Opinie despre Legea electorală pentru autorităţile administraţiei publice locale

Comisia Europeană pentru Democraţie prin Lege

(Comisia de la Veneţia)

I. Introducere

1.      Biroul Adunării parlamentare a Consiliului Europei, în reuniunea sa din 24 mai 2004 a invitat Comisia de la Veneţia să emită o opinie asupra conformităţii principiilor enunţate în legea română a alegerilor locale (Nr. 67/2004) (mai departe: legea CDL(2004)115) cu instrumentele juridice fundamentale ale Consilului Europei, concret Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, Convenţia-cadru pentru protecţia minorităţilor naţionale şi Carta europeană a autonomiei locale. Cererea îşi are originea într-o propunere de rezoluţie făcută de Dl. Braun şi alţii, referitor la legea alegerilor locale din România (Doc. 10160).

2.      Domnii Ugo Mifsud Bonnici (membru, Malta) şi Pieter van Dijk (membru, Olanda) au fost desemnaţi ca raportori. Opinia de faţă este o sinteză a observaţiilor lor.

3.  Prezenta opinie a fost adoptată de Consiliul pentru alegeri democratice la cea de a 11-a reuniune (Veneţia, 2 decembrie 2004) şi de Comisia de la Veneţia, în cea de a 61-a sesiune plenară (Veneţia, 3-4 decembrie 2004).

II. Observaţii generale

4.      Legea examinată este o lege „organică” care reglementează alegerea cetăţenilor în funcţii în care aceştia exercită autoritatea publică.

5.  Legea în ansamblul său poate fi considerată acceptabilă şi nu se deosebeşte în mod fundamental de legile similare întîlnite în alte ţări democratice, sub rezerva şi excepţia observaţiilor care figurează aici privind articolul 7. Legea suferă totuşi de o abundenţă de detalii care fac dificilă înţelegerea sensului adevărat şi precis al anumitor pasage. Nu este exclus în acelaşi timp ca dificultatea să provină din traducerea textului în limba engleză.

6.     Articolul 2, pragraful 1 al legii examinate declară că cetăţenii români îşi exercită dreptul de vot într-o deplină egalitate, fără privilegii şi discriminări, în timp ce articolul 3, paragraful 1 al legii acordă dreptul de vot exclusiv cetăţenilor majori de 18 ani. Art. 3, pragraful 3 dispune că numai locuitorii comunelor, ai oraşelor, ai municipalităţilor sau ai subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipalităţilor au drept de vot. Articolul 4 prevede că aceleaşi condiţii privind cetăţenia şi reşedinţa se aplică şi candidaţilor la alegeri. Articolul 16(3) al Constituţiei rezervă „accesul” sau eligibilitatea la funcţii sau demnităţi publice numai cetăţenilor români.

7.     Articolul 5 al legii exclude pe drept cuvînt de la dreptul de vot:

a) persoanele retardate mintal sau alienate care fac obiectul unei interdicţii şi b) persoanele private de dreptul la vot pe o durată stabilită de o decizie judiciară definitivă. Dispoziţii de acest tip pot fi întîlnite în mod curent în majoritatea democraţiilor. Acelaşi articol prevede în continuare absenţa eligibilităţii pentru două categorii de persoane: a) persoanele vizate de articolul 40(3) din Constituţie, cum ar fi judecătorii Curţii Constituţionale, avocaţii poporului, magistraţii, membrii activi ai armatei, poliţiştii şi alte categorii de funcţionari publici stabilite prin lege organică şi b) persoanele care nu se bucură de dreptul la vot în virtutea primului aliniat. Acestea sînt în egală măsură dispoziţii curente în democraţii.

8.  Retrospectiv, şi după consultarea raportului Congresului autorităţilor locale şi regionale din Europa (CG/Bur(11)25, adoptat de biroul acestuia la 12 iulie 2004) în urma observării alegerilor organizate în conformitate cu această lege, la 6 iunie 2004, se pare că, exceptînd observaţiile referitoare la articolul 7, alegerile s-au desfăşurat fără greşală şi în mod echitabil, cum se cuvine într-o democraţie care funcţionează corect.

9.  Subordonarea prin lege a dreptului de a vota şi de a candida la alegeri criteriilor de cetăţenie şi reşedinţă nu este în contradicţie cu nici un drept imperativ, internaţional sau european, privind sufragiul universal. În acelaşi timp, treptat se poate constata o tendinţă de a se acorda drepturi politice locale rezidenţilor străini cu şedere îndelungată, în conformitate cu Convenţia referitoare la participarea străinilor la viaţa publică de nivel local a Consiliului Europei [STE 144]. Mai mult, Comisia de la Veneţia, în Codul de bună conduită în materie electorală recomandă ca dreptul de vot în alegerile locale să fie acordat şi non-cetăţenilor după o anumită durată de reşedinţă. Se recomandă, deci, ca legea să fie modificată eliminîndu-se restricţiile referitoare la cetăţenie, enunţate în articolele 2, 3 şi 4. O astfel de modificare ar fi în sensul participării directe a non-cetăţenilor rezidenţi stabili la afacerile publice ale locului în care trăiesc şi ar fi un pas în direcţia democraţiei pentru toţi. Comisia de la Veneţia nu vede nici un motiv pentru care România nu ar putea avansa în această direcţie.

10.            Pentru restul, opinia de faţă nu prezintă observaţii detaliate referitoare la dispoziţii care nu constituie subiecte controversate; ea se concentrează asupra chestiunii particulare a reprezentării minorităţilor naţionale.

III. Dispoziţiile referitoare la reprezentarea minorităţilor naţionale

A. Contextul

1. Contextul cererii

11.      La 27 aprilie 2004, Dl. Braun şi mai mulţi colegi ai domniei sale au depus la Adunarea parlamentară a Consilului Europei o propunere de rezoluţie referitoare la legea alegerilor locale Nr.67/ 2004, adoptată de Parlamentul României şi publicată în Monitorul Oficial al României la 29 martie 2004. Propunerea de rezoluţie constată că legea impune condiţii suplimentare pentru participarea la alegeri a partidelor minorităţilor naţionale care nu sînt reprezentate în Parlament şi că aceste condiţii sînt discriminatorii faţă de cele care se aplică partidelor minorităţilor naţionale care sînt deja reprezentate în Parlament. Propunerea susţine că aceste condiţii sînt în mod obiectiv greu de îndeplinit în cazul minorităţii maghiare care, pentru a se conforma condiţiilor fixate, trebuie să prezinte liste de membri cu cel puţin 25 000 de cetăţeni, cuprinzînd numele lor complet, data naşterii, adresa, codul numeric personal şi semnătura. Propunerea deplînge că măsurile administrative ale aplicării legii sînt şi mai discriminatorii.

12.      Propunerea nu a fost examinată încă de Adunare şi nu angajează deci decît pe semnatari, care aparţin diferitelor grupuri parlamentare şi sînt originari din diferite ţări. Ea cere ca un raport asupra legii şi a practicilor administrative ale aplicării sale să fie supus Adunării.

13.        Propunerea este urmarea unui protest emis în România de Uniunea Civică Maghiară, organizaţie care se desrie ca „apărătoare a intereselor comunităţii naţionale maghiare în România, înregistrată ca persoană juridică în august 2003”. Uniunea Civică Maghiară se prezintă totodată ca rivală a Uniunii Democrate Maghiare din România (UDMR), cu intenţia de a pune capăt a ceea ce ea consideră a fi monopolul acestei organizaţii.

14.        Uniunea Civică Maghiară, deplin conştientă de interesul pentru menţinerea unităţii în scopul asigurării reprezentării la nivel parlamentar, a precizat în apelul său din 5 mai 2004 adresat Comisiei Europene, Consiliului Europei, OSCE-lui şi diferitelor guverne, că „ţinînd cont de pragul de 5% pentru accesul în Parlamentul României, ea este gata să coopereze cu celelalte forţe politice maghiare pentru asigurarea reprezentării populaţiei de origine etnică maghiară în Parlament.” De fapt, Uniunea Civică Maghiară nu critică dispoziţiile respective ale Constituţiei ci numai conţinutul legii alegerilor locale.

15.   Cu toate că protestul conţine o denunţare în bloc şi invocă şi alte lacune din punct de vedere democratic, raportul cerut nu se referă decît la legea 67/2004 şi la eventualele violări a) ale criteriilor de la Copenhaga datorate acesteia, b) ale Convenţiei europene, c) ale Convenţiei-cadru pentru protecţia minorităţilor naţionale şi d) ale Chartei europene a autonomiei locale.

2. Contextul constituţional

16.       Conform Constituţiei României adoptată în noiembrie 1991 şi revizuită în 2003, cetăţenii care aparţin unei minorităţi naţionale se bucură de dreptul special de reprezentare în Parlamentul naţional [articolul 62(2)]. Dispoziţia propriu-zisă declară că: „Organizaţiile cetăţenilor aparţinînd minorităţilor naţionale, care nu întrunesc în alegeri numărul de voturi pentru a fi reprezentate în Parlament, au dreptul la cîte un loc de deputat, în condiţiile legii electorale. Cetăţenii unei minorităţi naţionale pot fi reprezentaţi numai de o singură organizaţie.” Conform celei mai bune interpretări posibile, restricţia a fost concepută ca find legată de „acordarea” unui loc de deputat organizaţiei minorităţii naţionale care nu reuşeşte să obţină pe calea obişnuită cota fixată. Această dispoziţie constituţională fusese concepută iniţial ca un mijloc de a asigura reprezentarea parlamentară a unui număr cît mai mare de minorităţi. Ultima frază a articolului poate fi interpretată şi în sensul că doar unei singure organizaţii a unei minorităţi naţionale care nu a putut întruni numărul de voturi suficiente i se poate atribui un loc în Parlament.

17.       În particular este important să examinăm statutul constituţional al legii. Artocolul 73 al Constituţiei României face distincţie între legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare. Legea analizată aici este, în virtutea articolului 73(3), o lege organică. Articolul 76(1) precizează că legile organice trebuie adoptate de de către majoritatea membrilor celor două Camere (şi nu doar de majoritatea celor prezenţi). Nu a fost ridicată nici o contestaţie în privinţa subiectului legii 67/2004. Legea este o lege organică avînd în vedere că ea contribuie la funcţionarea corectă a unui organ al statului român: administraţia locală.

18.  Trebuie subliniat în mod expres că, în primul său articol, „Principii generale”, Constituţia dispune că:

„1. România este stat naţional, suveran şi independent, unitar şi indivizibil. 2. Forma de guvernămînt a statului român este republica. 3. România este stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme... şi sînt garantate.”

19.       Articolul 40(2) din Constituţie prevede că partidele sau organizaţiile politice „care, prin scopurile ori prin activitatea lor, militează împotriva pluralismului politic (...) sînt neconstituţionale.”

20.       Capitolul 2 din Constituţie, întitulat „Administraţia publică locală” (în realitate este vorba de Capitolul V., Secţiunea 2. N.trad.) conţine articolul 120 „Principii generale” conform cărora: „Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice.”

21.       Articolul 121, „Autorităţi comunale şi orăşeneşti” dispune:

„1. Autorităţile administraţiei publice, prin care se realizează autonomia locală în comune şi oraşe, sînt consiliile locale alese şi primarii aleşi, în condiţiile legii.

2.     Consiliile locale şi primarii funcţionează, în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome şi rezolvă treburile publice din comune şi din oraşe.

3.     Autorităţile prevăzute la alineatul (1) se pot constitui şi în subdiviziunile administrativ-teritoriale ale municipiilor”

22.       Articolul 122 prevede că consiliile judeţene sînt organe de coordonare a serviciilor comptente la nivel judeţean.

23.       Ţinînd cont de principiul autorităţii locale şi al descentralizării enunţate în Constituţia României, nu încape îndoială că alegerea autorităţilor administraţiei publice locale trebuie să fie considerată ca un exerciţiu esenţial al drepturilor democratice pentru toţi cetăţenii români.

24.       Articolul 15, „Universalitatea”, care figurează sub titlul II., capitolul 1. „Dispoziţii comune”, declară că:

„1. Cetăţenii beneficiază de drepturile şi libertăţile consacrate prin Constituţie şi prin alte legi şi au obligaţiile prevăzute de acestea. 2. Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.”

25.   În articolul 16 se poate citi că: „1. Cetăţenii sînt egali în faţa legii şi a

autorităţii publice, fără privilegii şi fără discriminări. 2. Nimeni nu este mai presus de lege. 3. Funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, în condiţiile legii, de persoanele care au cetăţenia română şi domiciliul în ţară.”

3. Normele internaţionale

26.   Solicitarea opiniei menţionează Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, Convenţia-cadru pentru protecţia minorităţilor naţionale şi Carta europeană a autonomiei locale. Protestul Uniunii Civice Maghiare invocă de asemenea criteriile de la Copenhaga. Vor fi luate în considerare, în plus, Pactul internaţional relativ la drepturile civile şi politice şi Codul bunelor maniere în domeniul alegerilor al Comisiei de la Veneţia.

3.1 Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (CEADO)

27.  Articolul 3 din primul Protocol adiţional al CEADO dispune:

„Înaltele Părţi contractante se angajează să organizeze, la intervale rezonabile, alegeri libere prin scrutin secret, în condiţii care să asigure libera exprimare a opiniei poporului în privinţa alegerii corpului legislativ.” În plus, conform articolului 14 al CEADO: „Exercitarea drepturilor şi libertăţilor recunoscute de prezenta Convenţie trebuie să fie asigurată fără nici o deosebire bazată, în special, pe...opinii politice sau orice alte opinii..., apartenenţa la o minoritate naţională...sau orice altă situaţie.” Cu toate că articolul 3 al primului Protocol adiţional nu se aplică alegerilor locale, dispoziţiile sale garantează principiile patrimoniului electoral european: sufragiu universal, egal, liber, secret şi direct, care sînt principiile fundamentale ale Consiliului Europei şi ale democraţiei în general.

3.2. Convenţia-cadru pentru protecţia minorităţilor naţionale

28.  În articolul 1, Convenţia dispune: „Protecţia minorităţilor naţionale şi a drepturilor şi libertăţilor persoanelor aparţinînd acestora face parte integrantă din protecţia internaţională a drepturilor omului şi, ca atare, constituie domeniu de cooperare internaţională.”

29.      Articolul 3 se leagă direct de: „1. Orice persoană aparţinînd unei minorităţi naţionale are dreptul să aleagă liber dacă să fie tratată sau nu ca atare şi nici un dezavantaj nu poate rezulta dintro asemenea alegere ori din exercitarea drepturilor legate de aceasta. 2. Persoanele aparţinînd minorităţilor naţionale pot exercita drepturile şi libertăţile ce decurg din principiile enunţate în prezenta Convenţie-cadru, individual sau în comun cu alţii.

30.      Articolul 4 al Convenţiei declară în paragraful 1 că: „Părţile se angajează să garanteze tuturor persoanelor aparţinînd unei minorităţi naţionale dreptul la egalitate în faţa legii şi la egala protecţie a legii, şi că orice discriminare bazată pe apartenenţa la o minoritate naţională este interzisă”.

31.      Articolul 15 al Convenţiei prevede că Părţile vor crea condiţiile necesare pentru participarea activă a persoanelor aparţinînd minorităţilor naţionale la viaţa culturală, socială şi economică, ca şi la treburile publice, în special acelea care le privesc direct.

3.3. Carta europeană a autonomiei locale

32.  Articolul 3(2) al acestei Carte a Consiliului Europei, datînd din 15 octombrie 1985, prevede în mod expres că adunările sau consiliile locale sînt alese printr-un scrutin secret în alegeri directe, egalitare şi universale. Acest articol se întitulează „Conceptul de autonomie locală”. Caracterul secret, direct, egal şi universal trebuie interpretat ca înglobînd tot atîtea elemente esenţiale ale noţiunii de autonomie locală considerată ca o componentă a instituţiilor democratice ale unei ţări.

3.4.   Pactul internaţional relativ la drepturile civile şi politice

33.  Articolul 25 al Pactului internaţional relativ la drepturile civile şi politice recunoaşte dreptul de vot şi dreptul de a candida la alegeri.

3.5. Codul bunelor maniere în domeniul alegerilor

34.  Codul bunelor maniere în domeniul electoral a fost adoptat de Comisia de la Veneţia în cea de-a 52-a sesiune plenară, fiind aprobat ulterior de Adunarea Parlamentară şi de Congresul autorităţilor locale şi regionale. Comitetul de Miniştri şia exprimat sprijinul pentru acest document printr-o declaraţie la 13 mai 2004. Paragraful I.2.4 al acestuia, întitulat „Egalitate şi minorităţi naţionale”, declară:

„a) Partidele minorităţilor naţionale trebuie să fie autorizate.

b)  Adoptarea de reguli specifice care să garanteze minorităţilor naţionale locuri rezervate sau să prevadă o excepţie de la regula normală de atribuire a locurilor (de exemplu prin suprimarea cvorumului) pentru partidele minorităţilor naţionale nu contravine, în principiu, egalităţii alegerilor.

c)   Candidaţii şi alegătorii nu pot fi constrînşi să-şi indice apartenenţa la o minoritate naţională.”

3.6.  Criteriile de la Copenhaga (Uniunea Europeană)

35.  Printre criteriile de admitere în Uniunea Europeană figurează „respectul şi protecţia drepturilor minorităţilor”. Nu putem pretinde că aceste criterii, luate în ansamblu, stabilesc normele universale minime pentru democraţie. Dar, în acelaşi timp, nu există nici o îndoială că respectarea şi protecţia minorităţilor constiuie o exigenţă esenţială cu aplicaţie universală.

3.7.  Documentul de la Copenhaga (CSCE)

36.  În termenii Documentului Reuniunii de la Copenhaga a Conferinţei pentru dimensiunea umană a CSCE, adoptat la Copenhaga la 29 iunie 1990:

„5.1 ... alegeri libere... vor fi organizate în intervale rezonabile, prin scrutin secret sau ca urmare a unei proceduri echivalente care să asigure libertatea votului, în condiţii care să garanteze în mod efectiv exprimarea liberă a voinţei alegătorilor în alegerea reprezentanţilor lor. (...)

6.   Statele participante declară că voinţa poporului, exprimată liber şi echitabil în cadrul unor alegeri periodice şi oneste constituie fundamentul autorităţii şi legitimităţii oricărei guvernări. (...)

7.  Pentru a face ca voinţa poporului să constituie fundamentul autorităţii publice, statele participante: (...)

7.5  vor respecta dreptul cetăţenilor de a solicita fără discriminare funcţii politice sau publice, cu titlu individual sau în calitate de reprezentanţi ai partidelor politice sau ai organizaţiilor;

7.6  vor respecta dreptul indivizilor ca şi al grupurilor sau grupărilor de a crea în deplină libertate propriile lor partide sau alte organizaţii politice şi vor acorda acestor partide şi organizaţii garanţiile legale necesare pentru a le permite să se întreacă pe baza unui tratament egal în faţa legii şi a autorităţilor; (...) ”

4. Dispoziţiile legii

37. Atunci cînd articolul 6 al legii dispune că pentru funcţiile de consilier local şi primar candidaturile pot fi propuse de: i. partidele politice, ii. alianţele politice, iii. organizaţiile minorităţilor naţionale şi iv. candidaţii înşişi ca independenţi, articolul 7, paragraful 2, pare să nu considere drept organizaţii ale minorităţilor naţionale decît pe acelea dintre ele care sînt reprezentate în Parlament, iar paragraful 3 adaugă că: „Pot depune candidaturi şi alte organizaţii ale cetăţenilor aparţinînd minorităţilor naţionale legal constituite [cum ar fi cele care nu sînt reprezentate în Parlament], care prezintă la Biroul Electoral Central o listă de membri. Numărul membrilor nu poate fi mai mic de 15% din numărul total al cetăţenilor care, la ultimul recensămînt sau declarat ca aparţinînd minorităţii respective.” Conform articolului 7, paragraful 4: „Dacă numărul membrilor necesari pentru îndeplinirea condiţiilor prevăzute la alineatul 3 este mai mare de 25.000 de persoane, lista membrilor trebuie să cuprindă cel puţin 25.000 de persoane domiciliate în cel puţin 15 din judeţele ţării şi municipiul Bucureşti, dar nu mai puţin de 300 de persoane pentru fiecare dintre aceste judeţe şi municipiul Bucureşti.” Acest ultim paragraf se aplică minorităţii naţionale maghiare.

5. Analiza

5.1. Principiul egalităţii şi cel al reprezentării proporţionale

38.       Articolul 1, paragraful 2 al legii declară că: consiliile locale şi consiliile judeţene, ca şi primarii sînt aleşi prin sufragiu universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Această dispoziţie este în conformitate cu dreptul la alegeri libere enunţat, de exemplu, în Documentul de la Copenhaga şi în articolul 3 al primului Protocol adiţional al CEADO, citit împreună cu regula nondiscriminării a articolului 14 al CEADO, cel care este interpretat şi aplicat în jurisprudenţa sa de către Curtea europeană a drepturilor omului.

39.       Articolul 1, paragraful 3 declară că (3) consiliile locale şi consiliile judeţene se aleg pe circumscripţii electorale, pe baza scrutinului de listă, potrivit principiului reprezentării proporţionale. Principiul reprezentării proporţionale este una dintre formele particulare ale sufragiului egal (toate voturile sînt egale).

40.       Articolul 7, paragraful 1 ne dă în „scopul legii” o definiţie specială a „minorităţii naţionale”: etnia care este reprezentată în Consiliul Minorităţilor Naţionale.

41.       Conform articolului 2 al Deciziei Nr. 589 din 21 iunie 2001 referitor la crearea Consiliului Mnorităţilor Naţionale, Consiliul se constituie din cîte trei reprezentanţi ai fiecărei organizaţii de cetăţeni aparţinînd minorităţilor naţionale reprezentate în Parlamentul României.

42.  Această definiţie subordonează dreptul special al minorităţilor naţionale înregistrate legal unor condiţii care comportă anumite restricţii. Este posibil ca aceasta să constituie o violare a obligaţiilor României de a garanta persoanelor care aparţin minorităţilor naţionale egalitatea în faţa legii şi protecţia egală a legii. Este de asemenea posibil ca ea să paralizeze concurenţa politică în interiorul unei minorităţi naţionale date, în contradicţie cu principiul democraţiei pluraliste.

43.       Articolul 7, paragraful 2 al legii menţionate mai sus este un exemplu de tratament vizibil inegal pentru că el plasează minorităţile naţionale reprezentate în Parlament într-o situaţie privilegiată privind prezentarea candidaturilor la alegeri locale. Aceste minorităţi naţionale pot prezenta candidaţi fără nici o restricţie, în timp ce alte minorităţi naţionale sau organizaţii separate din sînul aceleiaşi minorităţi naţionale nu pot prezenta candidaţi decît dacă îndeplinesc condiţiile speciale foarte restrictive, precizate în paragrafele 3 şi 4 ale articolului 7.

44.  Cert este că, în virtutea Constituţiei române şi a legii române referitoare la alegerile în Camera Deputaţilor şi Senat, organizaţiile cetăţenilor aparţinînd minorităţilor naţionale care nu obţin un număr de voturi necesare pentru a fi reprezentate în Parlament au dreptul la un loc în Camera Deputaţilor. Cu toate acestea, pe de o parte, acest mecanism nu remediază situaţia inegală a diferitelor organizaţii din sînul unei minorităţi naţionale date, iar pe de altă parte, dreptul la un loc în Parlamentul naţional este supus anumitor condiţii pe care o minoritate naţională poate fi în incapacitate de a le îndeplini la nivel naţional, în timp ce aceeaşi minoritate naţională are o prezenţă numerică puternică la nivel local. Avînd în vedere tocmai că participarea minorităţilor naţionale la treburile publice locale poate fi, din anumite puncte de vedere, mai importantă pentru ele şi membrii lor decît participarea la treburile publice la nivel naţional, această partcipare nu trebuie să fie condiţionată de reprezentarea lor numerică la nivel naţional.

45.       Dreptul de a candida la alegeri şi dreptul de a prezenta candidaturi poate fi supus unor condiţii pentru a garanta că candidatul are cel puţin o minimă susţinere din partea electoratului. În acelaşi timp, condiţiile nu trebuie să fie de o exigenţă disproporţionată care să favorizeze grupurile reprezentate în Parlament în detrimentul grupurilor (noi) care doresc să participe la viaţa publică. Comisia de la Veneţia consideră că în această împrejurare nu sînt respectate condiţiile de proporţionalitate. Condiţiile impuse minorităţilor naţionale sau organizaţiilor diferite din sînul unei minorităţi naţionale nereprezentate în Parlament pentru prezentarea candidaturilor sînt atît de riguroase încît pot părea aproape prohibitive. Criteriul de 15% şi cel de repartiţie pot fi suficient de dificil de îndeplinit, încît să facă imposibilă înscrierea celor vizaţi de reglementările prohibitive pe listele de candidaţi, iar candidaţii individuali trebuie fie să se prezeinte ca şi candidaţi independenţi, fie să renunţe la candidatura lor. Este îndoielnic că o astfel de excludere virtuală poate fi justificată într-o societate democratică.

46.       Comisia de la Veneţia subliniază, în particular, că condiţiile de participare la alegerile locale trebuie să fie legate de situaţia locală şi nu de condiţia reprezentării la nivel naţional. De exemplu, o organizaţie a unei minorităţi naţionale date poate fi o puternică reprezentantă a acestei minorităţi într-un anumit judeţ, chiar dacă ea nu îndeplineşte condiţia de a avea un număr egal sau mai mare de membri de 15% din numărul total al cetăţenilor care, la ultimul recensămînt, au declarat că aparţin acestei minorităţi şi chiar dacă ea nu numără cel puţin cîte 300 de membri din 15 judeţe ale ţării. Condiţiile impuse sînt cu atît mai surprinzătoare cu cît articolul 44 al legii limitează în mod efectiv la circumscripţia în cauză exigenţa susţinerii de către un electorat.

47. Tratamentul inegal evidenţiat mai sus contrazice de asemenea principiul reprezentării proporţionale. În cazul minorităţilor naţionale, o excepţie de la reprezentarea proporţională formală poate fi justificată pentru garantarea accesului minorităţilor naţionale în organele reprezentative. Codul bunelor maniere în domeniul electoral, prevede sub titlul de Principii I.2.4, că: „Nu este, în principiu, contrar egalităţii sufragiului adoptarea de reguli specifice care să garanteze minorităţilor naţionale locuri rezervate sau să prevadă o excepţie de la regula normală de atribuire a locurilor (...) pentru partidele minorităţilor naţionale.” În acelaşi timp, o astfel de măsură de „discriminare pozitivă” nu trebuie să aibă ca efect favorizarea unei minorităţi naţionale sau unui grup din sînul unei minorităţi naţionale în detrimentul uneia sau a mai multora, în măsura în care aceştia din urmă sînt puşi în imposibilitatea de a-şi exercita în mod concret dreptul de a participa la treburile publice.

5.2 Pluralism politic

48.   Pluralismul nu trebuie să fie înţeles ca o practică de „ucenic vrăjitor” care ar genera o sumedenie de organizaţii politice, dar nu e mai puţin adevărat că exprimarea opţiunilor electoratului constituie esenţa însăşi a democraţiei. A nu căuta fragmentarea entităţilor politice este un principiu al unei guvernări chibzuite; a împiedeca de sus apariţia unor noi alternative constituie negarea democraţiei. Altfel spus, chiar dacă obiectivul evitării fracţionării excesive a organelor alese este legitim, el nu trebuie să ducă la frînarea exagerată a pluralismului. Măsurile necesare în acest scop trebuie să rezide în însuşi sistemul electoral (convertirea voturilor în locuri alese) şi nu în reguli referitoare la prezentarea candidaturilor. În anumite regiuni ale României „minoritatea” constituie o majoritate, iar pe de altă parte, ea continuă să fie o minoritate aşa cum este cazul pe teritoriul întregii ţări. În cele două situaţii este salutar şi democratic de a putea alege.

49.  Comisia de la Veneţia recomandă modificarea articolului 7 al legii în sensul garantării participării egale a minorităţilor naţionale şi a organizaţiilor din sînul unei minorităţi naţionale la treburile publice la nivel local, în particular a reprezentării egale în organele alese la nivel local.

5.3. Reprezentarea proporţională a minorităţilor naţionale

50.  În general, Constituţia şi legislaţia românească respectă şi protejează drepturile minorităţilor. În domeniul reprezentării minorităţilor etnice în Parlament, tratamentul este de asemenea generos.

51.      Nici articolul 7, nici o altă dispoziţie a legii nu garantează în mod expres că minorităţile naţionale vor putea dispune de locuri în organele reprezentative locale în proporţia numărului membrilor acestora în circumscripţia dată. O astfel de garanţie nu este pretinsă în conformitate cu normele internaţionale sau europene, dar ea poate fi totuşi necesară în anumite circumstanţe pentru asigurarea participării veritabile la treburile publice a unei minorităţi naţionale date.

52.      Prezenţa unei liste unice pentru fiecare minoritate poate ajuta această minoritate ca în jocul forţelor politice să fie reprezentată în mod proporţional în organele alese. Ceea ce nu înseamnă că o restrîngere a concurenţei între listele aceleiaşi minorităţi poate fi justificată. În jocul liber al forţelor politice se poate presupune că alegătorii ca şi candidaţii vor cîntării şi discuta consecinţele votului lor şi divizarea care poate rezulta între grupurile rivale. Chiar şi în ipoteza în care unele erori de calcul pot produce rezultate nedorite din cauza unei pierderi de reprezentare, învăţămintele trase din această experienţă fac parte din procesul democratic normal prin care corpul electoral învaţă din erorile sale, fără ca alegerea sa să fie limitată prin restricţii considerate a-l fi protejat a priori.

5.4. Identificarea membrilor unei minorităţi naţionale şi partizanii unei liste

53.            În conformitate cu articolul 7, paragraful 3 al legii, organizaţiile cetăţenilor aparţinînd minorităţilor naţionale trebuie să supună biroului electoral central o listă a membrilor lor. Această formalitate presupune identificarea membrilor unei minorităţi naţionale. După cum subliniase deja Comisia de la Veneţia, o astfel de măsură poate necesita o anumită garanţie pentru discreţie pentru persoanele care aparţin unei minorităţi naţionale pentru că identificarea ca atare poate antrena un anumit risc.

54.  Regulile examinate nu încalcă principiul secretului actului electoral. În acelaşi timp, obligaţia de a supune Biroului electoral central o listă care să cuprindă cel puţin 15% dintre membrii unei minorităţi înseamnă că un mare număr de cetăţeni trebuie să-şi declare preferinţa politică şi poate deschide porţile pentru anumite forme de presiune pe acest subiect. Ar fi suficient ca responsabilii şi candidaţii grupurilor care se prezintă electoratului ca apărători ai intereselor minorităţii naţionale, precum şi cetăţenii care susţin o candidatură să-şi „dezvăluie” apartenenţa la o minoritate naţională şi susţinerea în favoarea unui anumit grup. Legea, în orice caz, nu ar trebui să pretindă mai mult de 1% din semnăturile alegătorilor într-o circumscripţie dată, exceptînd poate municipalităţile foarte mici.

5.5. Accesul la media

55.  Articolul 61, paragraful 2 al legii ridică chestiunea dacă „discriminarea pozitivă” în privinţa minorităţilor naţionale se justifică. De fapt, ponderea minorităţii respective în populaţia unui judeţ sau a ţării va fi atît de slabă încît accesul la serviciile publice de radio şi televiziune ar fi iluzoriu.

Din acest punct de vedere, minorităţile naţionale se deosebesc de alte alianţe politice în sensul că membrii lor sînt numai persoane aparţinînd aceleiaşi minorităţi naţionale. Se recomandă deci a se prevede în cadrul legii timpi de antenă minimi pentru organizaţiile minorităţilor naţionale.

IV. Concluzii

56.           În ansamblu, legea este conformă normelor patrimoniului electoral european şi marchează un pas suplimentar în mersul României pe calea integrării europene depline. Anumite îmbunătăţiri sînt posibile, cum ar fi pe subiectul dreptului noncetăţenilor de a vota la alegerile locale, chiar dacă acest drept nu constituie încă o normă europeană comună. În plus, aplicarea legii cu ocazia alegerilor din 2004 nu a ridicat nici o problemă specială.

57.           Cu toate acestea, dispoziţiile articolului 7 crează dificultăţi. Acest articol restrînge într-adevăr puternic posibilitatea ca în sînul autorităţilor la nivel local, persoanele aparţinînd unei minorităţi naţionale să fie reprezentate de mai mult decît o singură grupare. În practică, aceste dispoziţii defavorizează în principiu minoritatea maghiară. Restricţiile impuse nu par a fi justificate. În particular, ele nu sînt justificate pentru asigurarea unităţii în scopul prezervării ponderii electorale a unei minorităţi, în măsura în care trebuie considerat în mod indiscutabil că alegătorii ştiu cum să-şi apere interesele lor în calitate de minorităţi. Trebuie să precizăm că aceste observaţii nu se aplică decît în cazul alegerilor locale.

Traducerea de Elek Szokoly