Rezoluţia 1334¹

Experienţe pozitive ale regiunilor
autonome ca sursă de inspiraţie pentru
soluţionarea conflictelor în Europa

Consiliul Europei

1. Adunarea parlamentară rămîne preocupată de reapariţia unor tensiuni mai mult sau mai puţin violente în Europa, care sînt deseori expresia unor antagonisme nerezolvate în cadrul unui stat. Astăzi, într-adevăr, cea mai mare parte a crizelor politice din Europa se produc în interioriul statelor.

2. Această recrudescenţă a tensiunilor se explică în parte prin modificările teritoriale şi prin apariţia noilor state, în urma celor două războaie mondiale şi a prăbuşirii fostului sistem comunist, în anii 1990.

3.   Aceste tensiuni reflectă de asemenea necesara adaptare a conceptului de stat-naţiune, care consideră suveranitatea naţională şi omogenitatea culturală ca primordiale. Astăzi, mai ales ca urmare a evoluţiei practicii democraţiei şi a dreptului internaţional, statele sînt confruntate cu noi exigenţe.

4. Cea mai mare parte a conflictelor actuale rezultă foarte adesea din dihotomia dintre principiul indivizibilităţii statului şi cel al identităţii; acestea au la origine tensiuni care opun statele unor grupuri minoritare ce-şi revendică dreptul de prezervare a propriei identităţi.

5. Marea majoritate a statelor în Europa cuprind astăzi mai multe comunităţi posesoare ale unor identităţi diferite. Unele dintre acestea îşi revendică dreptul de a dispune de instituţii şi de o legislaţie proprii, care să le permită exprimarea acestor particularităţi culturale.

6. Fiecare stat trebuie să prevadă, pentru a preveni apariţia unor tensiuni, dispoziţii constituţionale sau legislative suple, care să le permită să răspundă aşteptărilor acestor populaţii. Atribuind puteri specifice acestor minorităţi, sub formă de transfer de puteri sau de repartiţii de competenţe, un stat este uneori în măsură să concilieze principiul unităţii şi integrităţii teritorial cu cel al diversităţii culturale.

7. Consiliul Europei care se angajează în favoarea păcii şi a prevenirii violenţei, elemente esenţiale în promovarea drepturilor omului, democraţiei şi a statului de drept, consideră că experienţa pozitivă a regiunilor autonome poate să constituie o sursă de inspiraţie în vederea propunerii unor soluţii care să vizeze rezolvarea unor conflicte politice interne.

8 Numeroase state din Europa au reuşit să calmeze tensiunile interne, sau sînt pe cale să o facă, creînd autonomii teritoriale sau culturale; acestea din urmă oferind o gamă de principii şi de măsuri concrete menite să rezolve aceste conflicte interne.

9.  Indiscutabil, conceptul de autonomie ascunde o conotaţie negativă. Autonomia ar putea fi percepută ca o ameninţare la adresa integrităţii statului şi ca un prim pas spre secesiune, dar, foarte adesea, nu există decît puţine elemente care să susţină acest punct de vedere.

10.  Autonomia, aşa cum este ea aplicată în statele de drept care garantează libertăţile şi drepturile fundamentale pentru cetăţenii săi, trebuie să fie mai degrabă considerată ca un „aranjament sub-statal”, permiţînd unui grup minoritar în stat să se bucure de drepturile sale şi să-şi prezerve identitatea culturală, oferind în acelaşi timp statului garanţii în materie de unitate, de suveranitate şi de integritate teritorială.

11. Termenul de „autonomie teritorială” se referă la un dispozitiv pus în aplicare în general într-un stat suveran prin care locuitorii unei regiuni determinate beneficiază de puteri lărgite, adaptate situaţiei lor geografice particulare, care le protejează şi le promovează tradiţiile culturale sau religioase specifice. Expresia „autonomie culturală” semnifică faptul că este acordată posibilitatea de exercitare a drepturilor lingvistice şi culturale. Ea ar trebui, în cea mai mare parte a cazurilor, să fie însoţite de aplicarea principiului descentralizării.

12. În cea mai mare parte a statelor membre ale Consiliului Europei, constituţiile recuză dreptul la orice secesiune unilaterală. Cu toate acestea, principiul idivizibilităţii statului nu trebuie să fie confundată cu caracterul său unitar şi este în consecinţă compatibil cu autonomia, regionalismul şi federalismul.

13. Statutul de autonomie poate fi aplicat la diferite sisteme de organizarea politică. Poate fi vorba de o formă de descentralizare în statele unitare sau de o reală repartizare a puterilor în statele regionale sau federale, conform unei distribuiri simetrice sau asimetrice.

14. Instituirea autonomiilor a cunoscut două faze istorice, care corespund celor trei surse de autonomie: cea care a fost instaurată de entităţile regionale atunci cînd a fost creat statul central; cea care a fost instaurată în vederea combaterii unor tensiuni teritoriale; şi cea care a fost creată sub oblăduirea comunităţii internaţionale.

15.  Autonomia nu reprezintă un panaceu, soluţiile pe care aceasta le oferă nu sînt universal pertinente şi aplicabile. Totuşi, orice eşec al autonomiilor nu trebui să fie atribuit sistemului autonom ca atare, ci rezultă mai degrabă din condiţiile în care este aplicată. Orice statut de autonomie trebuie să se adapteze specificităţilor geografice, istorice şi culturale ale teritoriului avut în vedere precum şi caracteristicilor foarte diferite ale cazurilor şi zonelor de conflict.

16. Pentru a calma tensiunile interne, puterea centrală trebuie să dea dovadă de înţelegere atunci cînd unele grupuri minoritare - mai ales cînd sînt importante din punct de vedere numeric şi stabilite de mult timp într-o regiune - au revendicări precise privind drepturile lor referitoare la o mai mare autonomie în gestiunea afacerilor. Totuşi, în nici un caz instaurarea unei autonomii nu trebui să dea cetăţenilor impresia că administraţia locală este afacerea exclusivă a acestei minorităţi.

17. Un statut de autonomie reuşit presupune dezvoltarea unor relaţii echilibrate într-un stat între majoritate şi minoritate, dar şi între minorităţile însele. Orice statut de autonomie trebuie astfel să respecte principiile de egalitate şi non- discriminare şi să se bazeze pe integritatea teritorială şi suveranitatea statelor.

18. Este foarte important ca avantajele crescînde de care entităţile beneficiază prin drepturile lor să nu pună în discuţie frontierele statelor recunoscute pe plan internaţional.

19. Orice interpretare, orice aplicare şi orice gestiune a autonomiei sînt supuse autorităţii statului, determinării şi motivării precise a legislatorului naţional precum şi a instituţiilor sale.

20. Foarte adesea, principiul discriminării pozitive, în sensul unei reprezentări favorabile a minorităţilor în organele puterii centrale, constituie un mijloc de asociere mai largă a minorităţii sau a minorităţilor la gestionarea chestiunilor naţionale.

21. Este extrem de important ca să fie preconizate măsuri de protecţie specifice referitoare la „minoritatea în cadrul minorităţii”, astfel încît membrii componentei majoritare a statului sau alte minorităţi să nu se simtă ameninţate de puterile conferite entităţii autonome. În aceste entităţi autonome, Convenţiacadru pentru protecţia minorităţilor naţionale (STE nr. 157) trebuie de asemenea să se aplice, în beneficiul minorităţii în minoritate.

22.   Adunarea invită guvernele statelor membre să se inspire din următorii parametrii atunci cînd aplică un statut de autonomie:

i. necesitînd prin însăşi natura sa o cooperare şi o coordonare între autorităţile centrale şi autorităţile autonome, un statut de autonomie trebuie să fie rezultatul unui acord negociat între diferitele părţi;

ii. autorităţile centrale şi autorităţile autonome trebuie să admită că un statut de autonomie corespunde unui proces dinamic şi că el este mereu negociabil;

iii. ar fi de dorit ca statutul şi principiile fondatoare ale autonomiei să fie înscrise în constituţie şi nu numai în lege, astfel încît unele amendamente să nu poată fi făcute decît în conformitate cu constituţia; în vederea prevenirii oricărui litigiu, statutul de autonomie trebuie să definească în manieră explicită repartiţia puterilor între autorităţile centrale şi autorităţile autonome;

iv. acordul de autonomie trebuie să garanteze o reprezentare adecvată şi o participare efectivă a autorităţilor autonome în procesul de decizie şi în gestiunea afacerilor publice;

v. statutul de autonomie trebui să stipuleze ca regiunea autonomă să dispună de un organ legislativ şi de un organ executiv alese în mod democratic la nivel local;

vi. statutul de autonomie trebuie să prevadă resurse proprii şi/sau transferuri care să permită autorităţilor autonome să aplice competenţele adiţionale atribuite de autorităţile centrale;

vii. pentru a preveni orice uzurpare a puterilor, trebuie stabilit un mecanism de reglementare a litigiilor în vederea rezolvării oricărui diferend între autorităţile centrale şi autorităţile autonome;

viii. dacă tensiunile între autorităţile centrale şi autorităţile autonome persistă, este preferabil ca procesul de negociere să fie tutelat de comunitatea internaţională;

ix. devoluţia puterilor către entităţile autonome trebuie să protejeze în mod imperativ drepturile minorităţilor care trăiesc în sînul acestora.

Traducere de Cornelia Cistelecan

1. Discuţie în Adunare din 24 iunie 2003 (a 19-a şedinţă). Vezi Doc. 9824, raportul comisiei pe probleme politice, raportor: dl. Gross şi Doc. 9837, avizul comisiei pe probleme juridice şi de drepturi ale omului, raportor: dl. Jürgens.

Text adoptat de Adunare la 24 iunie 2003 (a 19-a şedinţă)