Descentralizare şi regionalizare în Bulgaria

Aleko Djildjov

Introducere

Care este rezultatul reformei de descentralizare a Bulgariei la zece ani de la iniţierea acestui proces? Lucrul cel mai important este că în Bulgaria există astăzi o autoguvernare locală stabilă, construită în acord total cu Carta europeană a autoguvernării locale. Comparativ cu situaţia anterioară, există o bază normativă cuprinzătoare, stabilă, încheiată, care tranşează toate chestiunile economice, juridice, financiare şi instituţionale legate de municipalităţi. Ţara a atins un echilibru optim al împărţirii teritoriale, fără mari disproporţii teritoriale. Municipalităţile bulgare sînt mari ca întindere şi ca număr de populaţie, ceea ce face ca ele şi asociaţiile lor (naţionale şi regionale) să fie participanţi adevăraţi la viaţa economică şi sociopolitică a ţării.

În prezent, cea mai mare provocare pentru finalizarea descentralizării în Bulgaria o reprezintă descentralizarea fiscală şi înfiinţarea autoguvernării regionale.

Baza constituţională a autoguvernării locale

Autoguvernarea locală îşi derivă cadrul legislativ din Constituia Republicii Bulgaria. În conformitate cu articolul 2, paragraful 1, Republica Bulgaria este un stat unitar cu autoguvernare locală. Nu există formaţiuni teritoriale autonome. În conformitate cu prevederile constituţionale, în ţară este în curs de înfiinţare un model al cărui centru de greutate îl constituie o profundă descentralizare la nivelul municipalităţilor. Una din temele principale ale procesului legislativ o reprezintă relaţiile directe dintre municipalităţi şi organismele centrale. Competenţele ca şi înfiinţarea însăşi a unui nivel regional puternic nu sînt supuse dezbaterii publice.

Baza autoguvernării locale este asigurată de capitolul şapte (al Constituţiei, n.trad.) „Autoguvernarea locală şi administraţia locală”, în care sînt enunţate definiţiile pentru:

•     Împărţirea teritorială — Teritoriul Republicii Bulgaria se împarte în regiuni (oblasti) şi municipalităţi (obstini). Împărţirea teritorială şi prerogativele oraşului capitală şi ale altor mari oraşe sînt stabilite prin lege.

•     Municipalităţi ca unităţi administrativ teritoriale de bază la nivelul cărora se exercită autoguvernarea.

•     Dreptul cetăţenilor de a participa la guvernarea municipalităţii atît prin organismele de autoguvernare locală alese, cît şi direct, prin referendum sau adunarea generală a cetăţenilor.

•     Organizarea şi structura instituţională şi funcţională a autoguvernării locale — consiliul municipal şi primarul.

•     Dreptul municipalităţilor de a forma o asociaţie naţională precum şi asociaţii regionale pentru protejarea intereselor lor comune şi pentru promovarea şi dezvoltarea autoguvernării locale.

•     Rolul statului în stabilirea condiţiilor de dezvoltare a regiunilor şi de susţinere a autorităţilor locale prin politici investiţionale, de creditare şi de finanţare.

• Procedura stabilirii graniţelor unei municipalităţi — va fi stabilită în urma unui referendum al cetăţenilor.

Municipalitatea ca entitate juridică ce are dreptul de a deţine proprietăţi şi de a avea un buget municipal de sine stătător, pe care să îl folosească în interesul comunităţii teritoriale.

•     Regiunile ca unităţi administrativ teritoriale împuternicite să ducă politici regionale, să implementeze guvernarea naţională la nivel local şi să asigure armonia între interesele naţionale şi cele locale. Guvernul central şi reprezentanţii săi locali exercită controlul asupra legalităţii hotărîrilor organismelor de guvernare locală numai în cazurile în care sînt autorizaţi prin lege să o facă.

•     Autorităţile guvernării centrale şi extensiile lor locale examinează hotărîrile autoguvernării locale pentru a se asigura de legalitatea lor. Constituia prevede, de asemenea, protecţia specială a intereselor locale în faţa Curţii Constituţionale. În cazul unui litigiu între autorităţile centrale şi cele locale, consiliul municipal poate înainta chestiunea direct curţii.

Organizarea teritorială a ţării

În Bulgaria există două nivele de guvernare locală/teritorială: municipală şi regională. Sfîrşitul anului 1998 a fost martorul unei schimbări legislative substanţiale în împărţirea administrativ-teritorială a ţării: Amendamentul la Legea împărţirii administrative a Republicii Bulgaria stipula înlocuirea pînă la sfîrşitul lui 1998 a celor nouă regiuni existente anterior cu 28 de noi regiuni. Oraşul Sofia este o unitate administrativ-teritorială specifică, în care autoguvernarea locuitorilor săi se combină cu implementarea politicilor de stat cu privire la dezvoltarea oraşului capitală. Împărţirea şi structura sa sînt stabilite prin lege. Oraşul Sofia cuprinde douăzeci şi patru de structuri administrative de sector şi are statut de regiune.

Reforma în ansamblul său este interesantă datorită faptului că, spre deosebire de procesele din multe ţări central şi est-europene, în loc să se desfăşoare în sensul unificării, al formării unor structuri regionale mai mari, a mers în sens opus. Cele 9 regiuni administrative existente, fiecare dintre ele corespunzînd în ansamblu nivelului NUTS 2, au fost înlocuite cu altele mai mici, de nivel NUTS 3. Argumentul decisiv l-a constituit aducerea mai aproape a nivelului regional de nivelul deja existent al municipalităţilor. De aceea, alternativa consta în înfiinţarea unui nou nivel, intermediar între regiuni şi municipalităţi, sau în creşterea numărului de regiuni, astfel ca ele să poată guverna eficient întregul teritoriu pe care îl cuprind. Un argument suplimentar pentru înfiinţarea celor 28 de noi regiuni l-a constituit faptul că ele nu ar fi fost o construcţie complet nouă, ci o reconstituire a regiunilor care existaseră în perioada dintre anii 1959-1987. Această decizie a guvernului a fost acceptată fără nici o obiecţie serioasă, fiind percepută ca normală şi singura posibilă. Personalul administrativ din subordinea guvernatorului unei regiuni se cifrează în medie la 35 de funcţionari. Cu excepţia Sofiei, în medie, într-o regiune trăiesc 260.000 de locuitori pe un teritoriu a cărui suprafaţă se întinde în medie pe 4.000 de kilometri pătraţi.

O municipalitate are în general cel puţin şase mii de locuitori, însă există şi excepţii datorită amplasării geografice sau unor cauze economice, istorice sau naţionale. Structura administrativă a Bulgariei cuprinde în momentul de faţă 263 de municipalităţi. Numărul mediu de locuitori ai unei municipalităţi — 34.000 — este destul de mare în comparaţie cu o serie de ţări europene. Acest lucru este valabil şi pentru suprafaţa medie a teritoriului municipalităţilor bulgare — 418 kilometri pătraţi. Numărul mediu al localităţilor care alcătuiesc o municipalitate este de 20. Majoritatea localităţilor au statut de organ administrativ cu un primar ales direct. Un organ reprezentativ în cadrul municipalităţii îl reprezintă consiliul municipal care este ales direct de populaţie cu un mandat de 4 ani, folosindu-se sistemul proporţional. Numărul membrilor consiliului municipal este hotărît în funcţie de totalul populaţiei, el înscriindu-se între 11 şi 61 de persoane.

Îndatoririle unei municipalităţi cuprind chestiunile locale care îi afectează pe locuitorii săi; municipalitatea poate stabili independent care sînt aceste chestiuni¹.

În anul 2000 au fost create 6 macro-regiuni de planificare. Aceste regiuni de planificare nu sînt unităţi administrative. Ele sînt folosite exclusiv pentru scopuri statistice şi de planificare, în concordanţă cu fondurile structurale şi de preaderare ale Uniunii Europene. Activitatea lor este organizată de guvernatorul regional al regiunii în care este plasat sediul lor. În prezent, aceste regiuni sînt stabilite prin ordonanţă de guvern. În proiectul de lucru pentru o lege complet nouă a dezvoltării regionale este stipulată clarificarea juridică a statutului regiunilor de planificare prin care, în loc de regiuni de planificare, ele vor fi denumite regiuni de dezvoltare. În această etapă, statutul lor nu va suferi schimbări, cu excepţia luării de măsuri pentru creşterea capacităţii lor administrative.

Intenţiile guvernului în domeniul regionalizării

În programul guvernului, drept prioritatea VI, „Stimularea procesului descentralizării, autoguvernării locale şi participării cetăţenilor”, se stipulează:

Obiective:

Aprobarea organizării administrativ-teritoriale actuale a ţării şi funcţionarea eficientă a unităţilor administrativ-teritoriale.

Consolidarea democraţiei locale şi a proceselor de descentralizare a funcţiilor, competenţelor şi finanţelor, de la stat către unităţile administrativ-teritoriale. Dezvoltarea autoguvernării locale prin intensificarea participării cetăţenilor, organizaţiilor neguvernamentale şi a tineretului la guvernarea pe plan local. Consolidarea competenţei şi eficienţei autorităţilor locale şi a organismelor lor. Guvernul stipulează să susţină o dezbatere publică asupra chestiunilor continuării dezvoltării structurii administrativ-teritoriale a autorităţilor locale şi înfiinţarea unui al doilea nivel de autoguvernare, în concordanţă cu cerinţele integrării europene.

În luna iunie a acestui an, respectîndu-şi programul, guvernul a sugerat iniţierea unei dezbateri referitoare la amendarea Constituţiei. Una din propuneri vizează schimbări care să permită înfiinţarea unui al doilea nivel de autoguvernare locală. Astfel, principalul accent al dezbaterilor din Bulgaria este plasat în primul rînd asupra întrebării dacă să se creeze şi la nivel regional organe a căror componenţă să fie stabilită prin alegeri. Chiar dacă vor fi înfiinţate, aceste organe vor avea probabil competenţe reduse şi vor fi lipsite de independenţă financiară, de dreptul de a impune impozite şi de drepturi legislative.

Se cuvine să ne amintim că, încă de la începutul anului 2000, Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei a înaintat Republicii Bulgaria o recomandare specială, în sensul introducerii autoguvernării în cele 28 de regiuni existente în ţară. În situaţia în care s-ar ajunge la un consens politic pentru amendarea Constituţiei, în acest sens, pînă la mijlocul anului 2003, ne putem aştepta ca, o dată cu alegerile locale de la sfîrşitul anului 2003, să se desfăşoare şi alegeri pentru consiliile regionale.

De fapt, în prezent există şi consilii regionale alcătuite din reprezentanţi aleşi. O dată cu legea dezvoltării regionale, s-au înfiinţat în fiecare regiune consilii regionale de dezvoltare. În componenţa lor intră primarii municipalităţii şi preşedinţii consiliilor municipale ale regiunii. Misiunea de căpătîi a acestor consilii este elaborarea unui plan de dezvoltare regională şi armonizarea iniţiativelor de dezvoltare ale municipalităţilor.

Distribuţia puterii pe nivele de guvernare

Consiliul de miniştri coordonează şi implementează politica externă şi internă a ţării, în concordanţă cu Constituţia şi cu legile în vigoare. Această instituţie asigură ordinea publică şi securitatea naţională, precum şi o diriguire de ansamblu a administraţiei de stat şi a forţelor armate. Ca organism executiv, în componenţa sa intră primul ministru, vice-prim miniştrii şi miniştrii. Miniştrii conduc ministere individuale.

Consiliul de miniştri adoptă ordonanţe, regulamente, reglementări, ordine şi decizii, în concordanţă cu legea. Miniştrii emit regulamente, reglementări, instrucţiuni şi ordine. Ei sînt călăuziţi de legislaţia ţării în îndeplinirea voinţei şi intereselor naţiunii.

Guvernatorul regional are dreptul de a suspenda hotărîrile ilegale ale consiliilor municipale şi de a anula hotărîrile ilegale ale primarilor. Hotărîrile administraţiilor municipale şi regionale pot fi atacate în instanţă. Statul poate plăti daune cauzate de hotărîri şi acţiuni ilegale ale oficialilor şi organismelor administrative.

Fiecare regiune va fi guvernată de un guvernator regional ajutat de administraţia regională. Guvernatorul regional va fi numit de Consiliul de miniştri. Guvernatorul regional va asigura implementarea politicii statului, salvgardarea intereselor naţionale, legea şi ordinea publică şi va exercita controlul administrativ.

Autoritatea autoguvernării locale din cadrul municipalităţilor este consiliul, un organism cu competenţă generală. El defineşte, în respectul legii, politicile de dezvoltare municipală, de servicii publice şi activităţile de interes local. Consiliul municipal se ocupă de chestiunile economice, de protecţia mediului, de serviciile de sănătate, de cele responsabile de bunăstarea socială, de educaţie, de cultură; consiliul municipal mai răspunde de utilităţile publice, de dezvoltarea urbană şi regională, de proprietatea municipală, siguranţa traficului şi ordinea publică. El abordează, de asemenea, chestiuni de importanţă locală care nu constituie prerogativele exclusive ale altor autorităţi. El mai exercită funcţii care îi sînt delegate de către organele executive centrale, în respectul legii.

Relaţia dintre administraţia de stat şi guvernarea locală

Municipalitatea este persoană juridică, afirmă Constituia. Această prevedere concisă a fost detaliată de Legea autoguvernării locale şi administraţiei locale: „Municipalitatea este persoană juridică şi are dreptul de a deţine proprietăţi şi de a avea un buget municipal autonom”. În plus, Legea proprietăţii municipale defineşte proprietatea municipală ca publică sau privată şi dezvoltă prevederi separate pentru fiecare. Datorită acestui aranjament, municipalitatea, fiind îndreptăţită la ambele tipuri de proprietate, este persoană în dreptul privat şi dreptul public şi este persoană juridică, funcţionînd potrivit principiilor ambelor tipuri de drept. Cu alte cuvinte, municipalităţile au puteri şi exercită autoritatea publică.

Aşadar, a prevalat conceptul tradiţional al unui consiliu municipal public, ale cărui înfiinţare şi funcţionare sînt stabilite prin lege pentru a asigura toate serviciile publice locale în cadrul limitelor locale stabilite, a căror ajustare comună, organizată şi continuă este impusă de coexistenţa umană într-o comunitate. În îndeplinirea acestor îndatoriri locale, cetăţenii au dreptul de a participa fie direct, fie prin organele municipale alese. Acest drept reflectă esenţa democratică a autoguvernării locale.

Regiunea este unitatea la nivelul căreia guvernarea statului se exercită pe plan local. Ea este o unitate administrativ teritorială căreia îi este încredinţată coordonarea politicilor locale şi asigurarea armoniei dintre interesele naţionale şi cele locale. O regiune este alcătuită din una sau mai multe municipalităţi învecinate, iar teritoriul său este suma teritoriilor municipalităţilor din componenţa sa. Ea poartă numele oraşului în care este situat centrul său administrativ. Guvernatorii regionali sînt reprezentanţii statului la acest nivel.

Graniţele regionale pot fi schimbate numai împreună cu graniţele municipalităţilor existente. Astfel de schimbări sînt aprobate prin decret prezidenţial, la propunerea Consiliului de miniştri. Procedura nu include referendumul, întrucît regiunea nu este un palier al autoguvernării locale. Autorităţile şi funcţiile puterii executive a statului sînt create la nivel regional.

Un guvernator regional îşi realizează politicile regionale prin:

• Instituirea politicilor guvernamentale în regiune, realizarea reformei administrativ-teritoriale şi coordonarea activităţilor organelor de stat în regiune şi a interacţiunii lor cu autorităţile locale;

•        Asigurarea armoniei dintre interesele locale şi naţionale, elaborarea şi implementarea de strategii regionale şi de programe de dezvoltare regionale şi interacţiunea cu guvernările locale şi administraţia locală;

•        Păstrarea şi protejarea proprietăţii statului în regiune;

•        Garantarea legii şi ordinii, controlul administrativ şi implementarea reglementărilor emise de preşedintele republicii şi de Consiliul de Miniştri;

•        Controlarea legalităţii hotărîrilor şi acţiunilor administraţiei şi guvernărilor locale;

•        Controlarea legalităţii hotărîrilor şi acţiunilor organizaţiilor, departamentelor, organelor şi a întreprinderilor de stat din regiune;

•        Organizarea pregătirii populaţiei pentru mobilizare şi apărare, coordonarea protecţiei în caz de accident sau calamitate naturală şi menţinerea ordinii publice.

Ca persoane juridice finanţate de la bugetul de stat, administraţiile regionale îi asistă pe guvernatori în exercitarea puterilor lor. Componenţa, organizarea funcţionării, structura şi activităţile lor constituie reguli de procedură adoptate de Consiliul de Miniştri. Guvernatorii raportează anual activităţile administraţiilor regionale Consiliului de Miniştri.

Control, audit şi supraveghere a guvernărilor locale

Nu există la nivel naţional un organ specializat pentru exercitarea controlului administrativ asupra activităţilor guvernărilor locale din Republica Bulgaria. Curtea Administrativă Supremă şi curţile districtuale pot hotărî asupra legalităţii acţiunilor autorităţilor locale şi regionale, asupra aplicării stricte şi juste a legii în sfera administrativă şi asupra disputelor privitoare la legalitatea acţiunilor Consiliului de Miniştri, a ministerelor şi a altor organe de stat.

În momentul de faţă, controlul administrativ asupra activităţilor guvernărilor locale se întemeiază pe Legea administraţiei locale şi guvernării locale, Legea procedurii administrative şi Legea curţii administrative supreme. Legea procedurii administrative stabileşte procedurile referitoare la emiterea, contestarea şi implementarea hotărîrilor administrative individuale de către organele executive municipale. Ea nu se aplică hotărîrilor preşedintelui republicii sau ale Consiliului de miniştri referitoare la planurile de dezvoltare economică şi socială sau organelor subordonate celor care emit aceste hotărîri. Hotărîrile administrative sînt contestate potrivit procedurii administrative în faţa autorităţii administrative superioare, care emite o sentinţă argumentată, în baza căreia anulează total sau parţial o hotărîre administrativă incorectă sau ilegală sau respinge plîngerea sau petiţia. Legalitatea hotărîrilor administrative poate fi contestată şi în instanţă.

Guvernatorul regional exercită controlul asupra legalităţii hotărîrilor administraţiei municipale. Curtea are competenţa de a hotărî cu privire la legalitatea hotărîrilor şi acţiunilor consiliului municipal.

Consiliile municipale pot înainta Curţii Constituţionale cazurile referitoare la litigiile privind competenţele guvernării centrale. Guvernările locale pot depune plîngeri şi înaintea unei curţi competente împotriva oricărei acţiuni a guvernatorului regional care îi încalcă activităţile. Curtea Administrativă Supremă cercetează plîngerile şi petiţiile făcute împotriva hotărîrilor guvernatorilor regionali. Hotărîrile administrative generale şi normative ale consiliilor municipale se pot contesta în faţa curţii districtuale respective. Consiliiile municipale şi primarii pot depune cereri de revocare a hotărîrilor care încalcă drepturile şi interesele legitime ale municipalităţii.

Auditurile financiare ale guvernărilor locale sînt realizate o dată la trei ani de către autorităţile de auditare din subordinea Ministerului Finanţelor. Scopul auditurilor financiare este asigurarea legalităţii şi autenticităţii documentelor şi controlul administrării conturilor financiare şi al cheltuielilor legate de proprietăţi etc. Guvernările locale au dreptul de a face apel la organele de auditare care au realizat auditul sau la o autoritate superioară, precum şi de a cere în instanţă reconsiderarea auditului.

Pe lîngă controlul administrativ, guvernările locale sînt supuse investigaţiei publice. Cetăţenii au dreptul de a participa direct la chestiuni de importanţă majoră pentru municipalitate, prin referendum local, întruniri şi petiţii.

NOTĂ:

1. Potrivit articolului 1 al Legii administraţiei locale şi autoguvernării locale.

Traducere de Doina Baci

*

Aleko DJILDJOV (n. 1967), absolvent al Universităţii „St. Kliment Ochridski” din Sofia, Facultatea de ştiinţe Politice, profesor asociat la Facultatea de Administraţie Publică al aceleaşi universităţi şi expert guvernamental în cadrul Direcţiei de Coordonare Regională a Consiliului de Miniştri, autor al unor studii în domeniile dezvoltării regionale, administraţiei publice, autoguvernării locale şi drepturilor omului publicate în diferite reviste de specialitate: Regionalism and Local Self-Government: The Problem of Distribution of the Political Power in Europe between the Centre and the Periphery (1998), Survey of Regional Development Policy in Bulgaria (2001), Methods and Techniques of Managing Decentralization Reforms in Bulgaria (2002).

Referat prezentat la Conferinţa Internaţională „Implicaţii ale înfiinţării regiunilor în România”, Sinaia 19-21 septembrie 2002 şi publicat din amabilitatea Institutului pentru Politici Publice.