Măsuri pozitive cu caracter naţional
pentru ocrotirea identităţii minorităţilor
de dincolo de frontiere în Europa

Károly Gruber

Una dintre cele mai importante probleme de teorie politică şi de drept internaţional ridicate cu ocazia discuţiilor diplomatice din jurul Legii despre maghiarii din ţările învecinate a fost dacă ajutoarele şi facilităţile oferite de această lege pot fi sau nu calificate drept discriminatorii. În cele ce urmează vom încerca să trecem în revistă legislaţia Uniunii Europene şi a Consiliului Europei referitoare la această problemă, cîteva reglementări naţionale ale unor state membre ale UE şi practica juridică în acest domeniu a statelor învecinate.

Reglementări UE şi CE referitoare la sprijinul acordat minorităţilor naţionale

Marea majoritate a reglementărilor care se ocupă de minorităţile naţionale aparţine Consiliului Europei, cele ale Uniunii Europene fiind reduse la număr; odată cu lărgirea însă această situaţie se poate schimba semnificativ.

Convenţia-cadru a Consiliului Europei şi Carta Limbilor Minoritare şi Regionale ale CE declară că sprijinul acordat minorităţilor nu poate fi considerat discriminare. Cu ocazia verificării îndeplinirii condiţiilor de aderare a ţărilor candidate, aplicarea prevederilor convenţiilor Consiliului Europei sînt considerate drept criterii de aderare: aici UE se sprijină pe documentele CE.

În conformitate cu art.4, al.2 al Convenţiei-cadru a CE:

„Părţile se angajează să adopte, dacă este cazul, măsuri adecvate pentru a promova, în toate domeniile vieţii economice, sociale, politice şi culturale, egalitatea deplină şi efectivă între persoanele aparţinînd unei minorităţi naţionale şi cele aparţinînd majorităţii. Ele vor ţine seama în mod corespunzător, în această privinţă, de condiţiile specifice în care se află persoanele aparţinînd minorităţilor naţionale.”

Iar art. 4, al. 3 al Convenţiei-cadru spune: „Măsurile adoptate în conformitate cu paragraful 2 nu vor fi considerate acte de discriminare.”

Acelaşi principiu este subliniat şi de Carta Limbilor Regionale şi Minoritare a CE:

„Adoptarea de măsuri speciale în favoarea limbilor regionale sau minoritare, destinate să promoveze egalitatea între vorbitorii acestor limbi şi restul populaţiei, sau urmărind să ţină seama de situaţiile lor specifice, nu este considerată ca un act de discriminare faţă de vorbitorii limbilor mai răspîndite.”

Principiul general conform căruia sprijinul acordat minorităţilor nu poate fi considerat discriminare, nu se limitează doar la relaţia internă dintre statul dat şi minorităţile sale, nu exclude deci sprijinul (chiar şi extern) îndreptat către înfăptuirea egalităţii reale în drepturi a minorităţilor. Acest lucru, deductibil din spiritul documentelor şi practica judiciară europeană (politica de finanţare a statelor membre, respectiv a Comisiei UE), se poate referi şi la sprijinul acordat de o ţară-mamă minorităţilor de dincolo de frontiere în cazul în care oferă sprijin sub forma finanţării unor proiecte pentru mai mulţi ani în scopul înlesnirii păstrării şi dezvoltării identităţii grupurilor minoritare. De exemplu: înfiinţarea şi dezvoltarea programelor de radio bilingve în Austria, editarea unor manuale de istorie şi geografie în limba catalană în Franţa, programe pentru romi în Ungaria, România, Cehia.

Acest lucru este susţinut şi de Convenţia-cadru pentru protecţia minorităţilor naţionale a CE, semnată şi ratificată de marea majoritate a statelor membre UE şi a ţărilor învecinate Ungariei. În conformitate cu Convenţia-cadru, ocrotirea minorităţilor naţionale nu poate fi o chestiune exclusiv internă a statului dat (cap.I., art.1):

„Protecţia minorităţilor naţionale şi a drepturilor şi libertăţilor persoanelor aparţinînd acestora face parte integrantă din protecţia internaţională a drepturilor omului şi, ca atare, constituie domeniu de cooperare internaţională.”

Printre principiile fundamentale ale Uniunii Europene vom întîlni şi cel al necesităţii păstrării diversităţii etnice şi naţionale. Acest principiu este susţinut de numeroase documente ale Uniunii Europene. Articolul 22 al Cartei Europene a Drepturilor Fundamentale a UE declară respectarea diversităţii lingvistice şi culturale: „Uniunea respectă diversitatea culturală, religioasă şi lingvistică.”

La iniţiativa Parlamentului European, care a adoptat numeroase hotărîri în acest domeniu, Uniunea Europeană a luat măsuri pentru ocrotirea şi susţinerea limbilor regionale şi minoritare din Europa: Resolution on linguistic and cultural minorities in the European Community (A3-0042/94).

Directiva 2000/43/EC din 29 iunie 2000 referitoare la aplicarea principiului tratamentului egal al persoanelor independent de originea lor rasială sau etnică cuprinde şi prevederile fundamentale privind interzicerea discriminării.

Articolul 2 al directivei reglementează noţiunea de discriminare negativă. Conform acesteia, discriminarea directă sau indirectă bazată pe originea rasială sau etnică constituie o încălcare a principiului tratamentului egal. Avem de-a face acestuia, cetăţenia germană, respectiv dreptul de a se stabili în Germania, poate fi obţinută în calitate de „Spätaussiedler”, de către persoana de naţionalitate germană (BVG § 6).

Potrivit § 6 (1), este de naţionalitate germană acea persoană care în ţara sa natală s-a declarat în mod constant ca aparţinînd de poporul german, ca fiind de naţionalitate germană, iar această declaraţie este confirmată de anumite caracteristici cum ar fi originea, limba, educaţia sau cultura.

În conformitate cu § 6 (2), poate fi considerată ca fiind de naţionalitate germană persoana născută după 31 decembrie 1923 de părinţi de cetăţenie sau naţionalitate germană, aceştia sau alte rude ale lor satisfac condiţiile de mai sus şi s-a declarat fără întrerupere că aparţine poporului german, respectiv că poate dovedi (prin examen de limbă) fără drept de tăgadă apartenenţa sa naţională, ori poate fi considerat de naţionalitate germană datorită dreptului pămîntului natal.

Acordarea autorizaţiei de imigrare depinde şi de faptul dacă solicitantul de naţionalitate germană a trăit pînă în momentul rezolvării cererii depuse fără întrerupere pe teritoriul pămîntului său natal [BVG § 4 (1)]. Ceea ce înseamnă că, dacă solicitantul cetăţeniei germane s-a aflat deja pe teritoriul Germaniei, dar atunci nu a solicitat sau nu a obţinut cetăţenia germană, nu mai are dreptul să solicite aceasta, adică îşi pierde statutul de „german din exterior”.

Solicitanţii cu excepţia celor din Estonia, Letonia şi Lituania mai trebuie să

demonstreze că a fost supus discriminărilor pe baza apartenenţei naţionale pînă la 31 decembrie 1992, sau după această dată, respectiv dacă suferă de pe urma acestor discriminări anterioare. Cei veniţi din spaţiul ex-sovietic nu trebuie să demonstreze acest lucru pentru că legiuitorul pleacă de la presupunerea existenţei acestor discriminări pînă în ziua de astăzi.

§ 5 al BVG enumeră taxativ acele cazuri în care cetăţenia germană, respectiv stabilirea în Germania, nu poate fi acordată:

-   dacă cineva a sprijinit în mod semnificativ dictatura naţional-socialistă sau alte dictaturi în ţara sa natală

-   dacă cineva a comis acte împotriva umanităţii sau a statului de drept

-   dacă cineva şi-a folosit funcţia pentru interese propri sau în dauna altora

-   cel care se pregăteşte să-şi părăsească ţara natală pentru că a comis o infracţiune

-   cel care a ocupat în ţara sa natală funcţii importante în susţinerea regimului comunist.

Obţinerea statutului de „Spätaussiedler” este limitată şi de „Kriegs-folgenbereinigungsgesetz” (Legea care reglementează efectele ulterioare ale războiului): legea spune că cei născuţi după 1 ianuarie 1993 nu au dreptul să solicite obţinerea acestui statut, ceea ce înseamnă că mai de vreme sau mai tîrziu statutul încetează.

Descendenţii solicitantului, soţii acestora, copiii minori, respectivi copiii descendenţilor solicitantului au dreptul la obţinerea vizei şi intrarea pe teritoriu german odată cu solicitantul. Condiţia este identică cu cea cerută soţilor, şi anume să posede autorizaţie de stabilire în Germania.

Întreţinerea în Germania

Reglementările referitoare la întreţinerea şi cazarea „noilor” cetăţeni germani sînt cuprinse, pe de o parte în BVG, pe de altă parte în „Spätaussiedler Wohnungszuweisungsgesetz“ (Legea privitoare la repartizarea locuinţelor pentru repatriaţi), în continuare (SWG). § 8 din BVG prevede că landurile sînt obligate să primească într-o proporţie determinată, despre care decide Bundesverwaltungsamt, germani repatriaţi. Dacă „Spätaussiedler”-ul nu are loc de muncă (ceea ce e de presupus), § 2 din SWG prevede ca autoritatea corespunzătoare să-i repartizeze o locuinţă. La repartiţie se ţine cont de relaţiile de rudenie, adică se caută ca „Spätaussiedler“-ul să obţină o locuinţă în apropierea rudelor stabilite mai devreme în Germania, fără însă ca solicitantul să poată avea pretenţia la aceasta. Administraţia publică locală le asigură acestora ajutor material în cadrul sistemului de asistenţă socială. Dacă solicitantul sau una dintre rude are nevoie de perfecţionarea cunoştinţelor de limbă germană, va fi înscris la aceste cursuri, respectiv va fi trimis la cursuri de recalificare dacă nu i se poate asigura loc de muncă în profesia iniţială.

Spania

Spania, în esenţă, urmează prevederile de la Schengen. Faţă de cetăţenii din America Latină însă, din motive culturale şi istorice, autorităţile spaniole aplică discriminarea pozitivă. Pentru un sejur de mai puţin de 90 de zile nu este necesară viza Schengen sau sînt acordate vize preferenţiale. ªi în cazul acordării autorizaţiilor de lucru cetăţenii din America Latină sînt trataţi în mod preferenţial, iar în cazul acordării cetăţeniei, în loc de perioada de 10 ani prevăzută de lege, li se poate acorda şi după doar doi ani cetăţenia spaniolă.

Portugalia

Portugalia întreţine relaţii speciale cu Brazilia şi cu fostele sale colonii (Mozambic, Macao etc.) Pentru desfăşurarea fără cusur a relaţiilor culturale Portugalia şi Brazilia au încheiat în 1960 o convenţie privind scutirea de vize de călătorie. În baza acestei convenţii cetăţenii brazilieni în esenţă pot rămîne un timp nelimitat pe teritoriul Portugaliei.

Portugalia a aderat încă la 25 iunie 1991, ca membru al Comunităţii Economice Europene, la Tratatul de la Schengen. În această perioadă nu a existat încă o reglementare unitară la nivelul Uniunii asupra politicii de vize, fiecare stat bazîndu-l cu Marea Britanie. În baza convenţiei britanico-irlandeze din „vinerea mare” 1999, cele două state recunosc reciproc instituia dublei cetăţenii. Locuitorii Irlandei de Nord pot alege între cetăţenia britanică, cetăţenia irlandeză sau dubla cetăţenie. În urma convenţiei din „vinerea mare” Irlanda şi-a modoficat constituţia şi legea cetăţeniei. Legea anterioară a cetăţeniei declara în mod automat cetăţean irlandez orice persoană născută pe teritoriul insulei irlandeze. Dincolo de aceasta, persoana născută pe teritoriul insulei irlandeze – inclusiv în Irlanda de Nord – poate obţine cetăţenia irlandeză şi ca subiect de drept, dacă solicită acest lucru.

Grecia

În baza împuternicirii legii 1975/12.04.1991 referitoare la „ Călătoria, şederea, dreptul la muncă şi expulzarea străinilor” a fost emisă ordonanţa 4000/3/10 despre procedurile privind obţinerea dreptului la muncă şi şedere pentru cetăţenii albanezi de origine greacă.

a) Ordonanţa prevede posibilitatea eliberării unei „legitimaţii speciale” pentru cetăţenii albanezi de origine greacă. Soţii şi membrii de familie, indiferent de apartenenţa lor naţională, pot obţine de asemenea aceste legitimaţii, dacă demonstrează legăturile de rudenie cu solicitantul.

Pentru obţinerea legitimaţiei speciale solicitantul trebuie să deţină un act valabil de călătorie care să dovedească cetăţenia şi o viză specială eliberată de consulatul Greciei. Această viză poate fi obţinută pe baza unui document eliberat de Federaţia Grecilor din Epirul de Nord din Albania care să dovedească originia sa greacă. (Adică: o adeverinţă eliberată de o organizaţie civică naţională care funcţionează într-un stat străin!)

b) Legitimaţia specială acordă purtătorului său:

- dreptul de şedere permanentă în Grecia

- dreptul la muncă în Grecia.

c) De la intrarea în vigoare a ordonanţei au fost eliberate cca. 130 000 de legitimaţii pentru cetăţenii albanezi de origine greacă.

Reglementări similare în ţările din zona învecinată Ungariei

Mai multe ţări din Europa Centrală şi de Est au elaborat sau sînt pe cale să elaboreze legile lor proprii privind fragmentele lor de naţiune de dincolo de hotare. În cele ce urmează vom analiza legile similare româneşti, slovace, slovene, bulgare, deja adoptate, şi o lege – cea poloneză – pe cale de a fi adoptată.

Slovacia

Din punctul de vedere al conţinutului şi a faptului că este vorba de o lege în vigoare, legea despre slovacii de dincolo de frontiere este cea mai importantă din punctul de vedere a legii maghiare a statutului. Legea 70/1997, adoptată încă de slovacii de dincolo de frontiere. Numărul celor care au solicitat „paşaportul de slovac din exterior”nu a depăşit două mii, iar din Ungaria au sosit mai puţin de o sută de cereri. Guvernul Dzurinda a luat măsuri pentru reorganizarea sistemului instituţional legat de problema slovacilor de dincolo de frontiere.

România

Legea românească 150/1998 („privind acordarea de sprijin comunităţilor româneşti de pretutindeni”) îşi propune obiective mult mai modeste. Nu instituie „legitimaţie de membru al naţiunii” şi nu reglementează statutul românilor din afara graniţelor în ţara-mamă. Cu toate acestea poate avea semnificaţie din punctul de vedere al legii statutului maghiar întrucît, această lege, spre deosebire de celelalte două, acordă facilităţi nu numai pe propriul teritoriu ci şi pe cel al altor state. Conform art.1 „pentru asigurarea finanţării acţiunilor de sprijinire a comunităţilor româneşti aflate pe teritoriul altor state se constituie Fondul la dispoziţia primului-ministru.”

Legea caută să sprijine cauza românilor de dincolo de frontiere din surse bugetare prin crearea de fundaţii şi instituţii tematice. În acest scop a fost creat un organism separat, Centrul „Eudoxiu Humuzachi” subordonat Ministerului Educaţiei Naţionale. În conformitate cu art.9 studenţii şi cursanţii centrului pot fi bursieri ai statului român şi pot beneficia de cazare gratuită în căminele studenţeşti, pe durata studiilor în România. Guvernul poate acorda totodată şi alte ajutoare pe care le consideră necesare.

Fondurile băneşti necesare aplicării legii prevăzute din bugetul de stat – 5 miliarde de lei în 1998 – arată însă şi limitele iniţiativei.

Mai tîrziu în legislativul românesc a fost elaborat un proiect de lege despre crearea unui organism similar cu MÁÉRT [Consfătuirea Permanentă Maghiară], Consiliul Românilor de peste Hotare, neadoptat însă pînă în ziua de astăzi.¹

Slovenia

a) Situaţia minorităţii slovenilor autohtoni din ţările învecinate este reglementată printr-o hotărîre parlamentară din 1996 (Monitorul Oficial al Sloveniei 35/96). Prin această hotărîre se acordă sprijin pe teritoriul statelor vecine ale căror cetăţeni sînt minorităţile slovene autohtone respective. Astfel:

-   se asigură resurse permanente pentru funcţiunile de bază ale instituţiilor lor ştinţifice,

-   este sprijinită activitatea lor editorială,

-   este sprijinită asigurarea cărţilor, revistelor, înregistrărilor audio în limba slovenă pe teritoriile în care trăiesc aceştia.

b)  Finanţarea ajutoarelor are loc din bugetul de stat.

c)      Reglementarea nu prevede legitimaţii speciale pentru cei interesaţi.

Proiectul de lege stabileşte statutul persoanelor care posedă legitimaţie de polonez pe perioada în care se află pe teritoriul Republicii Polonia şi reglementează relaţia statului polonez cu cetăţenii săi de odinioară. Proiectul nu prevede facilităţi sau sprijin în afara graniţelor Poloniei.

Pot obţine legitimaţie de polonez acele persoane de naţionalitate sau origine poloneză care au domiciliul permanent în afara graniţelor Republicii Polonia şi:

-    au fost deposedaţi de cetăţenia poloneză după cel de-al doilea război mondial sau

-    au emigrat de pe teritoriul Republicii Polonia din motive de persecuţii politice, naţionale, religioase sau din motive economice sau

-    nu au fost niciodată cetăţeni polonezi, dar pot dovedi adeziunea faţă de naţiunea poloneză.

Conform § 9. solicitanţii pot dovedi prin orice mijloace naţionalitatea sau originea poloneză (mai ales prin certificat de naştere, de botez, certificate şcolare, acte care dovedesc cetăţenia poloneză din trecut, documente doveditoare a serviciului militar în unităţi poloneze sau cele care dovedesc condamnarea la închisoare sau deportare datorită originii poloneze).

Proiectul acordă limite largi şi dovedirii legăturilor cu naţiunea poloneză care pot fi dovedite prin calitatea de membru într-o organizaţie poloneză, dar şi prin comportamentul, limba şi păstrarea obiceiurilor poloneze în familie etc.

§ 11. al proiectului extinde însă cercul subiecţilor de drept – asemenea legii slovace – întrucît cunoaşterea limbii poloneze şi asumarea identităţii poloneze este suficient în sine, fără alte documente doveditoare pentru statutul de subiect de drept.

Prevederile legii se aplică şi copiilor sub 18 ani ale posesorului de legitimaţie.

Cercul facilităţilor şi drepturilor este şi mai larg decît cel al legii slovace, deoarece pe lîngă acordarea vizei individuale pe bază de naţionalitate poloneză, asigură şedere nelimitată în Polonia pentru polonezii din afara ţării. În domeniul drepturilor sociale şi de educaţie, subiecţii de drept ar beneficia de drepturi similare cu cetăţenii polonezi, inclusiv în privinţa asistenţei medicale nelimitate.

Procedura oficială a eliberării legitimaţiilor ar fi derulată de Ministerul de Externe al Republicii Polonia prin intermediul reţelei sale consulare. Organul competent pentru întocmirea şi eliberarea legitimaţiilor este consulul Republicii Polonia aflat în misiune în ţara de domiciliu permanent al solicitantului. Legitimaţia este planificată să aibă valoare de legitimaţie personală oficială. În cazul respingerii cererii se poate face recurs la Ministerul de Externe.

Proiectul nu-şi propune să înfiinţeze o instituţie specială şi nu dispune despre modul de finanţare a transpunerii legii în practică. Conform argumentaţiei, proiectul nu presupune cheltuieli suplimentare pentru bugetul de stat.

Károly GRUBER, fost asistent în cadrul Departamentului de Studii Politice şi Sociale al Colegiului Berzsenyi din Szombathely, Ungaria, a urmat un stagiu de specializare la Contemporary European Studies at Sussex European Institute, Brighton, actualmente diplomat al misiunii Republicii Ungare din Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord. Are ca arii de interes politica postmodernă, globalizarea şi regionalismul, tranziţia în ţările central şi est-europene, colaborînd şi editînd numeroase volume, dintre care amintim aici From the Beginning of Reason until the End of History, Politics of Postmodernity, în volumul editat de A. H. Price,Security and Identity in Europe (1998), Európába megy-e a megye? A magyar önkormányzati rendszer az Európai Unió kontextusában, Magyar Kisebbség (1999/1).

Károly Gruber, Pozitív, nemzeti alapú intézkedések a kisebbségek és határon túli nemzetpolgárok identitásának megõrzésére Európában, publicat în Pro Minoritate 2001/toamna şi preluat cu permisiunea autorului.