Descentralizarea organizării
teritoriale a statului polonez
Grzegorz Gorzelak
1. Introducere — schiţă de context istoric
Polonia a intrat în procesul de transformare plecînd de
la sistemul economic şi politic creat
în cadrul realităţii regimului autoritarist. În urma rezultatelor
Mesei Rotunde— negocieri care duraseră
cîteva săptămîni, dintre aşa-numita parte guvernamentală şi
opoziţia de atunci — alegerile parlamentare semidemocratice s-au ţinut
la 4 iunie, la puţin timp după aceea
fiind creat primul guvern necomunist, sub conducerea lui Tadeusz Mazowiecki. Acest guvern a pregătit un program economic îndrăzneţ,
prezentat la 1 ianuarie 1990 de către Leszek Balcerowicz, ministrul de
finanţe de atunci. Alegerile prezidenţiale desfăşurate în toamna lui 1989
l-au propulsat pe liderul sindicatului Solidaritatea,
Lech Walesa, în funcţia de preşedinte al Poloniei.
După cum reiese din acest scurt memento, în doar ceva mai mult de un
an, realitatea economică şi politică a Poloniei s-a schimbat
dramatic. Rămînea, totuşi, o excepţie
importantă: vechiul sistem de guvernare locală, sau ca să fim
mai exacţi — lipsa unei guvernări locale adevărate.
Acest lucru s-a schimbat la 27 mai 1990, cînd au avut loc
alegerile locale, care au fost primele alegeri cu adevărat democratice din
Polonia postbelică. Au fost păstrate de la vechiul regim cele aproximativ 2500 de municipalităţi
poloneze, însă guvernările locale au primit
noi competenţe, în virtutea doctrinei „autoguvernării” complete, fundamental
diferită de vechiul sistem al „puterii statului unitar”1.
Municipalităţilor le-a revenit responsabilitatea pentru
majoritatea chestiunilor locale, legate atît de asigurarea de servicii locuitorilor lor, cît şi de crearea unor condiţii
favorabile dezvoltării economice.
Este larg recunoscut faptul că guvernarea locală
a devenit unul din cei doi stîlpi ai succesului schimbărilor
poloneze, cel de al doilea fiind iniţiativa particulară. Există numeroase exemple de succes indubitabil al nivelului local (vezi Gorzelak
et al., 1999).
Totuşi, structura teritorială imediat superioară
celei locale a rămas neschimbată. Ca şi înainte,
exista un singur palier regional, compus din 49 de unităţi
(voivodate, introduse în 1975, după abandonarea mai vechiului sistem alcătuit
din 17 regiuni şi peste 300 de powiate), avînd consilii alese
indirect (sejmiki). Funcţionarul superior aflat la cîrma unei
regiuni (voivodul) era numit de către primul ministru, iar voivodatele nu
aveau personalitate juridică, nici venit ori bugete proprii. Astfel, vechile regiuni administrative nu erau capabile să
aplice politici proprii de dezvoltare întrucît spaţiul autonomiei
lor era într-adevăr foarte restrîns.
Lipsa unei guvernări regionale adevărate nu era singurul neajuns
al vechiului sistem. Regiunile administrative poloneze erau mici din punct de
vedere teritorial şi, de aceea, în majoritatea cazurilor, slabe din punct
de vedere economic, social şi instituţional. Majoritatea capitalelor
regionale erau oraşe relativ mici, lipsite de instituţii culturale,
academice, de cercetare sau financiare. Unităţile regionale poloneze
erau prea mici pentru a duce politici proprii într-o economie deschisă, competitivă,
impulsionată de un spirit novator.
2. Disputa
Disputa referitoare la organizarea teritorială a Poloniei are loc de
treizeci de ani. Deja în 1971 erau specialişti care optau pentru reducerea
numărului de regiuni administrative —
care se cifrau la 17 la acea dată — pentru a se ajunge la unităţi regionale mai viabile2. Totuşi, în acelaşi timp, alte
voci susţineau o creştere a numărului
regiunilor, sugerînd că asigurarea unei autorităţi
administrative unui număr crescut de oraşe ar nivela potenţialul
de dezvoltare şi, astfel, ar reduce diferenţele regionale3 din Polonia.
Reforma din 1975, care a dus la înlocuirea celor 17 voivodate cu 49, a întărit
autoritatea centrului asupra unităţilor teritoriale. Aceasta era
chiar una din presupuneri — că autorităţile centrale ale
partidului comunist puteau controla mai bine 49 de secretari de partid
regionali „mici” decît pe foştii 17 „mari”. Reţeaua tradiţională
a celor peste 300 de powiate intermediare s-a destrămat oarecum de la sine, întrucît powiatele erau prea mari pentru
noile voivodate mici. Totuşi, powiatele nu erau doar unităţi
administrative deoarece, de-a lungul existenţei lor de peste 400 de
ani, ele au structurat sistemul de plasare al oraşelor mici şi
mijlocii, care erau centrele sistemelor
economice, de muncă, de servicii, iar în mai multe cazuri, chiar şi culturale
şi etnice.
Este uimitor faptul că Polonia a trecut de la
regiuni mari la regiuni mici chiar în momentul în care
trei mari ţări occidentale — Franţa, Italia şi Spania —
s-au angajat pe calea unor reforme total opuse ale structurilor lor
administrative. În toate aceste trei ţări
au fost create la mijlocul anilor ’70 unităţi regionale mai mari, mai
puternice, şi a început procesul de descentralizare, în deplin
acord cu restructurarea economică şi schimbarea criteriilor amplasării,
de la cele bazate pe resurse la cele bazate pe informaţie. Avînd în vedere că ţările socialiste urmau
modelul tradiţional de dezvoltare industrială, pentru ele nu era
necesară descentralizarea structurilor lor teritoriale.
Întărirea centralizării a constituit argumentul
principal folosit de cei ce contestau organizarea teritorială a Poloniei
introdusă în 1975. O dezbatere mai deschisă a fost posibilă după
1980-1981, după apariţia „Solidarităţii” şi relaxarea
cenzurii şi a controlului central. Cele mai avansate la acea vreme erau
următoarele două teze: B. Jalowiecki
(1984) arăta că noua paradigmă, atunci în curs de închegare, a
economiei axate pe tehnologie,
necesita o guvernare teritorială mai puternică şi o
descentralizare mai profundă deoarece autorităţile
regionale puteau influenţa mult mai eficient mediul de afaceri decît
guvernarea centrală. A. Kuklinski aducea argumente în favoarea unor
regiuni administrative suficient de mari pentru a-şi putea asuma competiţia
cu regiunile mai dezvoltate din Europa occidentală. Totuşi, aceste dezbateri nu au dus la nici o schimbare în
organizarea teritorială a Poloniei deoarece sistemul socialismului realist nu era pregătit să introducă
nici o formă de democraţie, nici la nivel local, nici la cel
regional.
Schimbarea sistemelor politice din 1989 şi
reintroducerea guvernării locale au adus din nou în prim plan problema
guvernării regionale, de această dată în condiţii incomparabil
mai prielnice. Primele revendicări de înfiinţare de noi regiuni au
fost formulate încă din 1990. Se susţinea că guvernarea locală
trebuie suplimentată cu o nouă guvernare
regională democratică şi că ar trebui introdus în întregime
noul sistem de organizare teritorială a Poloniei. Nu
trebuie pierdut din vedere, totuşi, faptul că guvernarea locală a
fost adăugată municipalităţilor deja existente şi că,
teoretic, nici una din aceste unităţi nu îşi schimba graniţele
(spre deosebire de Cehoslovacia şi Ungaria, unde numărul regiunilor a
crescut dramatic). Noul sistem de guvernare regională necesita regiuni noi
— numărul acestora trebuia redus considerabil — fapt care a stîrnit o
opoziţie puternică, care nu a făcut decît să paralizeze elitele politice în această privinţă.
Guvernul reformist al lui T. Mazowiecki pur şi simplu a abandonat
chestiunea unor regiuni noi, concentrîndu-se asupra reformei la nivel local.
Guvernul lui Mazowiecki a introdus în jur de 250 de noi
districte administrative (rejon) care au preluat unele din competenţele
voivodatelor guvernamentale. Procesul pregătirii noii hărţi a
acestor rejon a accelerat mobilizarea socială. Propunerea iniţială
presupunea în jur de 180 de unităţi, însă ea a fost imediat contestată
de o mare parte a elitelor sociale ale oraşelor de mărime medie care
nu fuseseră incluse pe lista iniţială. Aceste elite au mobilizat
comunităţile locale care au exercitat apoi presiuni — prin strîngere
de semnături, prin manifestări în faţa clădirii guvernului
de la Varşovia, prin lobby în parlament şi în rîndul politicienilor etc.
Guvernul a cedat acestor presiuni şi a crescut considerabil numărul rejon-elor.
Rejon-ele au fost introduse ca o etapă „pregătitoare” pentru
viitoarele powiate (districte) autoguvernate.
În timpul mandatului următoarelor guverne (1991-1993) au fost
formulate mai multe propuneri privitoare la unităţile regionale. Cea
mai extremă dintre acestea opta pentru între 6 şi 8 „polonii”, adică
regiuni autonome care să aibă puteri constituţionale similare
celor ale landurilor germane. Astfel, dezbaterea atingea însăşi
structura statului polonez. Propunerea „poloniilor” a fost respinsă
întrucît Polonia, în istoria sa de 1000 de ani — cu o scurtă perioadă
de fragmentare feudală în timpul
Evului Mediu —, a fost un stat unitar şi nu existau tradiţii de
federalism în ţară. Caracterul unitar al Poloniei a devenit de
atunci un principiu explicit formulat care a dat forma tuturor deliberărilor
care au urmat.
În paralel cu dezbaterea specialiştilor şi politicienilor,
reprezentantul guvernamental pentru reformă lucra la o nouă
organizare teritorială a ţării şi a pregătit o
propunere de reintroducere a palierului powiatelor. De fapt, schiţa
hărţii aducea cu cea care existase în realitate înainte de 1975, cînd
a fost desfiinţat acest palier. Propunerea presupunea crearea a peste 300
de powiate. Totuşi, căderea neaşteptată a guvernului
în 1993 nu a permis aplicarea acestor propuneri în practică.
Guvernul care a urmat, alcătuit din partidele
social-democrat şi cel ţărănesc (1993-1997), nu a
înregistrat nici un progres în reformarea organizării teritoriale a statului,
cu toate că pretindea că ar fi luat-o pe calea descentralizării.
Principala opoziţie faţă de
orice schimbare venea de la partidul ţărănesc care cîştigase
o poziţie foarte puternică în consiliile alese indirect ale voivodatelor (sejmik) şi care se simţea comfortabil în
vechea structură. Acest partid socotea şi că reintroducerea
nivelului intermediar ar fi transferat puterea politică către elitele
oraşelor de mărime medie, unde partidul ţărănesc era
mult mai slab decît la nivel local, adică la sate. Patru ani au trecut fără
nici o schimbare.
Aceşti ani nu au fost însă pierduţi cu totul, deoarece
specialiştii şi experţii au continuat să lucreze la noua
structură. Institutul pentru Afaceri Publice a fost principalul think tank
care a desfăşurat aceste activităţi. O echipă extinsă
de experţi a pregătit o schiţă a noului sistem de guvernare
regională (ISP 1997). După cum s-a văzut nu peste mult, aceasta
a devenit baza legislaţiei adoptate de parlamentul ales în 1997. Guvernul
de centru-dreapta, creat după alegerile din 1997, a promis să introducă
„patru mari reforme”, reforma organizării teritoriale a statului polonez fiind
una dintre acestea4. A fost luată decizia revenirii la modelul
trietajat care presupunea regiunile mari şi
palierul intermediar al powiatelor; totodată a fost hotărît sistemul
constituţional al noilor unităţi.
Mai multe motive sprijineau ideea reformei. Cel mai important era produs de
convingerea că nişte regiuni puternice puteau creşte
competitivitatea economiei poloneze şi în acelaşi timp puteau permite
creşterea eficienţei administrării publice. S-a susţinut că multe din funcţii
nu puteau fi îndeplinite nici de guvernarea centrală, nici de
regiunile administrative mici, slabe, direct subordonate guvernării
centrale. S-a arătat că funcţii precum construirea de instituţii,
sprijinirea şi promovarea cercetării
academice şi ştiinţifice, relaţiile directe, de tipul
parteneriatului, cu investitorii,
dezvoltarea infrastructurii etc. puteau fi îndeplinite numai de o guvernare regională
adevărată, puternică şi competentă. În această
desfăşurare a raţionamentului, powiatul era tocmai
potrivit pentru a astupa prăpastia dintre regiunea mare şi
municipalitatea mică şi părea să fie un instrument eficient
de asigurare a serviciilor care nu puteau fi îndeplinite eficient la nivel
strict local.
3. Luarea
deciziilor
3.1.
Sistemul
După dispute politice — care nu au fost totuşi foarte
contradictorii — s-a căzut de acord să se atribuie palierului powiatelor următoarele caracteristici:
1. Powiatul este o unitate complet autoguvernată, cu
însărcinări şi responsabilităţi proprii, concentrate
în sfera serviciilor publice şi administraţiei locale. La acest
palier nu există nici o autoritate a guvernului unitar.
2. Powiatul
asigură doar acele servicii care nu pot fi asigurate de nivelul local. În
special, sînt importante următoarele: transportul public şi drumurile
locale (nemunicipale); educaţia secundară, şcolile speciale şi
cele de artă; bibliotecile şi instituţiile
culturale; dotările sportive şi recreative; sănătatea
(spitalele generale); servicii legate de
muncă, combaterea şomajului, lucrările publice; protecţia consumatorului; asistenţa socială, protecţia handicapaţilor.
3. În numele statului, powiatul asigură următoarele
servicii administrative, împuternicite fiind de către guvernarea centrală:
autorizaţiile de construcţie, administrarea apelor, controlul exploatării
resurselor naturale; inspecţia sanitară şi a mediului înconjurător; înregistrarea vehiculelor,
eliberarea permiselor de conducere.
4. Powiatul
coordonează cinci funcţii fundamentale de control îndeplinite de servicii
de stat, subordonate anumitor ministere, dar în acelaşi timp subordonate demnitarului
aflat în fruntea administraţiei powiatului. Acestea sunt: poliţia,
pompierii, inspecţia sanitar-epidemiologică, inspectoratele
veterinare şi inspectoratele de supraveghere veterinară.
Palierul voivodatelor a fost proiectat diferit:
1. La nivel regional
autoguvernarea şi administrarea guvernării de stat coexistă. Consiliul
regional (sejmik), ales prin alegeri direct proporţionale,
reprezintă guvernarea regională. Acesta îl alege pe demnitarul (mareşalul)
care reprezintă voivodatul şi îşi
are propria administraţie. Primul ministru îl numeşte pe reprezentantul guvernului (voivodul) care
salvgardează interesele statului la nivel regional. Voivodul îşi
are propria administraţie.
2. Autoguvernarea
regională răspunde de toate chestiunile legate de dezvoltarea
regiunii, în special de strategia sa pe termen lung. Reprezentantul guvernului
controlează legalitatea deciziilor luate de guvernările teritoriale
pe toate cele trei paliere,
el este superior tuturor funcţionarilor administraţiei generale a statului
şi totodată primul nivel la care se poate face apel în litigiile
administrative.
3. Nu există o subordonare a nici unei structuri faţă de o
alta întrucît fiecare trebuie să-şi îndeplinească propriile însărcinări,
care nu se suprapun cîtuşi de puţin.
Chestiunile sistemice nu au fost de importanţă crucială în
timpul dezbaterii politice. În comparaţie cu propunerile iniţiale,
ele au dus la consolidarea competenţelor şi responsabilităţilor
voivodului, cu preţul slăbirii celor ale mareşalului, fapt care
însă nu a îndepărtat soluţiile finale de la conceptul iniţial
de guvernare regională.
3.2. Graniţele
Graniţele noilor unităţi teritoriale au
devenit, în schimb, cea mai importantă şi mai dificilă problemă
politică. În realitate, disputele asupra modelului geografic al noilor
unităţi au împins în umbră dezbaterea problemei mult mai
importante a însuşi sistemului constituţional al autorităţii
publice din ţară. Trebuie reamintit faptul că reforma a dus la
desfiinţarea imediată a majorităţii regiunilor
administrative, fapt care a echivalat cu o decădere a oraşelor
capitală şi a elitelor politice şi administrative regionale şi care a însemnat totodată
ruperea legăturilor dintre structurile politice şi cele de
afaceri etc. Opoziţia faţă de reducerea drastică a aproape
37 de voivodate a fost aprigă nu numai la nivel
regional, ci ea şi-a atras şi sprijinul politicienilor de pe scena naţională, legaţi de regiunile periclitate.
Propunerea cea mai raţională implica crearea a 12-13 voivodate.
Ea se baza pe principiul că o regiune poate fi creată numai în
momentul în care ea ar avea un oraş capitală îndeajuns de mare, care
să dispună de instituţii, de potenţial intelectual şi profesional,
ale cărui autorităţi ar fi capabile să opereze pe scena
internaţională. În Polonia există 9 oraşe de asemenea rang
(Varşovia, Krakovia, Wroclaw, Poznan, Lodz,
aglomerarea urbană Katowice, Szczecin, „oraşul triplu”
Gdansk-Gdynia-Sopot şi Lublin).
În plus, ar trebui create trei regiuni pentru a umple „vidul” din est (Olsztyn, Bialystok, Rzeszow), iar cele treisprezece voivodate din centru ar putea
avea două capitale: Bydgoszcz şi Torun5.
Această propunere radicală şi în acelaşi
timp rezonabilă a fost contestată de mai multe cercuri. Un plan intermediar cu 25 de voivodate a fost propus de către
o coaliţie a mai multor oraşe relativ
mari. Au fost întocmite, publicate şi discutate mai multe hărţi, unele din ele conţinînd seturi de regiuni şi
graniţe ale acestora inventate ad-hoc.
Dezbaterea cu privire la numărul şi forma regiunilor a avut loc şi
la nivelul local. Totuşi, după cum au arătat studiile (Gorzelak,
1999), în majoritatea cazurilor numai
elitele au fost interesate de această problemă. Locuitorilor satelor şi
ai micilor oraşe, dispersaţi prin regiune, puţin le păsa
de fapt de care unitate regională urma să aparţină localitatea
lor. Elitele locale ale oraşelor capitală care erau în pericol de a-şi
pierde statutul de voivodat au încercat totuşi să creeze impresia că
se bucurau de o largă susţinere populară, iar uneori au reuşit să
creeze contrafaceri de genul rezultatelor sondajelor făcute de presa sau
radiourile locale6, al marilor întruniri politice în faţa primăriilor, al manifestaţiilor la Varşovia
etc. O excepţie în sensul existenţei unui sprijin mai
larg putea fi găsită în Opole, partea de vest a Sileziei Superioare, regiunea cu cea mai puternică comunitate a minorităţii
germane din ţară. Elitele regionale
eficiente au fost capabile să mobilizeze şi în localităţile
mai izolate un sprijin popular mai larg în favoarea păstrării
voivodatului Opole. În această luptă au fost
abil exploatate temerile transferării veniturilor colectate în regiune către
„găurile negre” ale minelor de cărbune din Silezia.
Drept rezultat, mai cu seamă datorită neputinţei
coaliţiei aflate la putere de a-şi potoli
opozanţii din propriile rînduri la soluţiile radicale, opoziţia
parlamentară a avut şansa de a interveni,
fapt ce a deschis posibilitatea preşedintelui republicii de a se implica în procesul legislativ prin veto-ul prezidenţial. În
cele din urmă, după un proces legislativ prelungit şi
nu lipsit de o tentă de umor, au fost create 16 regiuni administrative.
Acest fapt marca un progres însemnat faţă de vechea soluţie, însă
un pas înapoi faţă de modelul iniţial al celor 12-13 regiuni
(vezi harta 1). Trei regiuni administrative sînt prea slabe pentru a îndeplini
criteriile care au conturat principiile reformei: Swietokrzyskie (oraş
capitală în Kielce), Lubuskie (două oraşe capitală: Zielona
Gora şi Gorzow) şi Opolskie (Opole).
Harta 1. Noile voivodate poloneze
Tulburările sociale şi politice declanşate de reforma
voivodatelor au fost atît de puternice încît autorii acesteia au ajuns la
concluzia că nu ar trebui create noi tensiuni prin proiectarea graniţelor powiatelor. Ca urmare, aproape peste tot pe unde exista o justificare,
oricît de mică, pentru a se crea un powiat, el a fost creat.
Aceasta a dus la formarea a 308 aşa-numite powiate „săteşti”
şi 65 de aşa-numite powiate „orăşeneşti”. Acest
al doilea caz reprezintă o situaţie în care un oraş relativ mai
mare (cu peste 100.000 de locuitori) sau un oraş care a fost capitala unui
fost voivodat, şi-a asumat
responsabilităţile powiatului (astfel încît consiliul orăşenesc
este în acelaşi timp consiliul powiatului, iar primarul oraşului
este totodată demnitarul de la conducerea administraţiei powiatului). În majoritatea cazurilor, aceste oraşe sînt înconjurate de powiate „săteşti”.
Numărul powiatelor este prea mare. Powiatele actuale
seamănă cu cele tradiţionale, care au fost proiectate cu cîteva
secole în urmă pe principiul potrivit căruia de la centrul unui powiat să se poată ajunge într-o singură zi de mers călare sau
cu o căruţă la toate localităţile sale. Deşi este
evident că acest principiu nu ar trebui
să se aplice azi, disputele politice, sprijinite de forţa tradiţiei,
au dus la apariţia acestei structuri şchioape de powiat.
4. Finanţele
Dificultatea descentralizării se află în sistemul financiar.
Competenţele trebuie susţinute de resurse suficiente pentru exercitarea
lor, altfel competenţele sînt formă goală şi nu pot fi
exercitate cum se cuvine, lucru într-o anumită măsură adevărat
în cazul reformei poloneze a organizării teritoriale a statului.
Powiatele şi voivodatele obţin venituri mai cu seamă
de la bugetul de stat, sub formă de subvenţii şi subsidii. Powiatele au dreptul la 1% din impozitul pe venitul persoanelor fizice, care este un
impozit al statului. Voivodatele sînt îndreptăţite la 1,5% din IVP şi
la 0,5% din impozitul pe venitul persoanelor juridice. Alte surse de venit
propriu ale acestor două paliere sînt cele obţinute din proprietăţile
deţinute, concesionări şi împrumuturi. În ansamblu, venitul
propriu asigură 7,7 % din necesităţile powiatelor „săteşti”
şi 15,9% din cele ale voivodatelor. Venitul anual total al palierului powiatelor (exclusiv powiatele „orăşeneşti”) se ridică
pentru fiecare locuitor la 325 PLN, iar la palierul voivodatelor la 95 PLN,
care reprezintă într-adevăr sume mici de bani.
Tabelul de mai jos prezintă date de bază referitoare la sistemul
financiar al guvernării teritoriale.
Tabelul 1.
Veniturile guvernării teritoriale în Polonia, 2000, milioane de PLN*
Specificări |
Total
general |
Gmine |
Powiate şi powiate
„orăşeneşti” |
Voivo-date |
total |
powiate |
Powiate „orăşeneşti” |
Total
Venit anual
propriu
din care:
Participaţiuni la impozit pe venit al statului
impozite pe venitul persoanelor juridice
impozite pe venitul persoanelor fizice
Impozit pe bunuri imobiliare
Impozit agricol
Titluri de trezorerie
Sume alocate de
la bugetul de stat
din care:
Pentru îndatoririle administraţiei de stat
Pentru îndatoriri proprii
Alte sume
alocate
Subvenţii
generale de la bugetul de stat
dintre care pentru educaţie
Fonduri pentru
finanţarea suplimentară a responsabilităţilor proprii din
surse bugetare |
72,609.5
29,552.0
9,996.4
985.1
9,011.3
6,644.1
720.8
1,993.9
15,526.4
8,839.4
5,927.7
935.3
25,858.0
19,367.4
737,8 |
34,683.8
17.569,8
5,506.4
548,8
4,957,6
4,247.8
712.1
1,300.4
4,151.4
2,501.3
1,530.5
598.2
11,669.3
8,676.1
595.1 |
34,321.1
11,392.7
3,950.2
345,6
3,604.6
2,396.3
8.7
693.5
9,843.1
5,984.2
3,268.6
156.7
12,788.3
10,266.9
140.3 |
12,554.7
975.3
179.7
-
179.7
-
-
-
5,486.6
3,071.8
1,982.4
87.2
5,988.6
4,688.9
17.0 |
21,764.4
10,417.4
3,750.5
345,6
3,424.9
2,396,3
8.7
693.5
4,356.5
2,912.4
1,286.2
69.5
6,799.7
5,578.0
123.3 |
3,704.6
589.5
539.8
90.7
449.1
-
-
-
1,531.9
353.9
1,128.6
180.4
1,400.4
424.4
2.4 |
*1
USD echivalent cu circa 4 PLN
Sursă: Anuarul Statistic al Poloniei pentru
2001, Varşovia, tabelul 22(260)
Propunerea de continuare a descentralizării se loveşte
de constrîngerile bugetare ale sistemului naţional al
finanţelor publice. Bugetul de stat controlează doar jumătate din totalul
banilor publici ai ţării, aproape 40% din totalul banilor publici
fiind controlaţi de agenţii şi fonduri necentralizate (7 la sută
de sistemul de asigurări de sănătate), iar guvernarea teritorială
(voivodatele, powiatele şi gmina) are cu puţin peste 10 la sută
din fondurile publice (vezi Gilowska, 2001). Procesul general de descentralizarea
ar fi posibil abia după centralizarea fondurilor publice, adică lichidarea
majorităţii agenţiilor şi fondurilor şi includerea resurselor
lor în bugetul de stat. Şansele unei astfel de operaţiuni vor creşte
probabil sub viitorul guvern (din octombrie 2001) care va moşteni finanţele
publice într-o stare foarte proastă şi care va trebui să opereze
o reformă fundamentală a sistemului financiar al ţării.
5.
Politicile regionale
Asemănător altor ţări socialiste (vezi Bachtler,
Downes, Gorzelak, 2000), pe întreaga durată a anilor ’90, politicile
regionale din Polonia au fost extrem de slabe şi au fost subordonate
politicilor sectoriale ale guvernelor naţionale. De fapt, au fost aplicate
doar puţine măsuri şi instrumente care ar fi putut fi etichetate
drept „politici regionale”, cum ar fi cele 16 zone economice speciale şi măsurile
speciale introduse în zonele ameninţate de un şomaj structural.
Crearea unei guvernări regionale (relativ) puternice, avînd unele
puteri autonome, a introdus un partener inexistent anterior pentru guvernarea
centrală. Politicile regionale ale statului — oricît de slabe au fost —
pot fi suplimentate de atunci de politicile de dezvoltare proprii ale celor 16
voivodate. Principiile acestor politici au fost formulate în cele 16 strategii
regionale, întocmite de autorităţile voivodatelor în 1999 şi
2000 (pentru evaluarea lor vezi Gorzelak, Jalowiecki, 2001).
Politicile regionale ale Poloniei s-au bazat pe
principiul „contractelor regionale” (vezi Gorzelak, 2001). Contractul este
produsul a două documente fundamentale: strategia
naţională de dezvoltare regională, întocmită de guvern (o
astfel de strategie a fost creată
pentru perioada 2001-2006) şi strategia regională întocmită de
guvernările regionale. Pe baza strategiei naţionale de dezvoltare
regională, guvernul elaborează „programul de susţinere” care specifică obiectivele
politicilor de stat regionale, sumele de
bani care urmează a fi cheltuite pentru atingerea acestora şi
distribuţia acestor fonduri pentru
fiecare prioritate şi pentru fiecare regiune în parte. În general, au fost
adoptate următoarele priorităţi
şi principii pentru primul program de susţinere 2001-2002 (extins ulterior
pentru 2003, deşi în limita aceleiaşi sume de bani):
Tabelul 2. Priorităţile
pentru primul program de susţinere, 2001-2002
No. |
Prioritatea |
% |
1 |
Dezvoltarea şi
îmbunătăţirea infrastructurii care stă la baza competitivităţii
regiunilor |
50 |
2 |
Restructurarea bazei economice a
regiunilor şi crearea condiţiilor pentru diversificarea sa |
15 |
3 |
Dezvoltarea capitalului uman |
12 |
4 |
Sprijinirea regiunilor care au nevoie
de impulsionare şi sînt ameninţate cu marginalizarea |
18 |
5 |
Dezvoltarea cooperării
interregionale |
5 |
Suma totală alocată politicilor regionale ale statului este
distribuită în concordanţă cu aceste priorităţi. Ea
este apoi împărţită între regiuni potrivit următoarelor
principii:
· 80% în funcţie de numărul populaţiei;
· 10% regiunilor care au teritorii (alcătuite din
powiate) în care GDP pe cap de locuitor este sub 80% din media naţională;
· 10% teritoriilor (compuse din powiate) cu o rată a şomajului
depăşind cu 150% media naţională.
Regiunile ştiu cîţi bani urmează să primească de
la stat şi înaintează propuneri potrivit obiectivelor şi
sarcinilor prezente în strategiile lor regionale, cu condiţia ca aceste
propuneri să respecte priorităţile. Ele răspund ofertei
guvernului propunînd propriile „programe regionale” în care sînt indicate
proiectele care îşi au rădăcinile în respectivele programe
regionale. Contractul reprezintă acordul final dintre guvern şi
regiune asupra programului regional (vezi schema de la sfîrşitul
studiului).
Cele 16 contracte regionale pentru perioada 2001-2002 au
fost semnate în iunie 2001. O evaluare
preliminară indică faptul că sumele prea mari alocate anumitor regiuni
sînt alocate pentru proiecte care ar fi fost finanţate oricum, deoarece
acestea sînt proiecte „centrale” mai vechi, finanţate anterior de la
bugetul de stat, care au fost acum incluse în programele regionale. Mai mult,
marja de libertate a guvernelor regionale este restrînsă de puţinătatea
resurselor alocate politicilor regionale ale statului (pentru anii 2001-2003
acestea s-au cifrat la aproximativ 2,5 miliarde USD). Totuşi, principiile
par interesante şi promiţătoare avînd în vedere că ele cel
puţin cresc importanţa abordărilor strategice ale
dezvoltării regionale şi naţionale.
Acest sistem pare simplu, într-o oarecare măsură „automat”, şi
bazat pe cîteva criterii foarte simple şi
pe parametri general acceptaţi de evaluare a lor. Noul cadru al politicilor
regionale marchează totodată începutul integrării politicilor
regionale şi sectoriale deoarece o
parte considerabilă a fondurilor care îi sînt destinate sînt alcătuite din resurse cheltuite altădată
de către ministerele şi agenţiile guvernamentale sectoriale.
6. Evaluarea experienţei poloneze
Reforma organizării teritoriale a spaţiului polonez a fost
relativ bine pregătită în timpul
anilor 1997-1998 şi implementată eficient de la 1 ianuarie 1999.
Experienţa sa iniţială este mult mai bună decît rezultatele
celorlalte trei reforme implementate în perioada 1997-2001. După
aproape trei ani, rezultatele obţinute pot fi comparate cu ipotezele şi
speranţele pe care s-a bazat această reformă (vezi Gorzelak et
al. 2001).
Devine evident faptul că stadiul descentralizării
nu este satisfăcător. Legislaţia a creat un cadru promiţător pentru activităţile noilor regiuni,
iar acum acest cadru ar trebui completat cu resurse
concrete. Continuarea progreselor în acest domeniu necesită o reformă
radicală a reformei generale a sistemului
finanţelor publice din Polonia care nu suferă amînare.
Există totuşi două obstacole în calea
acestui proces. Primul îl constituie absenţa unei reforme
fundamentale a sistemului finanţelor publice, aceasta reprezentînd un pas
necesar înainte ca orice formă de descentralizare financiară să
poată fi pusă în practică. Al doilea, aderarea iminentă a
Poloniei la Uniunea Europeană a adus o nouă soluţie
procedurală prin care fondurile UE vor fi distribuite între sectoare şi regiuni. Întrucît va exista doar un singur
Program Operaţional Integrat de Dezvoltare Regională (iar nu 16, unul pentru fiecare regiune), Ministerul
Economiei, responsabil de politicile
regionale ale statului, va cîştiga în importanţă, iar politicile
regionale naţionale vor deveni
încă şi mai puternice faţă de politicile regionale ale
regiunilor înseşi.
Legislaţia încă mai necesită finisare. Mai
cu seamă, relaţiile dintre administraţia regională
guvernamentală (a voivodului) şi autoguvernarea regională
trebuie clarificate şi mai mult. Dubla
subordonare a şefilor unor servicii asemănătoare poliţiei — faţă de administraţia
powiatului şi faţă de nivelul superior al serviciului — creează probleme. Totuşi, după aproape trei ani de funcţionare
devine evident faptul că structura de bază a noului sistem a fost
bine proiectată.
În ciuda acestor neajunsuri,
reforma a adus cu sine unele din avantajele scontate. Mai întîi de toate, ea a creat un organism capabil să execute un plan
strategic pe termen lung de dezvoltare regională.
În al doilea rînd, ea a creat o autoritate care poate influenţa mediul de afaceri în sens larg şi, astfel, poate atrage capital
inovator. În al treilea rînd, ea a dat regiunilor posibilitatea de
a-şi asuma cooperarea internaţională care poate fi benefică pentru regiunile poloneze şi pentru vecinii lor. În
al patrulea rînd, powiatele şi-au asumat cîteva din serviciile care depăşeau potenţialul municipalităţilor
şi care sînt acum asigurate mai bine decît erau de către vechile voivodate mici.
În fine, reforma a lărgit spaţiul guvernării democratice a ţării.
Chiar luînd în considerare faptul că reforma a fost
tărăgănată mai mulţi ani, Polonia este prima ţară
central europeană care şi-a creat unităţi regionale
puternice cu o autonomie relativ mare
precum şi prima care a urmat o reformă cuprinzătoare a
structurii sale administrativ
teritoriale care este în pregătire de pildă în Republica Cehă
(Illner, 2001), Slovacia (Pasiak,
Gajdos, Faltan, 2001) şi Ungaria (Szigetvári, 2001).
Una din învăţăturile ce pot fi desprinse
din reforma poloneză este aceea că pregătirea noului sistem teritorial trebuie să se bazeze pe principii funcţionale
clare, care nu trebuie dezbătute la scară general
naţională. Este o iluzie faptul că structura teritorială
afectează direct pe toată lumea, fapt care ar justifica o
dezbatere publică asupra numărului şi granielor unităţilor teritoriale. De fapt, reforma este o
chestiune tehnică (şi politică, de altfel), asemănătoare structurii
guvernului sau responsabilităţilor unui anumit palier al guvernării
teritoriale. În nici un caz ea nu este legată mai direct de viaţa
fiecăruia decît — să zicem —
rata dobînzilor, care nu este dezbătută de publicul larg. Specialiştii
şi organismele şi instituţiile
politice abilitate ar trebui să impună reforma prin procedurile reprezentării democratice, fără să
cedeze presiunilor exercitate de grupuri de interese din varii regiuni şi
localităţi. Este responsabilitatea parlamentelor şi guvernelor să introducă soluţiile care dau formă
funcţionării statului, iar nu o chestiune care să poată fi dezbătută de un public care oricum
nu are cunoştinţele necesare sau adesea nu este interesat de
aceste probleme şi este manipulat de elitele regionale care-şi urmăresc
propriile interese.
Argumentaţia de mai sus poate fi sprijinită şi
de faptul că identificarea personală sau de grup cu
teritoriul locuit poate fi găsită — cel puţin în Polonia — numai
la scară locală, adică acolo unde noţiunea de comunitate
locală este potrivită. Pe teritorii mai mari — ca powiatul sau voivodatul
polonez — identificarea este mult mai slabă, dacă există totuşi
(după cum reiese din cercetări, ea poate fi regăsită în două
regiuni poloneze, cum ar fi Silezia şi Wielkopolska, şi în alte
cîteva teritorii restrînse cu o moştenire culturală şi/sau etnică
tradiţională; vezi Jalowiecki, 1996).
Reforma a îndeplinit una din presupunerile sale majore:
regiunile poloneze sînt vizibile pe harta Europei şi pot fi active pe scena
europeană. Acesta a fost unul din argumentele
majore în asumarea reformei, întrucît palierul regional devine unul din cei mai importanţi actori în economia globală,
competitivă, impulsionată de inovaţie. □
NOTE:
1.
Acesta era sistemul „sovietic”, în care existau cele două subordonări
direcţionale: organul executiv
de la un nivel dat era mai mult sau mai puţin dependent de consiliul său
respectiv (relaţie orizontală),
fiind însă, în acelaşi timp, dependent faţă de organul
executiv imediat superior (relaţie verticală). Subordonarea pe orizontală era responsabilă
pentru interesele locale, în vreme ce cea verticală trebuia să
asigure interesele statului sau ale „întregii naţiuni”. În practică,
relaţia verticală era
mult mai puternică decît cea orizontală, ceea ce făcea ca
sistemul să fie profund centralizat şi ducea
la o dominaţie sistemică a intereselor de stat asupra celor locale.
2. Vezi „Biuletyn KPZK PAN” No 83, PWN, Varşovia, 1974.
3. Unii ar prefera termenul
„disparităţi”. Totuşi, o disparitate este o îndepărtare faţă
de „paritate”, care
nu este definită în mod obişnuit. Este o greşeală să
se considere toate diferenţele drept
disparităţi, deoarece unele diferenţe sînt rezultatul
geografiei, al sistemului de amplasare, al istoriei, al abilităţilor de guvernare ale
societăţilor teritoriale etc. Astfel, „paritatea” trebuie să recunoască
un anumit grad de diferenţiere, numai diferenţele care depăşesc
limitele justificate putînd fi etichetate drept „disparităţi”.
4. Celelalte trei erau sistemul de pensii, cel de sănătate
şi sistemul de învăţămînt.
5. Se poate imagina împărţirea ţării în
10 regiuni cu adevărat mari, fără Olsztyn şi Rzeszow ca oraşe capitală de regiune. Totuşi,
această soluţie îndrăzneaţă nu era fezabilă din
punct de vedere politic.
6. În general, întrebările cuprinse în astfel de
sondaje erau foarte departe de orice corectitudine metodologică, ca de pildă: „sunteţi de
acord ca oraşul dumneavoastră să piardă statutul de capitală de voivodat şi să fie
subordonat — aici urma numele oraşului propus drept capitală a
regiunii mai mari — şi să plătiţi impozite pentru necesităţile
acelui oraş?” şi altele asemenea.
Traducere de Doina Baci
*
Grzegorz GORZELAK, profesor de economie specializat pe dezvoltarea şi
politica regională şi locală, director al Institutului European
pentru Dezvoltare Regională şi Locală al Universităţii din Varşovia, preşedintele
al secţiei polone a Asociţiei pentru Studii Regionale. A publicat ca
autor şi editor peste 30 de lucrări
şi peste 190 de articole de specialitate. Este redactor-şef al
revistei ştiinţifice poloneze Studii Regionale şi
Locale.
Referat prezentat la Conferinţa
Internaţională „Implicaţii ale înfiinţării regiunilor
în România”, Sinaia 19-21 septembrie 2002 şi
publicat din amabilitatea Institutului pentru Politici Publice.