Regionalizare în România şi implicaţiile sale la nivelul cadrului legislativ

Simina Tănăsescu

Conceptul de regiune nu este cu totul străin de evoluţia istorică a statului în general; în special în Europa vestică noţiunea de regiune a avut în decursul timpului multiple înţelesuri, ceea ce face ca şi reglementarea sa juridică să fi fost variată şi să fie una extrem de diversă chiar şi în zilele noastre.

În paralel cu secularizarea puterii, formarea statelor moderne presupune un accentuat proces de sedentarizare a populaţiilor pe un spaţiu tot mai precis determinat. Secolul XX găseşte încă descentralizarea în plină criză şi impune o redimensionare a autonomiei locale. Criza democraţiei este una reală, statul contemporan nu mai corespunde realităţilor sociale, iar nevoile locale nu mai găsesc ecou la nici un nivel. Pe acest fond general, una din soluţiile avansate a fost aceea a apariţiei unor grupări intermediare între stat şi comunităţile locale, respectiv regiunile. Căutarea unei colectivităţi teritoriale cu talie şi greutate suficiente pentru descentralizare constituie unul din principalele argumente în favoarea organizării administrative a teritoriului; regiunile se hrănesc însă din criza statului şi din incapacitatea celorlalte colectivităţi locale şi teritoriale de a face faţă sarcinilor complexe cu care sînt confruntate în cadrul statului modern.

O analiză atît de sumară ar putea părea simplistă dacă nu ar fi avute în vedere şi alte dimensiuni posibile ale fenomenului: cea economică, putîndu-se astfel vorbi de un regionalism economic, sau de unul administrativ — regiuni desconcentrate, sau de un regionalism politic — regiuni autonome din punct de vedere politic.

Controversele teoretice nu se opresc însă aici: regiunile sînt veritabile colectivităţi locale?, pot ele avea doar atribuţii economice sau se impune şi conferirea de competenţe generale?, acordarea unor competenţe sporite regiunilor nu conduce inevitabil la un regionalism politic?

Tipologie în dreptul comparat

În Europa există mai multe răspunsuri date mai degrabă de evoluţia istorică a evenimentelor decît de legiuitor sau adunările constituante: există soluţia franceză, în care regiunile au devenit entităţi administrative cu reale şi eficiente implicaţii la nivel financiar-economic, dar fără a prezenta vreodată pericolul unei reale regionalizări politice, şi există soluţia italiană în care regionalizarea ar fi putut conduce chiar la ruperea statului unitar. În Franţa soluţia găsită a fost aceea a definirii regiunilor drept colectivităţi nu locale ci teritoriale, în Italia ele sînt astăzi regiuni autonome.

Doctrina juridică a stabilit şi o veritabilă clasificare a diferitelor tipuri de regiuni:

•  Regiuni politice — componente ale unui stat care se află la limita dintre statele federale şi cele unitare, cu competenţe proprii în materie legislativă şi executivă, dar care păstrează un sistem judecătoresc numai la nivelul statului central (Spania, Italia);

•  Regiuni încorporate — rezultat al creării unui stat unitar prin unirea mai multor state care îşi păstrează totuşi o anumită individualitate (Marea Britanie, care astăzi tinde către federalizare);

• Regiuni diversificate — cu cadre regionale stabilite nu numai după criteriul teritorial şi politic, ci şi după alte criterii, precum limba şi cultura (Belgia, înainte de transformarea ei în stat federal);

•  Regiuni administrative clasice — create prin descentralizare drept colectivităţi teritoriale locale autonome din punct de vedere administrativ (Franţa);

•  Regiuni funcţionale — create prin desconcentrare, ca simple circumscripţii ale administraţiei centrale de stat (Grecia);

•  Regiuni prin cooperare — ca forme instituţionalizate de cooperare între colectivităţile teritoriale locale (România).

Prin urmare, în unele state europene, descentralizarea implică şi existenţa unor nivele/structuri administrative care fac legătura între organele centrale şi cele locale. Această relaţie mediată are la bază ideea regionalismului. În dreptul statelor europene această idee nu este nouă. Ea este relativ simplă, pentru că admite că există o dimensiune regională de probleme, o dimensiune intermediară între cea naţională şi cea pur locală. Tocmai datorită acestui fapt, în statele cu o întindere teritorială mai redusă, nu există nici spaţiul, nici raţiunile pentru stabilirea unui nivel regional; este chiar de presupus că regionalizarea în astfel de state ar slăbi construcţia europeană prin apariţia unor structuri regionale mici, cu resurse limitate, care nu ar face faţă competiţiei cu regiunile altor state mai mari şi, pe cale de consecinţă, mai puternice.

Privită prin prisma criteriului pur geografic, România face parte din categoria statelor europene care pot crea structuri regionale.

Terminologie

Constituia actualmente în vigoare în România face vorbire nu despre regiuni, ci despre descentralizare. Terminologia constituţională trebuie analizată din perspectivă juridică.

Centralizarea implică recunoaşterea existenţei unui interes local, dar din punct de vedere organizatoric şi funcţional nu asigură mecanismele de promovare ale acestuia. În marea majoritate a cazurilor, funcţionarii publici locali nu dispun de iniţiativă în promovarea intereselor colectivităţilor locale, fiind obligaţi să respecte cu stricteţe ordinele de la centru. Chiar şi cînd sistemul normativ ce reglementează competenţa autorităţilor locale le conferă acestora atribuţii exclusive, ele sînt limitate la domenii ce nu oferă posibilitatea afirmării identităţii colectivităţilor locale respective, orice decizie în acest sens fiind transmisă pe cale ierarhică.

Desconcentrarea administrativă, ca modalitate de organizare şi funcţionare a administraţiei publice, nu se întemeiază pe promovarea interesului local, ca fundament al diminuării concentrării puterii executive. Ideea fundamentală a organizării desconcentrate este aceea a asigurării realizării sarcinilor autorităţilor publice centrale, prin agenţi proprii, organizaţi însă pe principii teritoriale. Astfel, serviciile exterioare ale ministerelor organizate la nivel judeţean îndeplinesc atribuţii specifice ministerelor în subordinea cărora se află, avînd o competenţă teritorială limitată la unitatea administrativă pe structura căreia s-au constituit. Totui, organizarea i funcţionarea acestor servicii nu exclude şi promovarea interesului local, numai că acest obiectiv nu este dominant, ci unul secundar.

Descentralizarea este sistemul ce are la bază recunoaşterea interesului local, distinct de cel naţional, localităţile dispunînd de structuri organizatorice, funcţionale şi de un patrimoniu propriu, afectat realizării interesului local. Fundamentul descentralizării este dublu: politic şi administrativ. Din punct de vedere politic, descentralizarea este expresia „democraţiei aplicată administraţiei”, asigurînd un sistem în care cetăţenii participă la conducerea treburilor publice locale prin intermediul autorităţilor locale alese de ei. Fundamentul politic al descentralizării este recunoscut de Carta europeană a autonomiei locale, care consideră descentralizarea drept unul din principiile democratice comune Europei. Din punct de vedere administrativ, descentralizarea conţine ideea că autorităţile alese de comunităţile locale sînt cele mai în măsură să cunoască necesităţile locale şi să ia măsurile necesare pentru realizarea lor. Din acest motiv s-a afirmat în literatura de specialitate că este vorba de un principiu de „administraţie utilă”¹.

Absenţa reglementării regiunilor în Constituţie nici nu interzice, nici nu obligă la crearea de regiuni, fie ca forme instituţionalizate ale structurii de stat, fie ca simple realităţi economice. Ele ar putea fi integrate procesului mult mai vast al descentralizării.

Din punct de vedere economic, procesul complex al descentralizării presupune nu numai transferul unor atribuţii din plan central în plan local, ci realizarea unui transfer de resurse materiale şi financiare care să asigure reuşita descentralizării. Descentralizarea economică este una din căile prin care se caută depăşirea crizei economice europene, considerîndu-se că apropierea conducerii centrale de decizie economică de întreprinderile şi resursele locale implică o mai bună valorificare a potenţialului acestora.

Numai că recunoaşterea, din punct de vedere formal-legal, a posibilităţii autorităţilor locale de a interveni în anumite domenii pentru promovarea interesului local nu este întotdeauna urmată şi de punerea în practică efectivă a acestei posibilităţi legale. Se poate lesne observa în practica ultimilor ani în ţara noastră un constant transfer echivalent de mijloace materiale şi financiare. În materie fiscală, în cadrul relaţiei dintre bugetul statului şi bugetele locale, se utilizează procedeul transferurilor fiscale. Acestea urmăresc mai multe obiective:

•  acoperirea decalajului fiscal sau corectarea dezechilibrelor verticale (rezultate din sarcinile transferate administraţiilor locale la capitolul cheltuieli şi necorelate cu resursele alocate);

•  permiterea egalizării fiscale, evitînd dezechilibrele orizontale (între unităţile bogate şi sărace);

•  orientarea deciziilor locale prin politica subvenţiilor adaptate la politica executivului (central).

Numai că în actualul context normativ, care nu întotdeauna corespunde şi realităţii, intervenţia autorităţilor locale în special în domeniul economico-social este doar una complementară celei venite de la nivel central, ea realizîndu-se nu la nivel macroeconomic, ci la nivel administrativ-teritorial. Ar fi, poate, aici, un domeniu în care regiunile ar putea găsi o breşă pentru exercitarea unor competenţe proprii, actualul cadru legislativ fiind destul de permisiv.

Regiunile în România

Chiar şi în dreptul românesc ideea regionalismului are o anumită istorie; ea a cunoscut însă forme diferite de manifestare, care nu neapărat coincid cu cele prezente cel mai adesea în statele din vestul Europei.

Evoluţie istorică

Încă din 1862, Barbu Catargiu propune împărţirea Principatelor Române în patru regiuni: Moldova de Sus, Moldova de Jos, Muntenia şi Oltenia, cu denumirea de prefecturi generale. Proiectul nu avea să fie adoptat, dar, în 1912, proiectul lui P. P. Carp reia ideea şi conţine împărţirea României în şase „circumscripţii regionale”. Ideea nu a murit, şi în 1921 proiectul Argetoianu pentru organizarea administraţiei locale include şi formarea a nouă regiuni.

La data votării Legii pentru organizarea administraţiei locale din 1929 se mai discută încă problema organizării regionale a teritoriului, însă în Parlament a triumfat curentul centralizator, care a impus formarea directoratelor ca structuri administrative desconcentrate. Legea administrativă din 1938 consacră ţinutul, care cuprinde mai multe judeţe, ca unitate administrativ-teritorială ce dispune de personalitate juridică, organe proprii şi patrimoniu. Deşi înfiinţat ca o structură administrativă de descentralizare, ţinutul a fost utilizat şi pentru organizarea serviciilor exterioare ale ministerelor, adică drept o structură de desconcentrare. Ţinuturile au existat pînă în 1940, perioadă în care însă judeţele nu au mai avut personalitate juridică.

Abia în Constituţia din 1948 se consacră regiunea ca o unitate administrativteritorială, alături de comune, plase şi judeţe, menţinută şi prin Constituţia din 1952, impusă însă dinspre răsărit şi cu competenţe care nu corespund realităţilor româneşti. În plus, centralismul democratic nu admitea la acel moment personalitatea juridică a unităţilor administrativ-teritoriale şi nici o reală autonomie locală.

Pînă la adoptarea legii nr. 151/1998 privind dezvoltarea regională în România (Monitorul Oficial nr. 265/16 iulie 1996), sistemul normativ românesc nu a mai cuprins nici o referire la noţiunea de regiuni. Acest act normativ însă nu creează o nouă unitate administrativ-teritorială, ci regiuni de dezvoltare, constituite la nivelul superior judeţelor, prin asocierea voluntară a acestora (şi nu a unităţilor administrativ teritoriale de bază). Practic, în România există regiuni dar numai în vederea atingerii unor scopuri eminamente economice.

Ori, trebuie constatat un fapt interesant. Pe parcursul evoluţiei sale istorice, ideile gîndirii liberale au influenţat şi doctrina românească ce a susţinut ideea regionalismului, pe fondul apropierii actului de conducere a treburilor publice de cetăţeni. Regionalismul era privit ca intern problematicii descentralizării. Specificul argumentaţiei doctrinare româneşti consta în ataşasarea problematicii regionalismului de unele aspecte ale noţiunii de democraţie, cum ar fi necesara democratizare a vieţii politice şi accesul cetăţenilor la conducerea treburilor publice locale.

Considerentele economice care au stat la baza regionalismului european nu se regăsesc în dreptul românesc, în mare parte şi datorită gradului de dezvoltare economică mai scăzut al României. Dacă în Franţa sau Italia regionalismul a urmărit în principal scoaterea statului din criza economică prin crearea unui nivel intermediar, prin care factorii economici să poată avea un acces mai facil la procesul participativ de luare a deciziilor, în România se remarcă argumentaţia de ordin politic şi administrativ a regionalismului.

Principalele argumente aduse în favoarea organizării regionale a statului au fost:

• necesitatea de a se soluţiona operativ şi unitar atît interesele locale cît şi cele generale;

• existenţa unor interese comune pentru mai multe judeţe care ar putea fundamenta colaborarea dintre ele;

• necesitatea descentralizării prin diminuarea atribuţiilor organelor centrale şi dezvoltarea iniţiativei la nivel local.

Toată această argumentaţie se sprijină pe tezele lui Tocqueville, care afirma că descentralizarea este una din condiţiile esenţiale pentru toate democraţiile şi prima garanţie a libertăţilor, pentru că asigură soliditatea puterii şi un cadru de educaţie pentru cetăţeni. Ea nu cuprinde însă nici o referire la decizia economică, ori legea actualmente în vigoare pare să fi avut în vedere în exclusivitate astfel de considerente.

Analiza realităţii actuale

Am văzut că în contextul european, abordarea juridică a problematicii regionale se poate realiza în cadrul descentralizării administrative sau în cadrul centralizării.

•     Considerată ca o structură de descentralizare, regiunea presupune recunoaşterea personalităţii juridice, a unor organe proprii de conducere şi executive, precum şi existenţa unui patrimoniu propriu. În acest caz, în contextul românesc, regiunea ar trebui să înglobeze mai multe comune şi judeţe şi să se interpună între stat şi judeţ, ca o verigă intermediară. Aceasta ar presupune o modificare a Legii nr. 2/1968 privind organizarea administrativă a teritoriului, precum şi a Legii nr. 203/2001 cu privire la administraţia locală.

•Considerată ca o structură de desconcentrare administrativă, regiunea nu face decît să confirme existenţa unui sistem centralizat de organizare administrativă şi se înfiinţează pentru ca pe structurile ei să poată fi organizate serviciile publice exterioare ale executivului central, în condiţiile în care numai acesta din urmă are competenţe decizionale proprii. În contextul românesc această variantă nu ar mai putea fi realizată.

Privită prin prisma evoluţiei sale istorice, în România, ideea regiunii considerată ca o entitate administrativ-teritorială a suferit un real eşec, într-o oarecare măsură şi datorită teritoriului statului, mai redus în comparaţie cu alte state. În plus, crearea unei verigi intermediare între stat şi autorităţile locale presupune costuri ridicate, pe care România nu şi le poate permite tocmai din cauza nivelului său de dezvoltare economică. Din punct de vedere logic ne aflăm astfel într-un cerc vicios faţă de argumentele de ordin economic în favoarea regionalismului!

În plus, în actualul context juridic şi politic din România, se poate constata că definirea judeţului ca unitatea de coordonare şi control prin Legea organizării administrative a teritoriului a făcut ca structurile administraţiei locale să fie plasate pe două paliere:

•  nivelul autorităţilor locale autonome — comune şi oraşe (municipii);

•  nivelul autorităţilor alese (parţial indirect) la nivel judeţean, definite prin Legea administraţiei publice locale drept simple „autorităţi administrative”, structuri ale unor unităţi administrative de factură esenţialmente teritorială.

De altfel, atribuţiile consiliilor judeţene ilustrează pe deplin această situaţie: ele au competenţa de a coordona şi controla autorităţile locale în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean, ele înfiinţează unităţi socio-culturale şi sanitare, ele elaborează programe şi prognoze economice. În calitatea lor de unităţi administrativ-teritoriale (prin opoziţie cu cele locale), judeţele din România îndeplinesc prin excelenţă funcţiile regiunilor din vestul Europei.

Totuşi, am văzut că în Europa vestică regiunile au un rol preponderent economic şi social-cultural, în cadrul căruia se detaşează funcţia de planificare economică a regiunilor. Această adevărată funcţie economică însă nu este realizată la nivel judeţean în România. Ea ar presupune existenţa anumitor relaţii reglementate normativ, care să fundamenteze şi să asigure procesul planificării. Deşi această funcţie apare ca posibilă la nivel normativ, fără a mai fi necesară intervenţia legiuitorului, în practică ea nu se realizează. În aceasta rezidă poate şi necesitatea şi utilitatea unei discuţii cu privire la regiuni în România în contextul actual.

Cele opt regiuni de dezvoltare economică existente în România la ora actuală nu rezolvă problema structurilor administrativ-teritoriale şi nici pe cea a autorităţilor necesare acestora.

Unul din dezavantajele unor astfel de macro-regiuni de tip asociativ este că ele nu pot fi eficiente  decît prin cooperarea voluntară a judeţelor din care sînt compuse. Coordonarea acţiunilor lor este însă destul de greoaie, iar structurile instituţionale existente nu facilitează deloc acest proces.

O altă problemă, mai rar dezbătută, este aceea a raportului dintre politicile de dezvoltare regională stimulate de Guvern şi interesul concentrat în politica locală de dezvoltare a comunităţilor respective. Aceasta cu atît mai mult cu cît comunităţile locale se află ele însele în plin proces de identificare a resurselor proprii de dezvoltare, într-un context general în care descentralizarea s-a realizat doar la nivelul atribuţiilor şi nu şi la nivelul resurselor financiare.

Experienţa dezvoltării regionale din România a făcut ca unele judeţe, agregate în cadrul aceloraşi regiuni de dezvoltare, să aibă grade diferite de dezvoltare faţă de judeţele care la data constituirii regiunii au fost stabilite ca centre regionale. Această realitate, cumulată cu faptul că judeţele stabilite ca centre regionale au tendinţa de a concentra fondurile regiunii pentru dezvoltarea locală a propriei comunităţi face ca dezvoltarea regională să fie percepută drept disfuncţională.

În plus, trebuie constatat că practica de pînă acum a acestor regiuni a dovedit că ele nu au condus la o scădere sau estompare a rolului judeţelor, ci dimpotrivă.

Toate acestea se constituie în tot atîtea argumente în favoarea unei necesare clarificări la nivel legislativ a noţiunii de regiune. Această clarificare nu poate interveni însă în absenţa unei prealabile decizii la nivel politic, ce va trebui să ţină seama şi de contextul european.

Contextul european

Carta europeană privind autonomia regională, adoptată de Congresul puterilor locale şi regionale din Europa prin Rezoluţia nr. 37/05. 07. 1996 cuprinde distincţia dintre cele două tipuri de colectivităţi: locale şi regionale. Definind autonomia regională în art. 3 al. 1, documentul conţine elemente de diferenţiere între colectivităţile locale (comune şi oraşe) şi cele teritoriale de tip regional (judeţele din România), în sensul că ultimele sînt structuri administrative mai vaste, organizate în cadrul aceluiaşi stat şi dotate cu organe alese. Din punct de vedere organizatoric şi relaţional, colectivităţile teritoriale sînt situate între stat şi colectivităţile locale şi au atribuţii specifice cu caracter autonom în dezvoltarea durabilă.

Negocierea acestei convenţii internaţionale de către România nu a fost însoţită de o mai bună definire a rolului judeţelor sau regiunilor de dezvoltare economică, de precizarea raporturilor în care acestea se află cu structurile autonomiei locale. Pentru sistemul normativ românesc, în perspectiva ratificării şi a acestei convenţii, ar fi necesară o mai bună definire în dreptul intern a celor două concepte, de colectivităţi regionale şi locale, precum şi a principiului subsidiarităţii.

Carta autonomiei regionale subliniază că autonomia locală nu va fi limitată prin crearea acestui nou nivel, intermediar, panaceul reprezentîndu-l principiul subsidiarităţii. În plus, cele două nivele administrative au la bază interesul cetăţeanului, solidaritatea naţională şi europeană şi necesitatea găsirii unor soluţii rezonabile din partea părţilor implicate. Concret, regiunile nu se pot substitui autorităţilor locale, iar orice conflict de competenţă se va soluţiona pe baza principiului subsidiarităţii şi al autonomiei locale, care presupun de plano prioritatea competenţei autorităţilor locale. Apoi, regiunile pot delega autorităţilor locale exercitarea unor competenţe ale lor, cu respectarea dreptului intern şi ele pot exercita unele competenţe ale autorităţilor locale privind coordonarea activităţii financiare a colectivităţilor locale care se află pe teritoriul lor. Numai că dreptul intern al nici unui stat european nu conţine o definire a principiului subsidiarităţii, iar dacă aceasta se întîmplă în mod indirect, atunci există în permanenţă o oscilaţie între concepţia descentralizatoare şi cea centralizatoare.

Acestea ar fi provocările adiţionale care stau în faţa legiuitorului român, după ce el va fi soluţionat problemele deja observate din practica de pînă acum a regiunilor de dezvoltare existente.

*

Simina TĂNĂSESCU (n. 1968), doctor în drept. Absolventă a Facultăţii de Drept a Universităţii Bucureşti, Facultatea de Drept şi ştiinţe Politice din Marsilia, Franţa, în prezent este profesor la Facultatea de Drept a Universităţii Bucureşti şi este coordonator în probleme de drept şi administraţie publică la Delegaţia Comisiei Europene în România. A publicat numeroase studii de drept în diferite reviste de specialitate din România şi din străinătate.

Referat prezentat la Conferinţa Internaţională „Implicaţii ale înfiinţării regiunilor în România”, Sinaia 19-21 septembrie 2002 şi publicat din amabilitatea Institutului pentru Politici Publice.