceasta înseamnă că toate posibilităţile concrete disponibile în prezent pentru permiterea accesului direct a autorităţilor locale la deciziile comunitare ar trebui deja exploatate fără ca ele să fie dublate de restricţii impuse de instituţiile comunitare sau de guvernele naţionale. Mai mult, de iure contendo, aceasta mai înseamnă şi că, cadrul constituţional comunitar ar trebui să ofere oportunităţi mai mari reprezentării regionale. Într-adevăr, după cum vom vedea în continuare, cadrul actual este departe a fi adecvat.

Nici nu mai este nevoie să spunem că viziunea Curţii Constituţionale Italiene se înscrie prea puţin în logica concluziei la care tocmai am ajuns, atît în ce priveşte dreptul general menţionat mai devreme al autorităţilor alese democratic de a participa la procesul de luare a deciziilor, la orice nivel ar avea el loc, cît şi în ce priveşte drepturile specifice ale regiunilor în chestiunile proprii, drepturi definite în articolul 117 al Constituţiei Italiei. Dar, cu excepţia Germaniei⁶⁵ — şi în curînd a Belgiei şi a Austriei — celelalte state membre descentralizate nu prea s-au înghesuit să permită contactul direct dintre Uniune şi autorităţile subnaţionale, care să creeze un fel de relaţie triunghiulară între aceste trei nivele de guvernămînt. Ele au preferat, în loc, o relaţie verticală, care permite guvernărilor naţionale să medieze între Uniune şi autorităţile locale sau regionale.⁶⁶

2.3.3 Activitatea internaţională a regiunilor şi Europa regiunilor

Folosirea autorităţii regionale în dimensiunea internaţională s-a limitat pentru multă vreme la „cooperarea  transfrontalieră”, care era concepută ca un instrument de coordonare între regiunile diferitelor ţări. Această cooperare a dus la crearea unei reţele de asociaţii ale autorităţilor regionale, care — deşi lipsite de puterea de a lua decizii cu valoare juridică — au înregistrat rezultate bune prin derularea de programe comune. Totuşi, cea mai interesantă dintre realizările sale a fost, probabil, conştientizarea acută de către autorităţile regionale a importanţei urmării anumitor politici în context transnaţional. În plus, o altă trăsătură remarcabilă a acestei forme de cooperare a fost crearea unei reţele internaţionale care a devenit o resursă bine exploatată de Comunitate odată cu lansarea programelor Interreg şi Phare. Cu toate că ideea de „parteneriat” s-a dezvoltat treptat urmînd două modele diferite, dintre care unul presupunea un „parteneriat pe verticală” între diferitele nivele de guvernare, iar celălalt un „parteneriat pe orizontală” între diferitele autorităţi regionale, totuşi, pentru multă vreme numai acesta din urmă a avut o cuprindere internaţională. Parteneriatul pe orizontală s-a datorat cooperării transfrontaliere. În schimb, parteneriatul pe verticală a fost în mare parte limitat la politica naţională a unui stat sau altul, şi nu includea întotdeauna definirea poziţiei unei ţări faţă de politicile europene.

În ceea ce priveşte nivelul comunitar de guvernare, contribuţia regională la elaborarea politicilor europene a fost destul de inegală şi în mare măsură dependentă de atitudinile diferite ale statelor înseşi.⁶⁷ O justificare pentru aceasta se poate găsi în lipsa cadrelor instituţionale comunitare care ar permite regiunilor în mod direct să participe la chestiunile europene. Ca urmare, participarea regiunilor la definirea politicilor comunitare se putea contura printr-o procedură naţională internă, prin implicarea în sisteme precum Bundesrat-ul german sau  Conferenza Stato-Regioni italiană. Evident, atîta vreme cît Consiliul rămîne principala instituţie decizională a Comunităţii, poziţia regională exprimată în contextul respectiv poate avea o anumită greutate în procesul decizional al Comunităţii. Totuşi, această greutate depinde de voinţa guvernelor naţionale de a prezenta poziţia regională în faţa Consiliului.⁶⁸

În orice caz, se poate afirma că cele mai recente evoluţii demonstrează o acceptare crescîndă de către toate statele membre a principiului parteneriatului. În plus, ori de cîte ori reiese că se va apela ulterior la regiuni pentru implementarea deciziilor de nivel european, ele încep să arate un interes remarcabil în influenţarea rezultatului încă din fazele incipiente ale procesului politic.⁶⁹

Pe lîngă alte avantaje ale federalismului cooperativ pe care le-am evidenţiat deja, cazul particular al competenţei împărţite între mai multe nivele de guvernare înlesneşte transmiterea informaţiei de la periferie la centru şi reconciliază interesele locale cu cele generale, conferind în acelaşi timp o mai mare eficienţă deciziilor centrale. ⁷⁰

Comunitatea însăşi a înţeles aceste avantaje, arătînd în consecinţă un mare interes pentru dezvoltarea unui astfel de parteneriat direct cu regiunile.⁷¹ Cea dintîi dovadă a acestei atitudini poate fi găsită în programul Interreg, lansat în 1990 în vederea accelerării integrării zonelor de la graniţele interne şi a înfiinţării de urgenţă a unei pieţe interne unice, a eliminării, ca urmare, a tuturor barierelor interne din calea circulaţiei libere a mărfurilor, muncitorilor, serviciilor şi capitalului. Un alt obiectiv al programului Interreg era reducerea izolării zonelor de la graniţele externe — o problemă relevantă mai ales în contextul înfiinţării pieţei inerne. Programul a profitat de formele preexistente de cooperare transfrontalieră şi a solicitat regiunilor implicate să prezinte programe operaţionale. El a mărit, de asemenea, presiunea în favoarea „creării de reţele transregionale, fie instituţionalizate fie neoficiale, şi de solidarităţi concrete”.⁷²

Aceste reţele interregionale mai mult sau mai puţin instituţionalizate s-au extins cu repeziciune în ultimii ani. Totuşi, ele asociază doar regiuni învecinate, acoperind mai degrabă „centrul geografic al Comunităţii”.⁷³ Aceste elemente trădează maniera tradiţională de derulare a politicilor regionale, care nu exploatează pînă la capăt ideile de parteneriat şi de federalism cooperativ, ci se concentrează exclusiv asupra administrării în comun a problemelor regionale.

În context european, această abordare tradiţională pare foarte îngustă chiar la cîţiva ani de la lansarea programului Interreg. Într-adevăr, piaţa internă a iniţiat deja un proces ireversibil de integrare economică a zonelor de la graniţele interne. Aceasta nu înseamnă nicidecum că necesitatea cooperării pe orizontală a dispărut. Dimpotrivă, însăşi existenţa unei pieţe unice face foarte convenabilă cooperarea regională într-o perspectivă europeană de ansamblu. În ciuda necontiguităţii lor, regiunile pot avea în comun mai multe interese diferite. De exemplu, regiunile rurale sau industriale pot avea interese comune din cauza structurii lor economice similare. Regiunile periferice pot fi interesate în mod similar de cooperarea lor reciprocă pentru a face lobby în favoarea unei soluţii la problemele lor comune legate de costurile mai înalte ale ofertei şi transportului pe teritoriul lor. Nici nu mai e nevoie să spunem că o astfel de cooperare ar răsturna modelul consacrat de cooperare transfrontalieră uzitat pînă acum, adică acela în care cooperarea are loc între regiuni învecinate din „zona centrală” a Comunităţii.⁷⁴ Alte regiuni ar putea fi şi ele interesate de dezvoltarea în comun a noi activităţi culturale sau economice.

Întrucît tipuri diferite de proiecte s-ar putea dezvolta conform aceluiaşi model, regiunile — considerate separat — ar putea fi interesate să intre în asociaţii diferite. Totuşi, în această privinţă tradiţionala cooperare transfrontalieră pe orizontală pare destul de costisitoare în comparaţie cu un parteneriat atotcuprinzător al tuturor regiunilor. În plus, în măsura în care tinde să fie exclusivă, ea este şi o irosire a şanselor pe care le-ar face posibile parteneriatele alternative. În cele din urmă, ea este destul de incoerentă cu stadiul prezent al integrării europene.

În realitate, înseşi asociaţiile regionale transfrontaliere au ridicat problema reactualizării organizării, obiectivelor şi funcţionării lor. Astfel, ele şi-au aprofundat relaţiile reciproce şi s-au pronunţat în favoarea participării parţiale a membrilor lor la „proiecte  transfrontaliere, interregionale, multilaterale sau bilaterale”.⁷⁵

Aceste iniţiative par necesare ca urmare a aplicării pînă la capăt a Actului European Unic. Totuşi, aceşti paşi nu constituie soluţia finală. Într-adevăr, extinsa cooperare dintre asociaţiile transfrontaliere evidenţiază necesitatea unui for general care să permită parteneriatul exhaustiv al regiunilor europene. Această problemă va fi analizată în secţiunea următoate.

2.3.4 Orientări recente în activitatea internaţională a regiunilor şi cadrul instituţional al Europei regiunilor

Mişcările de jos în sus iniţiate de organizaţiile regionale transfrontaliere sînt demne de toată lauda. Totuşi, a venit vremea pentru includerea în cadrul instituţional european a unui model de parteneriat general. Acesta va netezi calea continuării cooperării dintre regiunile celor cincisprezece state membre şi ar lăsa spaţiu pentru cooperarea transfrontalieră de tip tradiţional numai în ce priveşte graniţele exterioare ale Comunităţii. Acest proces, deja iniţiat, va fi analizat în cele ce urmează.

Înainte însă de a aborda subiectul cooperării tranfrontaliere, merită adăugate cîteva comentarii referitoare la faptul că Comunitatea Europeană pare să fi înţeles şi ea necesitatea reorientării relaţiilor pe care le are cu reţelele regionale transfrontaliere. De fapt, ultimele sale programe de parteneriat regional au avut obiective determinate de problemele contextuale ale integrării. Astfel, în timp ce primul program Interreg avea ca ţintă facilitarea cooperării interne în perspectiva viitoarei pieţe unice, cel de-al doilea program Interreg şi-a deplasat atenţia spre regiunile de la graniţa externă.

Pe de altă parte, obiectivele generale ale Interreg II încearcă în continuare să vină în întîmpinarea problemelor speciale care apar atît în regiunile de la graniţele interne cît şi în cele de la graniţele externe ca o consecinţă a relativei lor izolări. Pe de altă parte, totuşi, accentul principal al noului proiect cade pe zonele de la graniţa exterioară. De fapt, Interreg II a fost strîns legat de implementarea programului Phare, iniţiat în 1989 pentru a sprijini reformele asumate de statele Europei Centrale şi de Est. Obiectivul său iniţial a fost să ajute tranziţia acestor ţări spre democraţie şi economia de piaţă.⁷⁶ În special articolul 3 al Reglementării Comisiei 1628/94⁷⁷ prevede că proiectele eligibile pentru ajutorul financiar al Comunităţii trebuiau să aibă în contextul de atunci următoarele obiective: „i) să promoveze cooperarea regiunilor de graniţă ale Uniunii Europene cu regiunile adiacente din centrul şi estul Europei…; ii) să promoveze crearea şi dezvoltarea reţelelor de cooperare de ambele părţi ale graniţei şi stabilirea de legături între aceste reţele şi reţelele comunitare mai vaste.”

Pe de altă parte, eligibilitatea pentru fondurile comunitare a regiunilor de la graniţele interne pare să fie în cadrul programelor Interreg mult mai limitată, fiind legată mai ales de crearea reţelelor transeuropene, în special a celor energetice. ⁷⁸

Persistă încă semne de întrebare în ceea ce priveşte cooperarea mai vastă dintre regiunile de la graniţele interne sau regiunile care nu sînt de graniţă, care ar fi trebuit să fie foarte stimulate de crearea pieţei unice. După cum am menţionat, soluţia ideală ar fi instituţionalizarea acesteia în cadrul juridic comunitar. Într-adevăr, Uniunea a făcut deja cîţiva paşi — de altfel timizi — în această direcţie odată cu ultimele stadii ale integrării europene. Astfel, după înfiinţarea Comisiei de Consiliere a Autorităţilor Regionale şi Locale şi a Adunării Neoficiale a Regiunilor Europene, Tratatul de la Maastricht a dat un impuls suplimentar conturării dimensiunii regionale a politicii europene prin înfiinţarea Comisiei Regiunilor ca organism consultativ al nivelului comunitar.

Totuşi, chiar şi după Maastricht, Europa regiunilor era departe de a fi constituită şi rămîne în continuare adevărat că „Tratatul de la Roma nu ia în considerare nivelele subnaţionale de guvernare ale statelor membre. Pentru Comunitate aceste nivele locale şi regionale de guvernare nu au nici un statut legal; toate statele membre sînt privite ca nişte monoliţi constituţionali”.⁷⁹

Din mai multe motive, nu se poate socoti că Comisia Regiunilor urmează modelul unei adevărate Europe a regiunilor. Pe de o parte, este adevărat că Tratatul CE prevede în prezent ca această Comisie a regiunilor să fie consultată într-o serie de chestiuni care nu se limitează la aşa-numita politică regională, ci include probleme care ţin în mod obişnuit de competenţa autorităţilor regionale, precum cultura, sănătatea publică, educaţia, specializarea şi proiectele pentru tineret. Acest fapt promovează în mod evident ideea conform căreia Comisia Regiunilor ar trebui să aibă în vedere în general toate politicile europene de interes regional. Este de asemenea adevărat că această idee este consolidată de o prevedere potrivit căreia „acolo unde se consideră că sînt implicate interese regionale specifice, Comisia Europeană îşi poate exprima părerea” cu fiecare ocazie în care este consultată Comisia Socială şi Economică.⁸⁰ Această prevedere aduce în sfera de acţiuni facultative a Comisiei Regiunilor alte arii de competenţă tipic regionale, precum agricultura, protecţia mediului şi politicile sociale.

Pe de altă parte, rolul Comisiei Regiunilor rămîne pur consultativ, autoritatea sa reală urmînd să fie testată pe termen lung. În plus, structura reală a Comisiei  Regiunilor nu aminteşte de cea a unui organism de reprezentare directă a autorităţilor locale şi regionale.⁸¹ Dimpotrivă, se pare că ea respectă modelul tradiţional al unei adevărate Europe a naţiunilor, care se află la baza structurii de ansamblu a Uniunii. În special, reprezentarea semiproporţională garantată statelor membre prin articolul 198a al Tratatului CE⁸² nu este deloc legată de obiectivul asigurării reprezentării autorităţilor regionale şi locale înfiinţate prin intermediul Comunităţii.

În această privinţă pot fi ridicate două obiecţii specifice: prima, faptul că, cu toate că Comisia ar trebui să constea în „reprezentanţi ai organismelor locale şi regionale”, membrii săi sînt „numiţi… de către Consiliu… la propunerea statelor membre respective.”⁸³ Astfel, nimic din această prevedere nu asigură o reprezentare echilibrată şi completă a intereselor locale şi regionale. Cea de a doua obiecţie, sistemul semiproporţional de reprezentare preconizat de articolul 198a al Tratatului CE nu are legătură cu existenţa reală a autorităţilor regionale din cadrul fiecărui stat membru. În acestă privinţă, este destul să amintim că Luxemburgul  — care nu are instituţii regionale — a primit şase locuri în cadrul Comisiei Regiunilor, în timp ce cele mai mari state membre — trei din patru deţinînd diferite tipuri de instituţii regionale — pot numi doar cîte 24 de membri în Comisie.

Rezumînd, Comisia Regiunilor ar putea fi definită mai adecvat ca un mijloc de reprezentare — sau de imixtiune — a guvernelor naţionale în politicile europene,  care se suprapune adesea cu domenii ce aparţin nivelelor subnaţionale de guvernare. În cel mai bun caz, dată fiind obligaţia membrilor Comisiei Regiunilor de a-şi îndeplini îndatoririle complet independent, acest organism ar putea fi descris ca o comisie de experţi în probleme regionale, asemănător în această privinţă cu Comisia Socială şi Economică. În nici un caz nu poate fi considerată un mijloc democratic de reprezentare a autorităţilor regionale.⁸⁴

Astfel, dacă într-adevăr urmează să ia fiinţă o adevărată Europă a regiunilor, primul pas ar trebui să implice o reformă profundă a structurii Comisiei Regiunilor astfel încît să se acorde reprezentare fiecărei comunităţi autonome înfiinţate în Uniune, pentru a le permite să-şi facă auzite vocea ori de cîte ori sînt implicate competenţa sau interesele lor.

Aceasta nu înseamnă că Comisia Regiunilor ar trebuie să se transforme într-o a treia Cameră — pe lîngă Parlamentul şi Consiliul European — în procedura legislativă comunitară. Un astfel de pas ar fi într-advăr decisiv în descrierea Uniunii Europene ca Europa Regiunilor. ⁸⁵ Totuşi, o astfel de relaţie este impracticabilă pentru moment din cauza structurii constituţionale diferite a statelor membre.

2.3.5 Europa regiunilor şi principiul subsidiarităţii

Înainte de a încheia cercetarea cuprinderii actuale a conceptului de Europă a regiunilor, merită menţionată şi o altă evoluţie, privitoare la includerea în Tratatul de la Maastricht a unei prevederi explicite referitoare la principiul subsidiarităţii. În această privinţă, este adevărat că articolul 3b CE preconizează principiul subsidiarităţii numai pentru relaţiile dintre Comunitate şi statele membre. Totuşi, cuprinderea sa exactă nu poate fi determinată doar în lumina acestei prevederi. Într-adevăr, atît Preambulul cît şi articolul A al Tratatului Uniunii Europene prevăd că obiectivul comun al statelor membre este acela de a crea „o uniune şi mai strînsă între popoarele Europei, în care deciziile sînt luate cît mai aproape posibil de cetăţeni.”⁸⁶

Potrivit acestei prevederi, se pare că un angajament politic — dacă nu o îndatorire juridică — de a lua în considerare rolul important al nivelelor subordonate de guvernare obligă atît Comunitatea cît şi statele membre. Anvergura acestui angajament devine încă şi mai mare dacă se ia în considerare principiul proporţionalităţii.⁸⁷ Într-adevăr, în lumina acestor prevederi, se poate deduce obligaţia generală de a nu neglija dimensiunea regională chiar şi în arii de competenţă exclusivă ale CE.

3. Concluzii

Este clar că în viitor va trebui dezvoltat un parteneriat din ce în ce mai instituţionalizat între nivelele de guvernare european, naţional şi regional pentru a se profita de larg răspîndita autoguvernare regională. Dacă statele membre doresc să beneficieze de această instituţionalizare treptată, ele trebuie să dea posibilitatea autorităţilor locale să se facă auzite în contextul european şi să aibă contacte directe cu instituţiile europene.⁸⁸

Aceasta nu înseamnă cîtuşi de puţin că toate statele membre trebuie să constituie tipuri similare de regiuni în teritoriile lor. Un asemenea lucru ar fi prea mult pentru o ţară mică cum este Luxemburgul, de pildă. Statele membre foarte mici ar putea fi desigur reprezentate ca unităţi separate în cadrul acestor instituţii regionale. În plus, ar putea fi realizate diferite forme de reprezentare a intereselor locale. De exemplu, în ţările neregionalizate, astfel de interese ar putea fi reprezentate de asociaţii ale municipalităţilor sau de alte autorităţi locale.⁸⁹ În orice caz, numai participarea directă a autorităţilor care au responsabilităţi politice faţă de populaţia locală pot servi scopului de a lua în considerare necesităţile locale, asigurîndu-se că serviciile oferite comunităţii locale satisfac aşteptările localnicilor şi menţinînd eficienţa deciziilor centrale.

În această privinţă este foarte interesant de remarcat faptul că şi alte state membre îşi adaptează într-un fel sau altul la aceste nevoi structura guvernării locale. De pildă, Irlanda, un beneficiar major a politicilor „regionale” ale Uniunii, a luat în ultima vreme măsuri importante în vederea regionalizării teritoriului său. De fapt, sistemul anterior al structurilor administrative regionale compus din autorităţile ad hoc pentru exercitarea diferitelor funcţii locale a fost modificat în 1994 prin înfiinţarea a opt autorităţi regionale statutare. Acestea sînt conduse acum de reprezentanţi aleşi indirect de către autorităţile locale şi care au ca sarcină principală colaborarea în planificarea naţională şi monitorizarea implementării politicilor „regionale” europene. În mod evident, această opţiune va răsturna, după toate probabilităţile, modelul anterior, caracterizat printr-un „rol consolidat al guvernării centrale în cadrul instituţional al planificării regionale, care e consecinţa conceperii ţării ca o singură regiune (europeană).”⁹⁰

În mod similar, planificata reformă a guvernării provinciale finlandeze va reduce drastic numărul entităţilor provinciale la numai cinci. Mărimea lor va deveni probabil mai potrivită astfel necesităţilor administrative interne şi iniţierii unei activităţi internaţionale de un fel sau altul.

În lumina acestor experienţe, se pare că politica regională europeană şi modul său specific de abordare a problemei parteneriatului au început în mod evident să exercite o oarecare presiune asupra statelor membre. Acum se poate afirma că pînă şi statele membre care au o structură complet regională ar trebui să permită în vreun fel propriilor entităţi de guvernare locală să adopte atitudini proprii în chestiunile europene pentru a putea face faţă provocărilor Europei. Cu alte cuvinte, aceasta înseamnă că, deşi structura şi organizarea administrativă a statelor membre se încadrează în mod obişnuit în domeniul politicii interne, se poate afirma că o adevărată politică regională a Uniunii poate produce pe termen lung o armonizare voluntară a structurii interne a statelor membre. Totuşi, înainte ca această armonizare să devină necesară, trebuie luate măsuri suplimentare în direcţia edificării unui forum european real al autorităţilor regionale.⁹¹

Cînd se va ajunge la aceste rezultate, va fi posibil să se concluzioneze că a fost în sfîrşit deschis un spaţiu real pentru Europa regiunilor, ceea ce ar contribui la apropierea instituţiilor europene de cetăţeni şi, în cele din urmă, la constituirea unei Europe a cetăţenilor. Aceasta este de altfel ţelul suprem al mişcărilor federaliste şi regionaliste care au făcut presiuni atît de mari pentru constituirea unei Europe a regiunilor. Într-adevăr, în opinia lor, o Europă a regiunilor este un mijloc de diminuare a deficitelor democratice despre care se crede adesea că afectează structura comunităţii relativ la proiectata sa lărgire şi dificultăţile care decurg din aceasta în asigurarea participării şi controlului cetăţenilor. 

Desigur, nu este o chestiune numai de eficienţă.⁹² O Europă a regiunilor presupune de asemenea însuşi conceptul de democraţie, sau ceea ce noi am definit aici ca eficienţă politică. Aceasta din urmă combină elemente de eficienţă economică şi administrativă cu principiul democratic şi cu necesitatea de a pune pe primul loc dorinţele cetăţenilor.

Un lucru destul de interesant este faptul că din aceleaşi motive Consiliul Europei a sprijinit şi el regionalismul. El a constituit un Congres al Autorităţilor Locale şi Regionale ale Europei — care a absorbit în 1994 Conferinţa Permanentă a Autorităţilor Locale şi Regionale ale Europei, constituită încă din 1957 — şi a subliniat importanţa autoguvernării locale libere ale cărei principii de bază sînt cuprinse în Carta Europeană a Autoadministrării Locale.

În fine, Europa regiunilor nu ar trebui privită ca o provocare la existenţa statelor membre, cel puţin din punct de vedere juridic şi atîta timp cît Uniunea Europeană rămîne o organizaţie supranaţională. Numai cînd ea va putea deveni o federaţie, îşi va face apariţia o provocare reală. Însă decizia de a face acest pas aparţine chiar statelor membre şi cetăţenilor lor.

Astfel, interpretarea corectă a Europei regiunilor deocamdată nu poate implica realizarea ideii utopice a unor vizionari europeni de a fonda o Uniune fără naţiuni,⁹³ ci implementarea ideilor care — în lumina prevederilor explicite ale Tratatului de la Maastricht referitoare la principiul subsidiarităţii — se află la însăşi temelia Uniunii, care este considerată o „Uniune a popoarelor Europei, în care deciziile sînt luate cît mai aproape de cetăţeni.”⁹⁴q

NOTE

1. Este la fel de binecunoscut faptul că trăsătura interguvernamentală este încă şi mai marcată în cadrul nivelelor doi şi trei ale Uniunii. Accentuarea rolului statelor membre în procedura de decizie a Comunităţii Europene nu implică, desigur, tăgăduirea elementelor din ce în ce mai federale care pot fi găsite în organizarea şi structura comunităţii. Într-adevăr, faptul că în prezent Consiliul este împuternicit să ia majoritatea deciziilor sale prin majoritate absolută, rolul sporit al Parlamentului European după Actul Unic European şi poziţia bine stabilită a Comisiei Europene şi a Curţii de Justiţie sînt dovada clară a structurii supranaţionale şi federale a Comunităţii.

2. Din motive evidente, studiul de faţă tratează în primul rînd procesul de integrare care are loc în cadrul Uniunii Europene. Totuşi, printre alte organisme înfiinţate în scopul realizării unei colaborări mai strînse a naţiunilor europene, trebuie făcute cîteva remarci cu privire la Consiliul Europei întrucît el reflectă obiectivul integrării în termeni mai cuprinzători decît Comunitatea însăşi. O astfel de concluzie nu ar trebui să surprindă deoarece s-a afirmat că — spre deosebire de ceea ce s-a întîmplat prin înfiinţarea Comunităţilor Europene — un rol important în crearea Consiliului Europei l-au jucat mişcările federaliste europene (Cf. Martin J. Dedman, The Origins and Development of the European Union 1945-1995, London and New York, 1996, p.16). Într-adevăr, în timp ce Comunităţile au fost, cel puţin iniţial, implicate mai ales în aspectele economice ale integrării, Consiliului Europei i s-a conferit o competenţă cu mult mai largă. În realitate, obiectivele sale explicite includ realizarea „unei unităţi mai mari între membrii săi în vederea salvgardării şi realizării idealurilor şi principiilor care constituie moştenirea lor comună” (art. 1a al Statutului), „prin înţelegeri şi acţiuni comune în chestiuni administrative, legale, ştiinţifice, culturale, sociale şi economice şi în menţinerea şi realizarea pe mai departe a drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale” (art. 1b), fiind excluse în mod explicit din competenţa Consiliului Europei numai „chestiunile referitoare la apărarea naţională” (art.1d).

3. De fapt, Consiliului i se adaugă o Adunare Parlamentară prin intermediul căreia diferitelor state membre le este acordată o greutate diferită (vezi art. 26 al Statutului Consiliului Europei). Este de asemenea demn de remarcat faptul că membrii Adunării Parlamentare, iar nu ţările din care provin, sînt cei care reprezintă parlamentele naţionale şi partidele politice respective.

4. Identitatea culturală comună a fost înlocuită treptat sub mai multe aspecte de culturile naţionale separate. De exemplu, poate fi menţionat faptul că limbile naţionale au înlocuit folosirea latinei ca limbă vorbită, iar, mai tîrziu şi ca limbă scrisă şi ştiinţifică.

Un factor politic important folosit în demontarea unităţii medievale, atacînd autoritatea centrală a papei şi a împăratului, a fost formarea bisericilor naţionale în multe ţări protestante după reformă.

Totuşi, moştenirea comună a supravieţuit şi a influenţat întreaga cultură occidentală sub multe aspecte, de pildă prin influenţa dreptului roman şi a filosofiei clasice.

5. Mai mult, tocmai pe baza democraţiei şi a statului de drept pot aspira statele să devină membre ale Uniunii. Acesta este motivul pentru care calitatea de membru a fost limitată în trecut la ţările vestice în timp ce înfiinţarea sistemelor democratice în Europa de Est — un proces încă în derulare în unele ţări ale regiunii — ar trebui în cele din urmă să încheie şi să consolideze procesul de formare a statelor naţionale întemeiate pe dreptul la autodeterminare. Încheierea acestui proces ar trebui să închidă prăpastia care divizase anterior Europa de Vest şi de Est şi să creeze condiţiile politice pentru o nouă extindere a Uniunii.

6. În literatură acest fenomen a fost întrucîtva legat de apariţia romantismului. Un exemplu foarte important al relaţiei dintre romantism şi ideea unei Europe unite este poezia lui Novalis, alias Friedrich von Hardenberg (1772-1801), în cadrul căreia eseul „Creştinătatea sau Europa” (1799) poate fi considerat manifestul care preconiza Statele Unite ale Europei ca pe noua comunitate creştină care ar putea salvgarda naţiunile.

7. Îndemnul la o Europă federală a fost reluat de mai multe ori în secolul al XIX-lea de numeroşi actori politici influenţi. Printre ei este util să îi amintim pe francezii Augustin Thierry şi Claude-Henri Saint-Simon şi pe italianul Giuseppe Mazzini. Cei dintîi preconizau crearea unui parlament european încă din studiul lor din 1814, De la reorganisation de la societé européenne. Cel din urmă a militat pentru o federaţie europeană a naţiunilor concepută ca un mijloc de asigurare a democraţiei şi fraternităţii popoarelor europene. Într-adevăr, mişcările fondate de Mazzini — La Giovine Europa (Tînăra Europă) în 1834 şi Liga Internaţională a Popoarelor în 1847 şi Comisia Centrală Democratică Europeană în 1850 — aveau scopul de a crea o reţea transnaţională a mişcărilor pentru independenţă naţională şi democratizare. Cu toate că importanţa practică a acestor asociaţii a fost una limitată, declaraţia lui Mazzini în favoarea independenţei naţiunilor în contextul fraternităţii europene s-a răspîndit în multe ţări şi a supravieţuit timpului, influenţînd la sfîrşitul celui de al doilea război mondial vederile politice ale federaliştilor italieni. Trebuie menţionaţi dintre aceştia Altiero Spinelli care a deţinut un rol de prim rang în contextul mişcării federaliste europene, de la elaborarea Manifesto di Ventotene în 1941 şi pînă la contribuţia sa în cadrul Parlamentului European la care a participat prin schiţarea „Tratatului Uniunii Europene” — cunoscut şi sub numele de „Raportul Spinelli” — care a fost adoptat de Parlamenul European în 1985. Cu toate că acest document nu a fost inclus integral în amendamentele aduse ulterior Tratatelor, el este considerat drept unul din cele mai importante documente adoptate de Parlarlamentul European întrucît el evidenţiază atitudinea proeuropeană a acestei instituţii.

8. O asemenea ideologie politică este în prezent acceptată în mod explicit prin art. 23 al Legii Constitutive a Republicii Federale Germania, care afirmă: „În interesul realizării unei Europe unite, Republica Federală Germania va participa la dezvoltarea unei Uniuni Europene devotate principiilor democratice, sociale şi federale, statului de drept şi principiului subsidiarităţii...” (Traducerea în engleză aparţine Julianei Kokott, „German Federalism and European Integration”, raport nepublicat, prezentat la masa rotundă a Asociaţiei Internaţionale de Drept Constituţional, National Constitutions in the Era of Integration, Turku, 23-24 mai 1997, p.3, s.n.).

9. În interpretarea Constituţiei Germaniei, mai sus menţionatul articol 23 al Legii Constitutive presupune „premisa că însăşi Uniunea ar trebui structurată luîndu-se în considerare principiul federal. Această premisă obligă instituţiile germane să participe la procesul de integrare.” (Kokott, op. cit., p. 9 şi passim)

Evident, o asemenea prevedere — adăugată Constituţiei Germaniei în 1991 — nu poate să angajeze juridic Uniunea. Totuşi, ea este extrem de importantă deoarece furnizează baza pe care Germania să accepte măsuri suplimentare spre realizarea unei Uniuni politice.

10. Cf. Michael Keating, Regions in the European Community, volum editat de Michael Keating şi Barry Jones, Oxford 1985, p. 1 şi passim.

11. Nu este posibil să oferim o analiză mai detaliată în acest context. Putem menţiona, totuşi, că astfel de diferenţe nu par să joace în prezent un rol central în sistemul federal german — cu excepţia poate a noilor landuri care înainte au făcut parte din RDG — în ciuda unificării relativ recente a acestei ţări.

Faptul că regiunile italiene — spre deosebire de landurile germane — nu se bucură de astfel de condiţii economice uniforme a venit, în schimb, în sprijinul unei identificări crescînde a anumitor comunităţi locale cu „regiunea” în care trăiesc.

Culturile regionale diferite par să joace un rol remarcabil în anumite ţări — precum Marea Britanie şi Spania — unde ele au existat ca „state naţionale” independente o vreme mult mai îndelungată.

12. În anumite cazuri, totuşi, revendicarea este determinată de factori religioşi. Un exemplu tipic îl constituie Irlanda de Nord.

13. Exemple tipice de ţări multilingve sînt Belgia şi Finlanda. În ambele cazuri, totuşi, autonomia regională a însoţit (şi a sporit) protecţia garantată prin prevederile legale generale referitoare la multilingvism. În cazul Finlandei, totuşi, acest fenomen este limitat la provincia Åland.

14. Însuşindu-mi lecţia lui Kelsen, cred că este mai potrivită folosirea termenului de independenţă decît de suveranitate deoarece acesta din urmă poate în mod eronat evidenţia ideea libertăţii absolute a statelor, în ciuda existenţei ordinii juridice internaţionale (cf. Hans Kelsen, Principles of International Law, Holt, Rinehart and Winston, Inc., 1966, p. 190 şi passim).

15. Astăzi protecţia internaţională a grupurilor minoritare este garantată în principal de Articolul 27 al Convenţiei Internaţionale cu privire la Drepturile  Politice şi Civile, care prevede că „În statele în care există minorităţi etnice, religioase sau lingvistice, persoanelor aparţinînd acestor minorităţi nu le va fi refuzat dreptul de a se bucura, împreună cu ceilalţi membri ai grupului lor, de cultura lor proprie, de a-şi profesa şi practica propria religie şi de a-şi folosi propria limbă.”

Protecţia generală garantată prin asemenea prevederi se limitează astfel la recunoaşterea deplină a drepturilor culturale, religioase şi lingvistice ale minorităţilor. Nu se afirmă nimic, pe de altă parte, despre mijloacele prin care vor fi asigurate aceste drepturi. Mai mult, necesitatea organismelor regionale autonome, capabile să reprezinte minorităţile, nu este prevăzută prin Articolul 27. Iar ele nu pot fi considerate nici o măsură necesară asigurării efective a drepturilor minorităţilor, potrivit practicii prezente a Comisiei Drepturilor Omului.

Pentru o analiză a acestei practici vezi Sia Spiliopoulou, „Protection of Minorities under article 27 of the I.C.C.P.R. and the reporting system the H.R.C.”, în Writings in Human and Minority Rights, Northern Institute for Environmental and Minority Law of Laplannd, Rovaniemi 1994, pp.57-99.

16. Un alt termen folosit în mod curent în această privinţă este cel de „autoguvernare”. Acesta poate fi totuşi confundat cu conceptul de autonomie, discutat anterior. Din această cauză, în ce priveşte acest model de regionalism, prefer să folosesc termenul de autoadministrare, deoarece percep „autoguvernarea” ca termen mai general ce poate fi folosit cu referire la orice fel de guvernare regională.

17. Aceasta nu înseamnă că regionalismul din aceste ţări se bazează exclusiv pe acest al doilea model. Totuşi, în absenţa observaţiilor prezentate în acest paragraf, ar fi fost posibilă limitarea înfiinţării regiunilor autonome la cele cîteva zone care revendicau autonomia pe baze „culturale”.

18. Probabil cel mai tipic exemplu de federalism cooperativ este oferit de Republica Federală Germania, unde acest principiu este accentuat în mod special prin poziţia Bundesrat-ului ca organism federal, care, deşi compus din reprezentanţii landurilor, „trebuie să respecte interesele federaţiei” (cf. Kokott, op. cit., p. 15). Aceste aspecte structurale ale Bundesrat-ului au scopul de asigura implicarea landurilor nu numai în chestiunile administrative şi legislative de nivel federal, ci şi în definirea poziţiilor naţionale în chestiunile Uniunii Europene (cf. art. 50 al Legii Fondatoare).

Aceasta nu înseamnă că Bundesrat-ul — care nu este întru totul egal Bundestag-ului, adică Camera inferioară a Parlamentului German, în toate chestiunile legislative şi politice — poate asigura eficient sprijinirea opiniei fiecărui land în luarea deciziilor care implică interesele landului respectiv. O situaţie similară ar fi într-adevăr anormală într-o federaţie şi caracterizează mai degrabă o confederaţie de state, cel puţin dacă deciziile cele mai importante — amendamentele aduse constituţiei sau ratificarea tratatelor importante — ar trebui luate în unanimitate. Totuşi, vocea garantată landurilor în Bundesrat poate asigura o coordonare satisfăcătoare a opiniilor federaţiei şi ale statelor din componenţa sa (vezi în această problemă cf. Kokott, op. cit., passim).

Un exemplu din afara Europei este şi el la fel de remarcabil în  ce priveşte „federalismul cooperativ”: potrivit lui Larry Kramer („Understanding Federalism”, în 47 Vanderbbilt Law Review 1994, pp. 1485-1561), întregul sistem federal american este caracterizat nu prin folosirea legăturilor structurale ori separarea competenţelor care ar putea fi lesne aplicate prin sistemul judecătoresc, ci mai degrabă prin legăturile neoficiale şi practice dintre autorităţile federale şi cele ale statelor atît la  nivel politic cît şi administrativ. Aceste legături neoficiale ar produce, pare-se, o interdependenţă de ansamblu dintre cele două nivele de guvernare.

Este totuşi surprinzător faptul că Kramer ajunge la o astfel de concluzie în ciuda premisei că „un sistem federal este unul în care puterea politică este divizată între autorităţile centrale şi cele subordonate lor...(şi care) se distinge de alte modele descentralizate prin faptul suplimentar că liderii unităţilor subordonate nu se bizuie pe guvernarea centrală pentru autoritatea lor politică. (În plus,) trăsătura de importanţă critică pentru un sistem federal este faptul că oficialii unităţilor subordonate nu sînt numiţi şi nu pot fi demişi de guvernarea centrală” (ibid., p.1488).

Fără să ne asumăm dificila sarcină de a defini federalismul — realizată adeseori pe baze apriorice, prin construirea unei definiţii care să corespundă sistemelor constituţionale pe care autorul respectiv vrea să le considere federale — se poate afirma că două curente total opuse se pot afla în mod egal la baza „procesului federalismului”: unul, care coincide cu definiţia formală a lui Kramer şi care are ca obiectiv separarea guvernării locale de cea centrală prin conferirea de mai multă independenţă celei dintîi faţă de cea din urmă; şi un altul — care corespunde descrierii pe care o dă Kramer sistemului american — ce poate fi corect definit ca „federalism cooperativ”.

Etichetele de federalism şi federalism cooperativ se pot aplica şi aşa numitelor state regionale. În această privinţă, sistemul regional italian, de pildă, ataşamentul său la principiul federalismului cooperativ este evidenţiat în descrierea următoare a lui Francesco Merloni: „Au fost stabilite o serie de proceduri care reglementează relaţiile stat/regiuni, care a redus eficient separarea strictă a puterilor. Astfel, pentru o mare parte a funcţiilor publice nu este posibilă numirea unuia sau altuia dintre nivelele de guvernare care să deţină competenţele respective în mod exclusiv; mai degrabă, mai multe nivele de guvernare, cu diferitele lor prerogative, trebuie să decidă şi să aplice în comun politicile” (F. Merloni, „Italian Regions in the European Community”, în Regions in the European Community, op. cit., p.163). Ultima şi cea mai cuprinzătoare dintre aceste conexiuni dintre state şi regiuni este Conferenza Stato-Regioni, o agenţie care funcţionează în cadrul departamentului primului ministru. Cu toate că înfiinţarea acestei agenţii, Conferenza, nu este de nivel constituţional şi nu se bucură de nici o putere constituţională relevantă în domeniul legislativ, ea constituie un forum de coordonare a opiniilor centrale şi regionale în chestiunile de interes comun, fiind în acest sens similară Bundesrat-ului german.

Federalismul cooperativ prezintă anumite neajunsuri în privinţa problemei responsabilităţilor neclare. Soluţia la această problemă este de relevanţă maximă întrucît federalismul cooperativ are tendinţa de a consolida executivul în detrimentul organismelor legislative, slăbind astfel echilibrul democratic dintre cele două puteri. Pentru evitarea acestor neajunsuri, legislativelor diferitelor nivele de guvernare le-ar trebui permisă puterea de a interveni în procesul de decizie condus de executive. Astfel, ele ar trebui să deţină puterea de a da instrucţiuni cu caracter obligatoriu şi de a controla rezultatul proceselor politice. În legătură cu aceste probleme vezi Kokott, op. cit., passim, care oferă un rezumat al experinţei germane în domeniul federalismului cooperativ.

19. În acest punnct este posibil să concluzionăm că principiul subsidiarităţii întruneşte elemente atît din al doilea cît şi din al treilea model de regionalism. O altă diferenţă dintre aceste două modele este aceea că numai cea dintîi se poate constitui în categorie juridică în vreme ce cea din urmă îi poate interesa numai pe economişti şi politicieni, niciodată curţile de justiţie (cf. Ignazio Marino, Servizi Pubblici e Sistema Autonomistico, Milano, 1987, p. 51 şi passim., care face distincţia dintre anvergura eficientă a serviciilor şi cuprinderea respectivă a intereselor publice).

20. Vezi Kramer, op. cit., p. 1549.

21. Hans-Georg Gerstenlauer,„German Lander in the European Community”, în Regions in the European Community, op. cit., p. 174.

22. Într-adevăr, însăşi Legea Constitutivă (art.79) declară drept inadmisibil orice amendament constituţional care are în vedere divizarea bund-ului (federaţiei) în landuri (state). Totuşi, se pot face speculaţii pe marginea caracterului etern al unei asemenea interdicţii în eventualitatea confruntării cu o posibilă voinţă total opusă a poporului german.

23. Art. 29 (1), tradus în engleză în studiul lui Axel Tschentscher et al., International Constitutional Law (revăzut ultima dată la 3 noiembrie 1997), aflat la adresa https://uni-wuerburg.de/law/gm00002_.html#A029.

24. Gerstenlauer, op. cit., pp.174-75.

25. Cf. ibid., passim.

26. Dintre cele cinci „regiuni speciale” — Sicilia, Sardinia, Valle d’Aosta, Trentino-Alto Adige şi Friuli Venezia-Giulia — numai aceasta din urmă nu a fost înfiinţată imediat deoarece s-a considerat că este mai bine să se aştepte încheierea  disputei internaţionale legate de oraşul Triest. Aceste cinci regiuni includ trei zone de graniţă cu minorităţi etnice mai mult sau mai puţin numeroase — respectiv vorbitori de germană, franceză şi slovenă — şi două dintre principalele insule italiene.

27. Conform acestei prevederi, „provinciile învecinate cu caracteristici economice, lingvistice şi istorice, teritoriile insulare şi provinciile cu o unitate regională istorică pot accede la autoguvernare şi se pot constitui în comunităţi autonome” (traducerea în engleză de Tschentscher et al., op. cit. (3 noiembrie 1997), aflat la adresa https://uni-wuerburg.de/law/gm00002_.html#A029.

28. Prin articolul 258 al Constituţiei Portugaliei, „Regiunile administrative trebuie să elaboreze planificările regionale şi să participe la elaborarea planificărilor naţionale” (trad. aut.)

29. Art. 257 ale Constituţiei Portugaliei, traducere în engleză de Tschentscher et al., op. cit. (3 noiembrie 1997), aflat la adresa https://uni-wuerburg.de/law/gm00002_.html#A029.

30. Ibid.

31. Art. 225 al Constituţiei Portugaliei (iniţial art.227, traducerea în engleză de Tschentscher et al., op. cit. (3 noiembrie 1997), aflat la adresa https://uni-wuerburg.de/law/gm00002_.html#A029.

32. Vezi articolul 1 al Constituţiei Belgiei.

33. Vezi articolul 2 şi 127 şi următoarele ale Constituţiei Belgiei.

34. Vezi articolul 3 al Constituţiei Belgiei.

35. Nedispunînd de un astfel de nivel intermediar de guvernnare, Luxemburgul constituie în această privinţă singura excepţie din cadrul Uniunii Europene.

36. Cf. Foundations of Law, Constitutionnal and Administrative Law, de Smith (ed.), Harry Street and Rodney Brazier, Bungay UK, 1981, p.65 şi următoarele.

37. Acest fapt este susţinut mai cu seamă de populaţia Insulelor Canalului Mînecii, care tăgăduiesc supremaţia Westminster-ului în raport cu propriile legislative. Vezi Foundations of Law..., op. cit., ibid.

38. Mă refer în aceasstă privinţă mai ales la aşa-zisele mici naţiuni nordice — Groenlanda, Insulele Feroe, Insulele Åland — care, potrivit multor specialişti, au un statut oarecum unic.

39. E.C.S. Wade, G. Godrey Philips, Constitutional Law, ediţia a şasea, London and Colchester, 1960, p. 385.

40. Vezi Malcolm N. Shaw, International Law, ediţia a patra, Cambridge University Press, 1997, p. 157 şi următoarele; I. A. Shearer, Starke’s International Law, ediţia a XI-a, Butterworths, 1994, p. 104. În sens opus, vezi cf. Kelsen, op. cit., p. 191 şi p. 253, care preferă să vorbească despre „comunităţi asemănătoare statului” de fiecare dată cînd un stat şi-a pierdut independenţa deplină faţă de alt stat.

41. Vezi Shaw, op. cit., p. 154 şi următoarele.

42. Ibid., p. 156.

43. Wade-Philips, op. cit., p. 385.

44. Cf. Kelsen. op. cit., p. 261.

45. Foundations of Law..., op. cit., p.69.

46. Ultimele evoluţii sugerează, totuşi, că acest statut s-ar putea schimba după rezultatele recente ale referendumurilor din Scoţia şi Ţara Galilor, prin care s-au aprobat propunerile guvernului Blair de devoluţie ale celor două regiuni. În opinia guvernului laburist aceste propuneri sînt doar o parte dintr-un proiect mai vast de descentralizare a sistemului britanic care ar include „un primar şi o autoritate strategică pentru Londra, adunări pentru regiunile engleze după cum s-au solicitat ... şi un referendum pentru instituţii ale Irlandei de Nord care să fie rezultatul dezbaterilor (actuale) dintre partide” (Financial Times, 13/14 septembrie 1997). Totuşi, pentru a fi puse în practică, aceste propuneri necesită adoptarea unei legislaţii specifice de către Parlamentul britanic. Astfel, lăsînd deoparte restul ţării, nu este încă posibil să prevedem rezultatul final al acestui proces nici măcar pentru Scoţia şi Ţara Galilor.

Dacă politica laburiştilor va avea succes, ea va avea totodată un impact asupra înţelegerii problemelor regionale în cadrul Uniunii Europene. Deoarece Marea Britanie este singurul stat membru mai mare cu un sistem de guvernare complet centralizat, exemplul său a prejudiciat în mod evident orice încercare de a dezvolta în continuare rolul autorităţilor regionale în interiorul Comunităţii. Nici nu mai e nevoie să spunem că situaţia se va schimba radical odată ce Marea Britanie va deveni profund devotată regionalismului.

47. F. Harloff, Rigfallesskabet, Forlaget Klim, Arhus, 1993, p. 515, citat de Arni Olafsson, „Relationship between Political and Economic Self-Determination. The Faeroese Case”, în 64 Nordic Journal of International Law 1995, p. 469. Edificiul juridic prezentat este criticat de autor în ce priveşte cazul concret al Insulelor Feroe, însă consideraţiunile sale pot fi extinse la Groenlanda (ibid., p. 465).

48. Originea acestei politici se află totuşi în iniţiative anterioare: într-adevăr, deja Tratatul de la Roma i-a furnizat primul instrument, adică Banca Europeană de Investiţii. În plus, anumite alte iniţiative — precum Fondul Social European şi Fondurile Agricole — au avut o influenţă în reducerea dezechilibrelor regionale. În cele din urmă, înfiinţarea în 1975 a Fondului European de Dezvoltare Regională  a fost considerată dovada apariţiei unei reale politici regionale comune (vezi Mawson/Ruis Martins/Gibney, „The Development of the European Community Regional Policy”, în Regions in the European Community, op. cit., p. 24).

În alte ocazii aceeaşi politică mai este numită „structurală” sau „socială”. Cu toate că Fondul Social European a fost folosit ca un instrument al politicii „regionale”, ar trebui evitată folosirea termenului de „social” în legătură cu politica „regională” deoarece poate crea confuzie cu politica definită drept „socială” de către însăşi Tratatul CE (id est, politica descrisă în Partea a treia a Tratatului, Titlul VIII EC).

49. Articolul 130a al Tratatului EC.

50. Articolul 130b al Tratatului EC.

51. Kokott, op. cit., p. 10, afirmă că „potrivit rezoluţiei şefilor de guverne şi a preşedinţilor de landuri, regiunile şi comunităţile autonome reunite la Conferinţa de la München din 1989, Europa Regiunilor, Uniunea Europeană ar trebui să fie structurată pe trei nivele: Comunităţile Europene, statele membre, landurile sau regiunile sau comunităţile autonome, iar cel de-al treilea nivel să aibă drepturi de participare directă la nivelul european”.

52. În această zonă, instituţiile autoguvernării sînt deja implicate într-o anumită măsură potrivit aranjamentelor realizate în cadrul fiecărui stat membru. O interesantă cercetare comparativă a diferitelor nivele şi modele urmate de cinci state membre în primii ani ai politicii „regionale” se găseşte în volumul Regions in the European Community, op. cit.

În contextul politicilor sale structurale, ideea de parteneriat — care ţinteşte să implice mai multe nivele de guvernare într-un fel de federalism cooperativ pan-european — este cea mai agreată de Comunitatea Europeană, care s-a bazat în mod sistematic pe implicarea directă a autorităţilor regionale de la lansarea primului program Interreg în 1990.

53. Cf. Marino, op. cit. , passim.

54. Unele din aceste proiecte vor fi menţionate în secţiunile următoare.

55. Vezi Regions in the European Community, op. cit., passim.

56. Vezi, infra, secţiunea 2.3.3.

57. Cf. Decretului Prezidenţial (DPR) no. 616 din 1977.

58. Merloni, op. cit., p. 164.

59. Potrivit articolelor 1, 5 şi 114 ale Constituţiei, este evident că regiunile sînt în parte responsabile de suveranitatea poporului.

60. Cf. Kokott, op. cit., p. 13. În opinia acestui autor, nu este interzis ca cea de a doua categorie de legi să fie tratate de către „birourile” landurilor de la Bruxelles în cadrul Statutului de cooperare a federaţiei şi statelor în chestiuni referitoare la Uniunea Europeană din 12 martie 1993. Acest statut prevede intr-adevăr că „landurile pot menţine o relaţie directă constantă cu instituţiile Uniunii Europene în măsura în care aceasta serveşte la îndeplinirea prerogativelor şi funcţiilor lor stabilite prin Legea Constitutivă” (traducerea în engleză de Kokott, ibid., p.12).

61. Cazul 26/62, (1963) ECR, 1-16.

62. Cf. Theo Ohlinger, „Unity of the legal system or legal pluralism: the Stufenbau doctrine in present day Europe”, raport nepublicat, prezentat la masa rotundă a Asociaţiei Internaţionale de drept Constituţional, National Constitutions in the Era of Integration, Turku, 23-24 mai 1997.

63. Astfel, decît să se vorbească despre o viitoare „politică internă europeană” (Kokott, op. cit., p. 13) ca despre un obiectiv al regiunilor europene, se afirmă mai degrabă că regiunile înseşi au „dreptul natural” de a-şi folosi prerogativele constituţionale chiar şi în absenţa unui statut al aplicării lor. În cele din urmă, însuşi cazul german este exemplar deoarece landurile „au început să îşi dezvolte de foarte devreme propriile contacte cu instituţiile Comunităţilor Europene” şi din 1985, adică cu mult înainte ca Statutul de Cooperare al Federaţiei cu Landurile să fie adoptat, „landurile şi-au menţinut propriile «birouri» sau misiuni la Bruxelles” (ibid., p. 12).

În această privinţă,  se poate trage de asemenea concluzia că legitimitatea actelor legislative din cea de a doua categorie — în forma înfiinţată de landuri sau de alte autorităţi regionale — este bazată pe două argumente juridice. Primul constă în menţionata prevedere a articolelor 50 şi 32 din Legea Constitutivă Germană, potrivit cărora numai „relaţiile cu statele străine” sînt responsabilitatea federaţiei. Este clar că Uniunea Europeană — ca organizaţie supranaţională al cărei membru constituant este şi Germania — nu poate fi socotit „stat străin”.

64. Aceasta ne duce la problema procedurii care ar fi trebuit urmate de statele membre pentru o ratificare corectă a tratatelor constitutive şi ale amendamentelor lor ulterioare. Această problemă a fost dezbătută de mai multe state membre. Deoarece ea constituie o chestiune exclusivă a legislaţiei constituţionale municipale, putem să o trecem cu vederea în acest studiu.

65. Vezi nota anterioară.

66. Vezi Regions in the European Community, op. cit., passim.

67.  Vezi Engel/Van Ginderrachter, Trends in Regional and Local Government in the European Community, Leuven Belgium 1993, de la p. 29.

68. În această privinţă, trebuie să ne plîngem de asemenea de faptul că, datorită caracterului secret al dezbaterilor Consiliului şi necesităţii — reale sau presupuse — de a ajunge la compromisuri globale care pot afecta procesul de decizie european, nu există nici un remediu legal împotriva cooperării insuficiente a guvernelor naţionale.

69. De pildă, Germania — care s-a aflat întotdeauna în frunte în ceea ce priveşte dezvoltarea unei atitudini europene a nivelului regional — a permis, de la Tratatul de la Maastricht încoace, participarea directă în cadrul Consiliului în anumite situaţii a reprezentanţilor landurilor. Vom analiza acest lucru în continuare. Propunerea guvernului britanic de devoluţie a Scoţiei şi Ţării Galilor merge în aceeaşi direcţie.

70. În ceea ce priveşte sistemul federal al SUA, importanţa cooperării dintre birocraţii federali şi chiar a Congresului cu oficialităţile statului pentru implementarea adecvată a programelor federale este subliniată de Kramer, op. cit., p. 1544.

71. Cf., de exemplu, Barry Jones, Regions in the European Community, op. cit., p. 234 şi următoarele.

72. Engel/Van Ginderachter, op. cit., p. 36.

73. Ibid.

74. Activitatea Conferinţei pentru Regiunile Maritime Periferice evidenţiază o astfel de necesitate deoarece a constituit o încercare timpurie de a crea un forum al regiunilor cu interese similare, în ciuda neînvecinării lor. În această privinţă, este demn de remarcat că deja „în perioada ce a urmat înfiinţării ERDF în 1975, CPRM a fost deosebit de activ în două privinţe:

i. în informarea regiunilor asupra aranjamentelor administrative şi în sugerarea de strategii de influenţare a Fondului ... şi

ii.. informarea Comisiei asupra opiniilor sale referitoare la Fond ” (Joan Hart, „The European Regional Development Fund and the Republic of Ireland”, în Regions in the European Community, op. cit., p. 218 şi următoarele.)

75. Renate Kicker, „The Achievements of the Cross-Border Regional Working Community Alps-Adria and Its Future Role in a Europe of Regions”, în 49 Austrian Journal of Public and International Law 1995, p. 356., în ceea ce priveşte Comunitatea de Lucru a Alpilor Adriatici.

76. Ulterior, acest obiectiv a evoluat în direcţia sprijinirii integrării acestor ţări în Uniune.

77. Cu privire la implementarea programului de cooperare transfrontalieră dintre ţările Europei Centrale şi de Est şi statele membre ale Comunităţii în cadrul programului Phare (OJ 1994 L171/14).

78. Un subiect moştenit de programul Interreg II ca urmare a fuziunii programului Regen — program regional energetic — cu Interreg.

79. Jones, op. cit., p. 243 şi următoarele.

80. Articolul 198c al CE.

81. Cf. şi Kokott, op. cit., p. 22 şi următoarele.

82. O prevedere care reflectă criteriul pentru calitatea de membru al Comisiei Sociale şi Economice, şi care urmează modelul ce ia în considerare ponderea pe care fiecare stat membru o are în cadrul Consiliului (în votul desfăşurat după regula majorităţii absolute) sau reprezentarea care i-a fost acordată în cadrul Parlamentului European.

83. Articolul 198a CE, sublinierea noastră.

84. Acum este clar de ce cele mai influente instituţii regionale înglobate în prezent în Uniune — de pildă, landurile germane — au căutat mijloace alternative şi mai directe de reprezentare în Consiliu.

85. Aceasta ar însemna de asemenea acceptarea principiului federal în relaţie  cu  statele membre federale sau semifederale. În această privinţă, ea ar constitui o soluţie pentru Germania care are obligaţia legală — prin articolul 79 par. 3 al Legii Constitutive — de a menţine împărţirea ţării în state (cf. Kokott, op. cit., passim).

86. Sublinierea noastră.

87. Ultimul paragraf al articolului 3b al CE.

88. Landurile germane şi comunităţile şi regiunile belgiene au făcut multă vreme presiuni pentru a li se permite să participe la întrunirile Consiliului ori de cîte ori sînt incluse pe ordinea de zi chestiuni regionale. O astfel de posibilitate este acum deschisă de noua versiune a art. 146 al Tratatului CE, în varianta amendată de Tratatul de la Maastricht. Astfel, „ministerele regionale” pot reprezenta un stat membru în Consiliu cu condiţia să „fie autorizate să angajeze guvernul respectivului stat membru”.

89. Această soluţie pare destul de convenabilă statelor membre precum Marea Britanie sau statele scandinave care au o tradiţie solidă de autoguvernare locală dezvoltată. În Marea Britanie — cu toate că rolul autorităţilor locale a fost slăbit în ultimele decenii — autorităţile locale şi-au dezvoltat rapid un model neoficial de contacte directe cu Comisia (vezi J. Mawson/J. T. Gibney, English and Welsh, p. 135 şi următoarele).

90. Hart, op. cit., p. 231.

91. Armonizarea nu va duce probabil la rezultate unilaterale care să constea din regionalizarea majorităţii statelor membre, dar va presupune în mod necesar un rol diminuat al celor mai dezvoltate autonomii regionale. Aceasta este singura cale pentru a face faţă problemelor unui federalism trietajat şi a fost anticipat de experienţa landurilor germane.

92. După cum am văzut mai sus politicile dirijiste pot fi la fel de eficiente.

93. Cf. Keating, în Regions in the European Community, op. cit., p. 5.

94. Articolul A al Tratatului Uniunii Europene.

Traducere de Doina Baci

*

Claudio Scarpulla, specialist în drept internaţional, membru al Filialei Finlandeze a International Law Association. Principalele sale arii de interes sînt istoria şi aspectele legale ale integrării europene precum şi evoluţia regionalismului italian.

 

Claudio Scarpulla, A Europe of the Regions: Reality, Challenges and Perspectives, studiu publicat în volumul editat de Filiala Finlandeză a International Law Association, Matti Tupamaki (editor), Essays on International Law, Helsinki, 1998 şi preluat cu permisiunea editorului.