Regionalismul italian şi reforma constituţională

Silvio Gambino

Introducere

Refleţia doctrinară europeană (şi italiană, în particular), mai ales în ultimii douăzeci de ani, a acordat o mare atenţie tematicii organizării teritoriale a puterii atît din punctul de vedere al subsidiarităţii funcţiunilor publice cît şi al raportului dintre descentralizarea teritorială şi guvernămînt (guvernare), şi, îndeosebi, celui relativ la protecţia drepturilor cetăţeneşti (naţionale şi sociale).¹

Pe marginea acestor tendinţe, pot fi relevate interesante puncte comune în privinţa tematicii (şi problematicii) definiţiei relative atît la statul federal cît şi la cel regional.

În acest cadru, chestiunea generală pe care şi-o pune un jurist, dar îndeosebi legislatorul reformei constituţionale, faţă de „procesele federaliste” în curs (atît în privinţa formelor de rang constituţional cît şi de nivel administrativ), priveşte, în acest caz, evoluţia actuală (sau cel puţin tendinţa) organizării tradiţionale „iacobine”, centraliste şi centralizatoare a puterilor publice (şi a formelor de legitimare corespunzătoare), spre forme instituţionale (şi politice) în schimbare, pe fond, pînă la confundarea cu cele puse la baza ordonărilor de tip federal².

Faţă de această problematică, tema prezentei reflecţii va aborda (rapid), încercînd să evalueze: în primul rînd, în ce măsură şi în ce fel reformele constituţionale (şi administrative) actuale din Italia constituie sau, cel puţin, per- mit depăşirea organizării „centralizatoare” tradiţionale a puterilor publice; în al doilea rînd, rebus suc stantibus, care ar putea fi „centrul gravitaţional” al guvernului regional-local din punctul de vedere al reformelor în curs³; în sfîrşit, dacă ordonarea constituţională reformată, cu noile competenţe conferite la nivel regional şi autonomia statutară valorizată şi recunoscută constituţional regiunilor permite decelarea de posibile inegalităţi între cetăţeni în funcţie de teritoriul sau regiunile de origine.

Care este modelul de stat utilizat pentru analiza reformei regionale?

În privinţa modelului teoretic de referinţă constatăm înainte de orice că revizuirea constituţională a Titlului V (legile constituţionale nr.1/99 şi nr.3/2001) nu se defineşte nici ea, nomine juris, ca „federală”.

La limită, s-ar putea afirma, că reforma constituţională actuală a regionalismului italian constituie o simplă „arhitravă” constituţională, mai necesară ca oricînd pentru a asigura „armonia” unei serii întregi de intervenţii legislative, numeroase şi sectoriale, care de mai mult de un deceniu au influenţat ordonarea instituţiilor regionale şi autonomiilor, succedîndu-se în timp în absenţa unui cadru de referinţă organic şi perspectiv.

Ceea ce este incontestabil, printre observatorii cei mai avizaţi în materie, este că nici legea nr. 59/97 (prin care s-a iniţiat „federalismul administrativ cu Constituţie neschimbată”), nici actuala revizuire constituţională (care constituie „cadrul” constituţional al federalismului administrativ) nu constituie simple „ajustări” ale modelului regionalist constituţional – deja aplicat cu regionalizările de la începutul anilor 70 –, ci mai curînd o reflecţie nouă asupra ansamblului sistemului regional şi autonomist, implicînd toate nivelele instituţionale de guvernare (inclusiv nivelul statal), destinat fondării unei „Republici a autonomiilor” complete. În acest sens, a putut apărea o formă tipică de stat definit ca „stat regional de tendinţă municipală”⁴.

Cu alte cuvinte, se poate astfel considera că, în timp ce primele două regionalizări (anii şaptezeci şi optzeci) constituiau simple aplicări ale dispoziţiilor constituţionale ale vechiului Titlu V din Constituţie⁵, procesul actual de regionalizare (a treia) constituie, în principal, aplicarea principiilor constituţionale relative, întîi de toate, la autonomismul şi pluralismul instituţional (ex. art.5 Const.)⁶.

Procese de acest fel constituie totodată un răspuns constituţional important la exigenţa întăririi „robuste” a „funcţiei de guvernare”, pe de altă parte imperfect definită în Constituţie, ca şi a „funcţiei administrative” (art, 118 Const.), chiar mai puţin structurată de constituanţi, care se poziţionaseră în siajul tradiţiei liberale a secolului al XIX-lea, arătîndu-se prea puţin atenţi la importanţa politică şi constituţională pe care funcţia însăşi era chemată să o deţină într-un „stat administrativ”.

Raţiunea reformelor administrative (numite „Bassanini”), confirmate ulterior de reformele constituţionale, nu fusese totuşi, aceea de a atribui regiunilor funcţiuni care le reveneau în virtutea Constituţiei, ci mai curînd aceea de a reorganiza „glo- bal” statul (în sensul de „stat al ordonării” şi nu „stat-aparat”).

Această reorganizare se derulează, pe de altă parte, pe baza principiilor „directoare” conţinute în articolul 5 al Constituţiei; revizuit prin legea nr.59/97, acest articol poate fi considerat ca o formulare ante litteram a principiului susbsidiarităţii.

Reformele administrative, şi în particular decretele de aplicare a legii 59/7 (decretele legislative 143/97, 112/98, 114/98, 123/97, 132/97, 422/97, 469/97, ca şi ultima reformă a serviciilor sociale din legea 328/2000), pot fi, fără umbră de îndoială, considerate ca mergînd în acest sens, dacă nu întru-totul ca maxim de descentralizare instituţională şi administrativă posibilă, cel puţin ca maxim de devoluţie atinsă în cursul istoriei statului italian⁷.

Cu referinţă la problematica depăşirii organizării centralizate a puterilor publice, răspunsul care poate fi dat, în lumina reformei constituţionale actuale nu permite în nici un chip posibilitatea de a atribui calificativul de federal pentru noua formă de stat italian (şi nici pentru modelul proto-federal sau prefederal).

Modelul teoretic care se dagajă din reformele recente continuă să se inspire dintr-un model de stat regional caracterizat de aplicarea „avansată” a opţiunii autonomiste, deja prezentă în Constituţia din 1948⁸.

Raportat la aceasta din urmă, reformele (atît administrative cît şi constituţionale) se prezintă, cum am spus, mai curînd ca o „dezvoltare” a principiilor constituţionale (art.5 Const.) în materie de descentralizare instituţională decît ca „modificarea” lor efectivă.

Chiar în absenţa posibilităţii de a deduce din reformele actuale o nouă formă de stat calificabil drept federal, inovaţiile aduse prin reformele administrative şi constituţionale sînt în mod cert semnificative în privinţa acelor valori şi principii pe care Constituţia din 1948 le conţinea, dar care, pe de o parte, au rămas „prinzonierele” unei forme excesiv de dependente de statul liberal al secolului al XIX-lea, pe altă parte, au trebuit să se măsoare cu participarea autonomiilor politice (partidele politice) care au marcat mai mult de o jumătate de secol „Constituţia materială” a ţării⁹.

Aşadar, cu privire la dinamica „reformelor teritoriale” în curs, nu ar fi vorba decît de aplicarea completă şi foarte tîrzie a Constituţiei din 1948, după „congelarea” de mai multe decenii, căreia i-a fost supusă de forţele politice ale majorităţii.¹⁰

Reiese, prin urmare că, în raport cu chestiunea definiţiei, dar importantă şi pentru aprecierea schimbărilor formei de legitimare în exercitarea puterilor publice, modificarea articolului 114 din Constituţie, prin care pactul constituţional exprimat în Carta fundamentală a Republicii nu mai prevede că „Republica se împarte în regiuni, provincii şi comune”, ci că „Republica este constituită din comune, provincii, oraşe metropolitane, regiuni şi stat” (cu inversarea subiectului legitimînd exerciţiul puterilor care este de o evidenţă manifestă)¹¹.

Această modificare deci, dimpreună cu cea a articolului 118 din Constituţie (conform căreia „funcţiunile administrative sînt atribuite comunelor, în afară de cele conferite, pentru asigurarea exercitării unitare, provinciilor, oraşelor metropolitane, regiunilor şi statului...”, care prevede totodată că „statul, regiunile...favorizează iniţiativa autonomă a cetăţenilor, individual sau în asociere, pentru dezvoltarea de activităţi de interes general, pe baza principiului subsidiarităţii”) explicitează şi operaţionalizează principiul subsidiarităţii¹², care fusese deja introdus în ordinea juridică de „reformele Bassanini” ale anilor ’90.

Cu aceste modificări constituţionale se realizează, altfel spus, constitu- ţionalizarea „principiului subsidiarităţii”, devenit de-acum înainte o topoi a doctrinei publicistice juridice şi politice, deşi această inovaţie constituţională nu este scutită de probleme delicate referitoare la chestiunile complexe pe care le ridică, într-un stat de drept, respectul principiului legalităţii şi, în acelaşi timp, al protecţiei destinatarilor acţiunii administrative.

Privitor la raportul dintre reformele administrative şi cele constituţionale, se cuvine subliniat faptul că transformarea organismelor şi funcţiunilor publice nu a condus la dezvoltarea „armonioasă” a unui model predefinit cu claritate ci este mai curînd rezultatul intervenţiilor reformatoare parţiale şi sectoriale. După cum s-a subliniat cu justeţe, aceste intervenţii au avut, într-adevăr, fiecare o „istorie relativ autonomă” şi „au fost produse de interacţiunea diferiţilor actori politici şi instituţionali implicaţi în eleborarea de politici instituţionale, fără să fi conferit un profil particular raţionalităţii a priori a modelului dat”¹³.

Din acest motiv probabil, tentativa de a reliefa un model abstract, chiar dacă necesar, nu pare a fi de utilitate deosebită.

S-ar putea totuşi, avansa cîteva ipoteze, despre care se cuvine să se sublinieze că, deocamdată nu este posibilă aşteptarea unui proces de „validare”, deoarece variabilele în joc sînt numeroase şi esenţialmente politice.

În raport cu acestea din urmă, în cazul reformelor constituţionale, ca şi în cazul reformelor administrative, elementele sistemice raţionale nu sînt uşor de evidenţiat. Perspectivele, astăzi, apar chiar mai „deschise”¹⁴ în relaţie cu politica constituţională a unei ulterioare „reforme a reformei” urmărită de actuala coaliţie aflată la guvernare¹⁵.

Competenţele legislative şi administrative, aşa cum sînt ele mai nou redistribuite pe baza reformelor actuale, nu permit totuşi să se determine cu certitudine un model definit de raporturile între diferitele nivele de guvernare (statale şi teritoriale)¹⁶.

Astfel, chiar dacă se poate susţine că forma actuală de stat, pe baza directivelor reformei, se inspiră în principal dintr-un „neoregionalism slab diferenţiat”, nu lipsesc analizele destinate să sublinieze tendinţele spre formule de „municipalism garantist” (sau de „neocentralism recurent”, „de autonomism triunghiular cu dublu centru gravitaţional”)¹⁷.

De altfel, acest cadru de analiză se complică cu forme de gestionare neocentraliste, care, îndeosebi în regiunile din Mezzogiorno poate rezulta în intervenţii publice legate de iniţiativele de „programare negociată sau de intervenţiile administrative de la centru” (ca legea nr.488/92 sau marile lucrări de infrastructură), dar şi acelea relative la participarea regională la gestiunea fondurilor structurale europene (pentru care, însă, regiunile „slabe” Calabria, Sicilia etc.) au dovedit pînă azi o capacitate de programare şi de cheltuire defectuoasă)¹⁸.

Acest fapt aminteşte de o manieră generală că problema care se pune este de a afla dacă reformele administrative şi constituţionale (actuale şi in itinere) per- mit, îndeosebi în regiunile „slabe”, iniţierea de politici „de ruptură” cu vechiul sistem regional-local bazat pe ineficacitatea, insuficienţa şi iresponsabilitatea instituţiilor şi a administraţiilor publice (inclusiv, în sud, a administraţiei de stat).

La această întrebare se poate răspunde afirmativ, poate puţin „la întîmplare” în cazul regiunilor din sud. Un astfel de răspuns decurge din evaluarea conform căreia se poate considera că instituţiile regionale şi locale dispun de-acum înainte de competenţe largi (şi semnificative) suficiente pentru a deschide o cale a reformelor (chiar politice) şi mai ales a autoreformelor (aplicînd legea const. Nr.1/ 1999) care le permite să experimenteze politici instituţionale şi administrative autonome conforme noilor implicări în guvernarea teritorială¹⁹.

În acest sens, spre exemplu, inovările prevăzute în noul articol 117 al Const. pot fi scoase în evidenţă ca atribuind regiunilor un număr de puteri în relaţiile lor cu exteriorul prin „acorduri” şi „înţelegeri”, chiar şi în privinţa respectării principiilor fundamentale de organizare în materie, stabilite prin legea de stat.

Sub acest aspect, totuşi, datele (economice şi sociale) pun în evidenţă puternice asimetrii între regiunile cu statut special şi regiunile obişnuite în domenii ca personalul, politicile şi, mai general, exerciţiul competenţelor proprii („reziduale/exclusive”) şi a celor concurente. O astfel de asimetrie este prezentă chiar şi în cazul regiunilor obişnuite, între regiunile „bine” administrate şi regiunile „prost” administrate.

Răspunsul la întrebarea astfel formulată conduce, în fond, la sublinierea faptului că, în această fază, principalele incertitudini par a se datora caracterului incomplet (şi carenţelor) reformei constituţionale adoptate – îndeosebi relativ la raportul dintre stat şi regiuni –, în scopul creării unei organizări funcţionale, pregătită pentru un regionalism „cooperativ şi integrat”.

Dimpotrivă, în ceea ce priveşte rapoartele dintre autonomiile locale (rapoarte verticale dar şi orizontale, uitate pînă în prezent într-o „manieră iresponsabilă” în practică), dificultăţile şi caracterul incomplet de aplicare a reformelor pare să fie cauzate în principal de dificultăţile (sau incapacitatea) claselor conducătoare ale regiunilor de „a da formă” reformelor, de a renunţa la privilegii şi de „a crea reţele” între ele şi realităţile infra-regionale, într-un mod în care să regleze, prin lege şi practică, rolul de orientare şi programare²⁰.

Dacă cauzele dificultăţilor de a proiecta şi aplica „reformele de ruptură” sînt bine determinate, elementele de soluţie (şi deci a soluţiilor de fi propuse) pe care le-am putea proiecta sînt constituite în mod esenţial din cîteva instrumente norma- tive relative la raportul dintre diferitele nivele de guvernare²¹.

În primul caz (raportul stat-regiune), pentru ca reformele constituţionale actuale să nu fie percepute ca „deghizare” a conservării a unor organisme încă în mod fundamental centraliste, se face necesară o revizuire constituţională capabilă să dea glas constituţional regiunilor, transformînd Senatul actual al Republicii în Camera Regiunilor.²² Dar o astfel de orientare propusă dintotdeauna de cele mai bune doctrine ale ţării nu a găsit pînă în prezent vreun ecou în procesul reformei urmărite atît de actuala majoritate parlamentară cît şi de opoziţia actuală, chiar dacă încă din legislatura precedentă şi-au propus revizuirea titlului V din Constituţie.

În mod evident, dacă reforma recentă nu a prevăzut Camera Regiunilor, consecinţele, altele decît posibilităţile de definire a modelului de stat (care nu este fireşte federal), se vor reflecta în gradul de conflictualitate între stat şi regiuni (deja într-o mare creştere)²³. Ca urmare, Curtea constituţională a fost chemată să arbitreze acest conflict asumîndu-şi, în mod paradoxal, un rol tipic destinat acestui organ în cadrul sistemelor federative²⁴.

În ceea ce priveşte rapoartele dintre regiuni şi autonomiile locale²⁵, normele naţionale, la rîndul lor, nu par a lipsi. Dincolo de reglementările organice stabilite de T.U.E.L. (Texte Unice ale Entităţilor Locale, adoptate prin Decretul lege nr.267/ 2000), prevederea „Consiliului autonomiei locale” vine să se adauge prin ultimul alineat al articolului 123 din Constituţie, modificată prin legea constituţională 1/ 99, care „constituţionalizează” reformele Bassanini chiar şi sub acest aspect par- ticular, definit în general ca „racord permanent între regiuni şi autonomii”.

În planul aplicaţiilor statutare al aceste noi instituţii, se poate totuşi crede că problemele nu au apărut mai ales în regiunile meridionale, dat fiind faptul că acestea din urmă nu posedă o tradiţie instituţională solidă de colaborare inter-instituţională, nici nu au arătat pînă în prezent o capacitate de „programare de la bază”.

Pe de altă parte, aceste regiuni nu au cunoscut întotdeauna o schimbare „adecvată” a formei şi a clasei politice de guvernare²⁶ şi numeroasele experienţe pozitive de guvernare locală (mai ales în marile oraşe) sînt în dificultate de a fi „transpuse” la nivel regional.

Experienţa în materie din partea sistemului autonomist oferă sub acest aspect un argument important de evaluare a diferitelor realităţi teritoriale. Sub acest as- pect, însfîrşit, panorama dezvoltării locale în regiunile meridionale nu par a fi întotdeauna şi complet negative.

În cadrul experienţelor dezvoltării locale ale ultimilor ani, ceea ce este în mod principal relevant şi constituie baza a ceea ce se numeşte „pedagogia autonomiei” este lecţia „de metodă” oferită de experienţele programărilor negociate şi de dezvoltare locală (în sensul de „acţiune guvernamentală”, care devine în mod progresiv „capacitate de guvernare”).

Despre această metodă, ceea ce trebuie subliniat dincolo de panoplia instrumentelor disponibile în baza legilor (mai ales a legii nr.662 din 1996 şi a deliberărilor succesive ale CIPE) este „depăşirea” opoziţiei nete dintre dezvoltarea de sus şi dezvoltarea de jos. Această dihotomie este înlocuită printr-o logică con- form căreia cele două nivele (statal şi local) vizează o valorizare decisivă a capacităţii şi a resurselor disponibile în comunităţile locale care, în acest mod sînt împinse în direcţia de „a practica responsabilitatea şi autopromovarea”.

În concluzie, ce fel de consideraţii putem trage din aceste ultime observaţii privind rolul „noilor regiuni” ca entităţi instituţionale de reprezentare, de guvernare şi administrare activă a procesului mai avansat de descentralizare politică şi instituţională? În cadrul încercărilor de a răspunde la această întrebare, nu putem şi nu trebuie să separăm aplicarea reformelor administrative de cele ale reformelor constituţionale (care nu sînt toate în vigoare şi trebuie completate).

În alţi termeni, aplicarea reformei organismelor funcţionale ale sistemului autonomiilor locale trebuie coordonate în mod strict cu auto-reforma instituţiilor regionale (noul art. 123 din Constituţie), care beneficiează de o autonomie politică şi trebuie fixat în cadrul noului lor statut forma lor de guvernare în scopul raţionalizării, ridicîndu-i randamentul instituţional foarte scăzut pînă în prezent²⁷.

Poligonul de încercare al acestor reforme şi a acestor „raţionalizări” va fi, din punctul de vedere al aplicării normative, calitatea şi caracterul incisiv al sesiunii statutare, în timp ce, din punctul de vedere al politicilor regionale şi locale şi aplicarea acestora, va fi aplicarea (nu) „pur şi simplu” administrativă a marilor programe de intervenţie şi investiţie conţinute pentru fiecare regiune în cadrul programelor de aplicare a fondurilor comunitare.

Cadrul şi limitele noilor competenţe regionale

Dar aspectul central al subiectului în discuţie ni se pare a fi nu numai cel al funcţionalităţii, relativ la valorizarea periferiei (regionale) şi reducerea centrului (statal), dar mai ales cel care ne conduce la a ne interoga asupra noii organizări a competenţelor în raport cu protecţia principiului egalităţii dintre cetăţeni şi cel al cetăţeniei unitare şi sociale pe baza formei actuale a statului.

Cîteva consideraţii se impun. Contrar celor prevăzute prin ordonanţa regională precedentă, Titlul V din Constituţia reformată introduce un raport explicit şi direct între „noul” regionalism şi modalităţile reînnoite de protecţie a drepturilor sociale şi civile²⁸. Faţă de textul precedent, noua formulare a art.117 a Constituţiei prevede (şi permite) domenii de competenţe în materii care ating (nu fără probleme de interpretare) drepturi fundamentale, atît sociale cît şi civile.

Cantitatea şi calitatea noilor alocări de competenţe la nivel regional, trebuie văzut că apar, din punct de vedere material, comparabile cu cele din sistemele federale (şi chiar confederale), deosebindu-se – dincolo de cadrul constituţional al formei de stat – prin tehnicile instituţionale de alocare şi legislaţia aplicării corespunzătoare.

Prin atribuirea „domeniului” legislaţiei exclusive a statului (care însă adesea constituie o îndatorire, cum fusese deja amintit de către Curtea Constituţională prin numeroase decizii ale căror sentinţe nr.282/2002, nr.407/2002, nr.88/2003, nr.303/2003) de a „determina nivelele esenţiale ale prestaţiei privind drepturile civile şi politice”, dispoziţia constituţională reformată (art.117, al.II., litera m) este destinată să asigure protecţia principiului egalităţii în faţa legii – ceea ce se înţelege mai ales ca egalitate în faţa Constituţiei – „pe întregul teritoriu naţional”.

O analiză asemănătoare ar trebui făcută în cadrul unei analize complete (ceea ce nu ne este permis aici), cel puţin pentru „protecţia concurenţei”, pentru „repartizarea resurselor financiare”, pentru „ordinea publică şi securitate”, pentru „reglementările civile şi penale”, pentru „cetăţenie”, aşa cum fusese elaborat de Curtea constituţională pentru caracterul unitar al sistemului în cadrul jurisprudenţei sale recente.

Legislatorul de revizuire s-a situat într-un cadru constituţional în care se consideră că modelul uniformismului şi centralismului este definitiv depăşit şi căruia i-ar corespunde în practică o legislaţie regională substanţial analogă.

În acest cadru teleologic, se punea (se pune încă) problema unei posibile lezări a principiului egalităţii cetăţenilor (egalitate interpersonală) în cadrul fiecăre regiuni dar, îndeosebi, cu referire la locul de rezidenţă (egalitate inter-teritorială).

În timp ce în primul caz dispoziţiile constituţionale ce interzic discriminarea între subiecţi (art.3, al.1 din Constituţie) ar putea părea suficiente, dimpotrivă, eventualele inegalităţi inter-teritoriale ar putea surveni fără acoperire constituţională; aceasta mai ales ţinînd cont de realitatea socio-politică a ţării, pe de-a întregul caracterizată de o „problemă meridională” persistentă, în sensul unei (puternice) diferenţe socio-economice între nordul şi sudul ţării.

Tocmai în raport cu această posibilă (dar, după cum ştim, reală) inegalitate, dispoziţia lit. m) din art. 117, al 2 din Constituţie devine o garanţie a dreptului de cetăţenie „unitară” şi „socială”, ca şi dispoziţia limitei suplimentare constituită de „principiile fundamentale” rezervate legislaţiei statului cu referinţă la competenţele concurente ale regiunilor.

Totuşi, dacă în cazul posibilelor lezări ale principiului egalităţii interpesonale şi inter-teritorale (tot datorită dispoziţiilor noului articol 116 din Constituţie) legislatorul de revizuire constituţională a adus o soluţie prin dispoziţiile lit. m) din art.117 din Constituţie, merită subliniat că în acelaşi scop de garantare (a cetăţeniei „unitare” şi „sociale”) opereză şi ansamblul sistemului „principiilor fundamentale” (şi între ele, în particular principiul personal şi solidar din art.2 al Constituţiei) precum şi dispoziţiile constituţionale în materie de drepturi fundamentale, cum ar fi „patrimoniul constituţional” indisponibil pentru revizuirea Constituţiei , datorită naturii sale de „principiu suprem” de ordonanţare constituţională, conform unei definiţii constante a judecătorului constituţional.

În punerea în practică a principiului solidarităţii, Republicii (înţeleasă azi în sensul art.114 din Constituţie ca ansamblul constituţional egalizat al tuturor puterilor publice, de stat şi teritoariale) îi revine într-adevăr sarcina de a pune în valoare, în numele solidarităţii şi „coeziunii sociale”, toate garanţiile care vizează, împreună cu principiul egalităţii substanţiale, depăşirea inegalităţilor create în sistemul eco- nomic şi social, de a îndepărta inegalităţile şi de a favoriza exerciţiul efectiv al drepturilor persoanei.

Sarcina de a asigura protejarea „unităţii juridice” şi „unităţii economice” îi revine legislatorului (statal şi regional) şi restului sistemului economic al Republicii³⁰ în exercitarea drepturilor normative care le sînt atribuite de Constituţie, cu respectarea principiului subsidiarităţii şi cooperării loiale.³¹ Revine aceloraşi subiecţi, în par- ticular, de a proteja „nivelele esenţiale ale prestărilor” (NEP) din domeniul drepturilor civile şi sociale, care sînt egale în toate teritoriile regionale (art. 120, ultimul al. din Constituţie), statul-guvern putînd (nu se înţelege de ce nu trebuind) să se substituie organelor regionale, metropolitane, provinciale şi comunale în ipotezele fixate de Constituţie (art.120, al.2) şi în respectarea procedurilor legilor relative la acest con- trol substitutiv (art. 8 al legii nr. 131/2003)³²

Chiar dacă dispoziţia din art.117 al.2 lit m) ar putea apărea, în principiu, ca nefiind strict necesară pentru protecţia drepturilor constituţionale fundamentale  (într-adevăr, în ordonanţarea regională şi locală reînnoită principiile fundamentale pentru protecţia unităţii şi indivizibilităţii Republicii şi garanţiile constituţionale corespunzătoare îşi găsesc deplina aplicare), se poate concluziona că această nouă dispoziţie constituţională îşi găseşte justificarea (contingentă, şi am spune noi, „pedagogică”) în exigenţa (eminamente protectoare) de a face explicit faptul că respectivul cadru constituţional al drepturilor fundamentale nu a cunoscut modificări substanţiale³³.

Din această perspectivă, ordonanţarea constituţională nu cunoaşte alte limite – de acum plenar constituţionalizate prin art.117 al.1 din Constituţie – decît cele puse de respectarea Constituţiei şi obligaţiile decurgînd din ordonanţarea comunitară şi din obligaţiile internaţionale³⁴.

Astfel, chestiunile de interpretare ridicate de noul text constituţional (art.117, al.2 lit. m din Constituţie) privind nu numai ratio-ul dispoziţiei mai sus citate, ci şi conţinutul său material, şi deci tipologia drepturilor civile şi sociale (această din urmă categorie a intrat pentru prima dată într-un text constituţional) de protejat pe întregul teritoriu naţional la „nivelele esenţiale” ale prestărilor corespunzătoare³⁵

Legislaţia „concurentă” în noile domenii atribuite regiunilor – reajustată în mod semnificativ faţă de vechiul art.117 din Constituţie – şi cele atribuite într-o menieră reziduală, cum s-ar spune, care vor trebui exercitate – cu posibilele diferenţieri de status al regiunilor însele – fără a pune în discuţie statutul cetăţeniei care va trebui să rămînă „naţional” şi „social”, asigurînd în acest mod nivelele esenţiale ale prestaţiilor în materie de drepturi civile şi sociale, astfel încît să nu pot exista derogări de la dreptul de solidaritate politică, economică şi socială între subiecţi şi diferitele zone ale ţării.

În fundamentarea asupra diferenţei „neobişnuite” între materii (puteri/ funcţiuni) pe de o parte, şi interese, pe de altă parte, reparaţia operată de legislatorul de revizuire constituţională a apărut ca fiind complexă, uneori confuză şi (poate chiar) naivă în „pretenţia” sa de a opri mişcarea ireversibilă a intereselor pe bază de ordonanţare.

Încă odată, iată, eforturile celui care interpretează şi îndeosebi ale judecătorului vor fi cele care vor (trebui) să compună într-un context de compatibilităţi constituţionale opţiunile diferenţiate (în timp şi în spaţiu) ale legislatorului statului şi regiunii. Dispoziţia dela litera m) a art.117, al.2 din Constituţie şi lectura pe care o va da judecătorul legilor vor fi fundamentale în cadrul recompoziţiei (doctrinale şi jurisprudenţiale) deja în curs.

Interpretarea doctrinară a art.117 din Constituţie în materia drepturilor (civile şi sociale), cunoaşte totuşi lecturi notabil diferenţiate, după cum prevalează sau nu o orientare (culturală şi instituţională) de discontinuitate faţă de reglementarea anterioară.

Problema care apare este aceea de a determina limitele de impus puterii legis- lative regionale concurente – soluţia fiind cea care a fost prevăzută expres de legislatorul de revizuire constituţională cînd a limitat această putere prin stabilirea (de către legile statului) a „principiilor fundamentale” – dar mai ales problema extinderii sau nu a acestui regim al limitelor şi asupra înseşi puterii legislative „reziduale”/ „exclusive” a regiunilor.

În acest scop, apare pe de-a întregul întemeiată orientarea doctrinară care invocă finalitatea garantistă a protejării binelui constituţional al „unităţii”, şi în mod particular protejarea prestărilor privind drepturile civile şi sociale pentru toate guvernele locale, ca titlu de legitimare a puterii legislative a statului în justificarea eventualei sale intervenţii, nu numai prin intermediul „principiilor fundamentale”, dar şi printr-o reglementare specifică, de natură transversală, capabilă de a pătrunde în domeniul exercitării puterii legislative regionale (şi desigur administrative) ³⁶.

În concluzie, ne aflăm în prezenţa unui nou cadru constituţional, în care pentru regiuni s-a deschis un nou domeniu de exercitare şi protejare a drepturilor (civile şi sociale). Dar, în acelaşi timp, competenţa de a interveni în acţiunea regiunii a fost confirmată şi pentru stat, atît prin stabilirea „principiilor fundamentale” ale materiei, cît şi prin legile înseşi.

Astfel, în paralel cu punerea reformei constituţionale sub semnul continutăţii (substanţiale), domeniul respectării drepturilor civile şi sociale întredeschide un cadru autonomist valorizat în domeniul puterilor sale şi care – contrar celor prevăzute anterior – se extind asupra materiei înseşi a protejării drepturilor civile şi sociale.

Aceste puteri cunosc o limitare negativă în exercitarea lor, în sensul că regiunile, în exercitarea puterii lor legislative concurente, ca în cazul puterii legis- lative rezidual-exclusive, trebuie să se conformeze „principiilor fundamentale” şi aceloraşi reguli legislative de stat puse sub protecţia bunurilor fundamentale din lit. m) şi din art. 120, al.2 din Constituie.

Trebuie spus că în această materie au fost propuse şi alte interpretări divergente. Într-una din ele, esenţa literei m) este interpretată ca un „conţinut minim”³⁷.

Pentru a facilita această lectură, se invocă abordarea comparată şi comunitară care trimite, ca clauză generală, la „conţinutul minim esenţial” al drepturilor fundamentale (este cazul de exemplu al art.19 din LFA, a art.53.1 din Constituţia spaniolă, de art.18.3 din Constituţia portugheză, de art.52.1 din Carta europeană a drepturilor fundamentale).

O lectură şi mai argumentată şi convingătoare este aceea cvasi unanimă a doctrinei constituţionaliste care subliniează că termenul „esenţial” nu se poate re- duce (nici chiar semantic) la cel de „minim”, bazîndu-se pe o interpretare (atît logică şi sintactică cît şi sistematică) a noului text constituţional în care, alături de dispoziţiile de la lit. m) se regăsesc art.119 al.5 şi art.120 al.2 din Constituţie.

Pe de altă parte, această lectură se situează în continuitatea celor mai influente interpretări ale Constituţiei magis ut valeat³⁸. Termenul „esenţial” trebuie citit din această perspectivă ca o formă de relaţie, adică ca o dimensiune destinată să-şi asume un drept protejat constituţional. Ad adiuvandum, confirmarea acestei interpretări rezidă în consideraţia că natura „nivelurilor esenţiale de prestaţii” nu priveşte numai drepturile sociale, ci include şi drepturile civile care, conform unei doctrine confirmate – deşi este vorba de drepturi care „costă” – nu pot să cunoască o reducere/degradare a conţinutului lor.

Pe de altă parte, dispoziţia constituţională din art.120 al.2 din Constituţie, în domeniul organizării acestor prestări care sînt realizate alături de stat şi de regiuni şi entităţi autonome ale Republicii şi în stabilirea protecţiei „nivelelor esenţiale” ale prestărilor relative la drepturile civile şi sociale pe întregul teritoriu naţional vin să faciliteze o lectură a „caracterului esenţial” al acestor drepturi care nu este redusă la conţinutul „minim”.

Prin aceasta se confirmă o lectură posibilă şi convingătoare a permanenţei „interesului naţional” considerată totuşi ca adevăratul titlu legitimînd statul să intervină în toate domeniile (redistribuite în sensul art.117 din Constituţie) după cum o subliniază o decizie recentă, importantă şi discutată a judecătorului legislativ (Sentinţa 303/2003)³⁹.

În mod cert, nu ne aflăm în prezenţa noţiunii de „interes naţional” cum era ea în vigoare înainte: „interesul naţional” despre care este vorba în prezent este interesul caracterizat în cazurile sale de speţă, chiar dacă acestea din urmă merită, la rîndul lor, să fie interpretate.

Pe fond şi confirmînd orientările precedente, reiese că aceste chei de boltă ale acestui dificil echilibru rezidă în valoarea „solidarităţii”, a „coeziunii sociale” şi în instrumentele de justă alocare financiară (art.119, l.3 din Constituţie).

Aşadar, putem conchide subliniind, că ar putea fi înlăturat riscul unei „alunecări în jos” a conţinutului noii reglemetări privind prestaţiile esenţiale în domeniul drepturilor civile şi sociale şi, odată cu aceasta, a limitării dificil de impus în timp a „arbitrarului majorităţilor” (parlamentare şi regionale).

Acest lucru poate şi trebuie realizat prin regurgerea la interpretările cele mai avansate (şi motivate) ale Constituţiei, magis ut valeat, ca şi prin recurgerea la jurisprudenţa constituţională care, în tehnicile jurisdicţionale utilizate pînă acum, a dat dovadă de echilibru (dar şi de prudenţă) în balanţa dintre binele constituţional implicat în procesul constituţional sau în gradarea necesară a aplicării legislative, sau în respectarea puterii discreţionare a legislatorului. Nici nu ar putea fi altfel într-un stat caracterizat printr-o constituţie rigidă în care materia „conţinuturilor esenţiale” ale drepturilor fundamentale (înscrise atît la pasiv cît şi la activ, pentru a împrumuta categorii dogmatice ale doctrinei germane) se referă strict la materia „principiilor supreme” şi „drepturilor inviolabile ale omului” pe care jurisprudenţa⁴⁰ şi doctrina constituţională le reiau împreună cînd ele o îndepărtează de puterea revizuirii constituţionale. Chestiunea astfel formulată (în termenii săi esenţiali) nu pune probleme de interpretare privind „conţinutul esenţial” al drepturilor de libertăţi clasice („libertăţi negative”). Neconsacrînd ca absolută protecţia acestor drepturi, în interesul echilibrului reciproc (ele sînt recunoscute şi garantate de fapt ca „drepturi printre drepturi”) conţinutul lor nu poate fi determinat a priori ci doar a posteriori, în funcţie de examinarea constituţională minuţioasă a lipsei de temei a dispoziţiilor legislative care ar putea fi restrictive⁴¹.

Dimpotrivă, rămîne întrebarea privind referirea la delicata şi complexa chestiune a stabilirii „conţinutului esenţial” al drepturilor sociale a căror existenţă juridică este cerută ca o condiţie necesară a interpositio legislatoris, ca şi pentru adoptarea măsurilor organizatorice necesare punerii în practică administrativă corespunzătoare.

Chiar şi în privinţa respectării principiului gradualităţii şi al balanţei cu alte bunuri sau interese constituţionale protejate este potrivită întrebarea dacă protecţia constituţională se referă la „conţinutul esenţial” al drepturilor, respectiv la simpla lor existenţă sau, din contră, dacă acestă protecţie nu ar trebui să se extindă asupra quantum-ului acestora.

Examinarea abundentei jurisprudenţe constituţionale înclină balanţa în favoarea primei soluţii, limitînd acest control constituţional la faptul de a nu pune sub semnul întrebării discreţionalitatea necesară a legislatorului în aplicarea principiilor şi drepturilor fundamentale după criterii graduale şi deci condiţionate prin punerea la dispoziţie a resurselor financiare şi a principiului echilibrului bugetului de stat.

S-ar putea ajunge la concluzia, la drept vorbind nesatisfăcătoare pentru orientarea dezvoltată pînă în acest punct, că jurisprudenţa constituţională în materie de conţinut esenţial al drepturilor sociale nu pare să asigure întotdeauna o protecţie mai fermă şi mai stabilă decît aceea pe care o poate conferi legislatorul prin alegerile sale politice (exclusiv etatiste o vreme, iar astăzi şi regionale).

„Reforma reformei”: utilizarea partizană a revizuirii constituţionale

Revizuirea Titlului V din Constituţie nu s-a încheiat totuşi dacă se ia în considerare faptul că – înainte de a se ajunge la actualul text de revizuire, în curs de a doua lectură (AS-2544.B) – guvernul a adoptat două proiecte succesive de revizuire (ulterioară) a Titlului V din Constituţie⁴². Primul dintre aceste proiecte de lege constituţională (inspirată de devoluţia propusă de ministrul Bossi) consta în includerea în art.117 a unei noi dispoziţii atribuind o nouă competenţă exclusivă regiunilor (în materie de sănătate, educaţie şi poliţie locală)⁴³.

Art.1 din proiectul de lege constituţională Bossi prevedea că după al. 4 din art. 117 din Constituţie să se introducă următorul alineat: „regiunile exercită competenţa exclusivă asupra următoarelor domenii: a) asistenţa şi organizarea sanitară; b) organizarea şcolară, administrarea instituţiilor şcolare şi de formare, exceptînd autonomia instituţiilor educative; c) definirea părţii din programele şcolare şi formative de interes specific pentru regiune; d) poliţia locală”.

Devoluţia din proiectul de revizuire constituţională (care în cele ce urmează va cunoaşte o formulare parţial diferită), avea să fie reluată (de reprezentanţii Ligii Nord din majoritatea parlamentară) ca o etapă suplimentară pe calea spre un fed- eralism autentic; totuşi ea se plasa la nivele diferite faţă de procesul devolutiv aplicat recent în Marea Britanie.

Adăugînd un alineat suplimentar la art.117 din Constituţie, textul de revizuire constituţională conferea de fapt regiunilor competenţe legislative exclusive în cîteva domenii (iar în ceea ce priveşte aspectul material al noului regionalism îndeosebi, competenţa în domeniul „de asistenţă sanitară şi socială” şi „de educaţie”), con- siderate de promotorii acestui proiect ca fundamentale pentru raporturile dintre puterile publice şi cetăţeni la nivel regional.

Transformarea competenţei regionale „concurente” în „exclusivă” producea astfel efectul de a suprima în domeniile indicate la al.4 din art.117 din Constituţie limita principiilor fundamentale stabilite de legile statului, limită care încă şi astăzi continuă să ghideze exercitarea puterii legislative regionale în domeniile respective.

Deci, dacă legislatorul regional dobîndeşte prin devoluţie competenţe legisla- tive degajate de limita „principiilor fundamentale”, merită subliniat că această dobîndire este subordonată unei acţiuni prealabile „de activare” care trebuie să fie aşteptată de regiuni.

Decurge de aici un proces „ascendent”, un proces ce porneşte de jos, şi prin aceasta este profund diferit de devoluţia britanică, unde competenţele sînt transferate de la centru la periferie, rămînînd deci sub judice al controlului parlamentar britanic.

În proiectul de lege constituţonală astăzi în curs de aprobare parlamentară definitivă dispare totuşi această funcţiune de impuls din partea regiunilor pentru a-şi aroga domeniul citat, prevăzîndu-se în locul textului din formularea precedentă, o nouă dispoziţie conform căreia „revine regiunii puterea legislativă exclusivă în următoarele domenii: a) asistenţa şi organizarea sanitară; b) organizarea şcolară, administrarea instituţiilor şcolare şi de formare, exceptînd autonomia instituţiilor educative; c) definirea părţii din programele şcolare şi formative de interes spe- cific pentru regiune; d) poliţia locală; e) orice alt domeniu care nu este expres rezervat legislaţiei statului”.

Dincolo de reflecţia privind noua logică ce domină revizuirea (viitoare) a Constituţiei, proiectul de lege constituţională pune întrebarea (deja formulată)⁴⁴ dacă trebuie înţeleasă ca „un balon de săpun sau o bombă care riscă să arunce în aer forma actuală a statului italian” stabilită prin Carta fundamentală a Republicii.

Punerea în aplicare a competenţelor din partea regiunilor, fie ele facultative sau obligatorii, se vădeşte a fi strîns legată de valorile atribuite în „exclusivitate” competenţelor pe care regiunile vor să le obţină. De fapt, această exclusivitate, pe de o parte eliberează legislatorul regional de principiile fundamentale în materie, pe de alta, continuă să le supună respectării obligaţiilor internaţionale şi celor care decurg din ordinea juridică comunitară şi, în mod evident, din respectarea Constituţiei. Această ultimă limită nu se epuizează prin respectarea primei sale părţi şi este legat de al.2 al art.117 din Constituţie care rezervă statului competenţa legislativă exclusivă într-o serie întreagă de materii şi domenii care merg de la „determinarea nivelelor esenţiale ale prestaţiilor privind drepturile civile şi sociale” şi de la ordonanţele civile şi penale pînă la protecţia mediului şi a concurenţei.

Pare să fie evident, în fond, că exercitarea competenţelor legislative exclu- sive din partea regiunilor le eliberează de singurele limite ale „principiilor fundamentale” ale domeniului, cu consecinţa că competenţa legislativă regională ex art.117, al.4 din Constituţie este la fel de asemănătoare ca şi competenţa derivată din art.117, al.2 al Constituţiei.

Devoluţia „à l’italienne” se va reduce, în această ipoteză, la „un balon de săpun”, care este destinată totuşi să se transforme într-o „bombă” dacă competenţa legislativă exclusivă a regiunilor în materiile al.4 al art.117 al Constituţiei, însoţită de o interpretare din partea politicii „Constituţiei materiale” reînnoite, va fi înţeleasă ca un tertium genus aliniat alături de competenţa concurentă şi reziduală. În acest caz, este evident că limitele transversale ale al. 2 al art. 117 din Constituţie sînt destinate să cadă, cu efecte de fractură asupra formei de stat fixată de Constituţia Republicii.

Chiar şi în domeniile cuprinse în devoluţie (asistenţa şi organizarea sanitară, organizarea şcolară, gestionarea instituţiilor şcolare şi de formare, exceptînd autonomia instituţiilor şcolare; definirea părţii programului şcolar şi de formare de interes specific regional; poliţie locală), pe de altă parte, punctele problematice sînt numeroase.

Dincolo de problema interpretării, datul cel mai semnificativ (şi problematic) al devoluţiei „à l’italienne” repune, în acelaţi timp, în relaţie acest proiect de revizuire constituţională cu articolul 119 al Constituţiei care, în al.4 dispune că „reţetele provenite din sursele vizate de alineatele precedente permit comunelor, provinciilor, oraşelor metropolitane şi regiunilor finanţarea integrală a funcţiunilor de natură publică care le sînt atribuite”.

În această relaţie putem distinge un veritabil element de asimetrie inerentă proiectului de devoluţie despre care vorbim, dat fiind că – luînd în considerare tocmai al.4 din art. 119 al Constituţiei – se poate constata că nu toate regiunile vor dispune de reţete pentru a-şi pune în aplicare competenţele.

Astfel, dacă unele regiuni vor aplica aceste competenţe dispunînd de resursele necesare pentru a o face, în schimb altele, care nu vor dispune de resurse (ca urmare a slabei capacităţi fiscale de pe teritoriul lor), vor rămîne la vechiul sistem. De altfel, un prim (posibil) scenariu este cel al unei posibile asimetrii în domeniul prestaţiilor asigurate de statul social numai pentru regiunile care beneficiază de o autonomie fiscală (trebuie amintit că în prezent doar patru din totalul regiunilor dispun de o capacitate fiscală suficientă pentru a finanţa funcţiunile care le sînt atribuite de textul revizuit al Constituţiei). Pentru celelalte regiuni, garanţiile statului social (îndeosebi educaţia, sănătatea şi asigurările sociale) sînt numai acelea asigurate de competenţa legislativă a statului, care avînd o natură transversală (cum a reafirmat Curtea în sentinţele nr. 282 şi 407 din 2002) se extind şi asupra competenţelor regionale, atît celor concurente (al.3) cît şi celor reziduale (al.4) şi exclusive (al.5) care ar urma să fie introduse în textul constituţional cînd proiectul legii constituţionale („Bossi”) va fi aprobat în această formulare.

După cum se poate constata din analiza esenţială a cadrului normativ (pentru a nu complica analiza nu vom aborda regionalismul asimetric prevăzut de art.116, al.3 din Constituţie) nu lipseşte materia de reflecţie pentru ideea unei cetăţenii aşa cum este folosită în cele mai recente (şi inopinate) utilizări politiciene ale Constituţiei.

Critica difuză şi generală a doctrinei poate fi constatată pe baza schimbărilor de poziţie ale majorităţii parlamentare care merită analizate în lumina noului text de revizuire constituţională ce şi-a început deja itinerariul parlamentar de adoptare. De amintit, într-adevăr, că în proiectul de lege constituţională 2544-B, „protejare sănătăţii” dispare dintre domeniile regionale de competenţă legislativă concurentă, „scindată” în privinţa părţii vizînd „normele generale de protejare a sănătăţii” cu titlul de competenţe exclusive ale statului (art.117, al.2, lit. m-bis) fiind atribuită competenţei legislative exclusive a regiunilor cu titlul de „asistenţa şi organzarea sanitară” (art.117, al.4 lit. a).

Lăsînd deoparte pentru moment chestiunile referitoare la valoarea modelului italian de welfare (ceea ce nu ar trebui făcut), divizat între competenţele statului în domeniul de protecţie a dreptului la sănătate şi educaţie, pe de o parte, şi diferenţierea sistemelor regionale de welfare pe de altă parte, este logic să ne întrebăm dacă noua repartizare a competenţelor (îndeosebi în materie de sănătate, educaţie şi asistenţă socială) conţinută în „reforma reformei” Titlului V din Constituţie înseamnă un regres în raport cu ordonanţarea constituţională precedentă deja reformată (prin legea constituţională nr.3/2001) sau dacă, mai degrabă, este posibil să se determine o serie de „reţele” constituţionale capabile să reechilibreze - în lumina şi a dispoziţiilor prime părţi a Constituţiei, ca şi a art. 119 şi 120 din Constituţie – noul raport între autonomiile regionale şi principiul egalităţii.

Într-un cuvînt, se pune întrebarea dacă – în lumina intervenţiilor viitoare de revizuire constituţională aflate în discuţie – autonomia regională este conciliabilă sau nu (şi în funcţie de modalităţi) cu nivelele esenţiale de prestaţie prevăzute de lit.m) din noul art.117 din Constituţie.

Răspunsul care ar putea fi dat este pozitiv în privinţa ordinii chestiunilor constituţionale vizate, îndeosebi luînd în considerare natura garantistă a nivelelor esenţiale care, în lumina revizuirii constituţionale propuse, pare chiar întărită ulte- rior de noua calificare a competenţei exclusive a statului în domeniu.

Această garanţie nu trebuie înţeleasă în cele ce urmează doar ca o garanţie a unui quantum, ci şi ca o garanţie a unui standard de organizare, capabil să asigure calitatea însăşi a prestaţiilor furnizate, care trebuie deci să fie capabile să-şi demonstreze conformitatea cu „nivelele esenţiale de prestare în domeniul drepturilor civile şi sociale”, de-acum garantate constituţional nu numai pe cale exclusiv legislativă.

Pe de altă parte, cu excepţia unei doctrine foarte minoritare, doctrina constituţională majoritară este, cum am mai spus-o, aproape unanim în favoarea unei lecturi a art.117 lit.m) din Constituţie combinată cu art.32, art. 33 şi art. 3 din Constituţie (dar şi art 119 şi 120 din Constituţia reformată).

În acestă interpretare termenul „conţinut esenţial” nu mai este citit „conţinut minim” şi aceasta în lumina consideraţiunii conform căreia această calificare a conţinutului material al dreptului (în cazul de faţă sănătate şi educaţie) ţine tocmai de conţinutul esenţial al acestui drept, care nu se mai stabileşte la discreţia legislatorului, ca înainte, ci prin interpretarea Constituţiei şi, deci, în ultimă instanţă prin lectura pe care i-o dă judecătorul ordinar, administrativ şi, mai ales, constituţional.

Este clar, de asemenea, că noua „reformă a reformei” nu va putea atinge conţinuturile esenţiale ale drepturilor sociale. Ne putem întreba deci că ce impicaţii va avea această „remodelare” în domeniile „sănătăţii” şi „educaţiei” asupra conţinuturilor esenţiale ale competenţelor exclusive ale legii de stat în primul rînd şi apoi al competenţei regionale.

Dacă se recurge la criteriul hermeneutic deja utilizat de judecătorii constituţionali putem trage concluzia că sîntem mereu în prezenţa materiilor „transversale”, de materii-funcţiuni şi că, dimpotrivă, această transversalitate este valorificat în conţinuturile raporatate la ceea ce nu fusese permis prin simpla dispoziţie a legii de stat chemată să fixeze singurele „principii fundamentale” ale domeniului. Asupra acestui punct judecătorul constituţional a subliniat recent: „Cît despre nivelele esenţiale ale prestaţiilor privind drepturile civile şi sociale, nu este vorba de un « domeniu » în sens strict, ci de o competenţă a legislatorului de stat capabilă să se pronunţe asupra tuturor domeniilor pentru care legislatorul trebuie să poată pronunţa norme necesare pentru a asigura tuturor, pe ansamblul teritoriului naţional, să beneficieze de prestările garantate în calitatea lor de conţinut esenţial al acestor drepturi, fără ca legislaţia regională să le poată limita sau condiţiona”⁴⁷.

Se poate deci afirma, din această perspectivă, că acest conţinut material al noilor domenii atribuite competenţei exclusive a statului „remodelează” şi mai profund competenţa concurentă a regiunilor fără a recurge, în regimul în vigoare, la „principiile fundamentale” ale domeniului, înţelese ca limite impuse competenţei regionale concurente.

În confirmarea acestei dimensiuni de garanţie a literei m) din art.117 din Constituţie, cadrul care rezultă pune în evidenţă aspecte noi şi mai complexe care nu pot decît să adauge cîteva (în realitate numeroase) incertitudini în definirea liniei de demarcaţie dintre „principiile fundamentale” şi „normele generale”, ca şi dintre acestea din urmă şi celelalte norme atribuite competenţei concurente a regiunilor.

O evoluţie posibilă a ordonanţării regionale (melius, din ordonanţarea regională) cunoaşte în această organizare înnoită spaţii noi şi mai ample în comparaţie cu ordonanţarea precedentă (inclusiv în materie instituţională), avînd drept consecinţă – într-o heterogeneză a scopurilor urmărite de noii constituanţi conservatori – o modalitate inovatoare (şi deci pozitivă) de definire a cadrului constituţional al devoluţiei, în domeniul asistenţei sanitare şi educaţiei, mai slab decît cadrul actual (de o manieră mai mult sau mai puţin semnificativă, în funcţie de voinţa legislatorului de stat).

Într-adevăr, legislatorul de stat dispune de largi puteri de penetrare în interiorul puterii regionale reziudale/exclusive şi aceasta fie recurgînd la „norme generale” privind protecţia sănătăţii şi educaţiei, fie adoptînd reglementări de aplicare corespunzătoare, pe care noua ordine juridică le recunoaşte aceleiaşi competenţe a statului (excepţie făcînd delegarea către regiuni conform art.117, al.6).

Din nou, judecătorul constituţional va putea astfel să elucideze numeroase chestiuni complexe care apar mai ales în aceste sisteme regionale care vor da devoluţiei o citire aşa-zis „ideologică”, în sensul unui spaţiu normativ deplin care le este acordat prin (propunerea de) reformă.

După cum se vede deci, reforma regională apare în multe privinţe mai de grabă simbolică decît reală. Ea pare să nu fie destinată decît satisfacerii pretenţiilor devolutive a teritoriilor pretins autonome dar neexistente în interiorul ţării, cum ar fi inexistenta Padanie. Iată că, încă o dată, o mare „mişcare” constituţională este destinată să nu garanteze nimic altceva decît persistenţa situaţiei existente. Totuşi, poate că analiza este incompletă şi judecata prea directă. Tocmai de aceea este nevoie de continuarea dezbaterii!

Note:

1. G.Lombardi, Lo Stato federale, Torino, 1987; G.Lucatello, Lo Stato federale, Padova, 1939 (reeditare 1967); A.Pace (coord.), Quale dei tanti federalismi, Padova,1997; A. D’Atena, Federalismo e regionalismo in Europa, Milano, 1994; MA. Aparicio, La descentralizacion y el federalismo, Nuevos modelos de autonomia politica (Espana, Belgica, Canada, Italia y Reino Unido), Barcelona, 1999; S.Gambino, Regionalismo e federalismo nell’evoluzione della forma di Stato contemporanea, in T.Groppi, Principio di autonomia e forma dello stato, Torino, 1998; S.Gambino, Stati nationali e poteri locali, Rimini, 1998; S.Gambino, La reforma regional italiana, in Becera MJ. Terol (îngrijit de), El Estado autonomico in fieri, Sevilla, 2005; M.P Viviani Sclein – E. Bulzi – L. Panzieri, LEuropa fra federalismo e regionalismo, Milano, 2003; A.Truini, Federalismo e regionalismo in Italia e in Europa, Padova, 2001; A. Lang – C. Sanna, Federalismo e regionalismo, Milano, 2005; A.Reposo, Profili dello Stato autonomico. Federalismo e regionalismo, Torino, 2005; M. Caciagli, Regioni dEuropa. Devoluzioni, regionalismi, integrazione europea, Bologna, 2003; P Cavalieri, Diritto regionale, 2003; T. Martines – A. Ruggeri – C. Salazar, Lineamenti di diritto regionale, Milano, „2005; S. Gambino, Diritto regionale e degli enti locali, Milano, 2003.

2. A. Ruggeri, La recomposizione della fonti in sistema, nella republica delle autonomie, e le nuove frontiere della normazione in Le Regioni, 4, 2002; A. Anzon, I poteri delle regioni nella transizione dal modello originario al nuovo assetto costituzionale, Torino, 2003; S. Mangiameli, La riforma del regionalismo iataliano, Torino, 2002; S. Gambino (coord.), Il ’nuovo’ ordinamento regionale. Competenze e diretti, Milano, 2003; S. Gambino (coord.), Regionalismo, federalismo, devolution. Competenze e diretti. Confronti europei (Spagna, Germania e Regno Unito), Milano, 2003; S. Gambino (coord.), Diritto regionale e degli enti locali, Milano, 2003.

3. F. Bencardino şi alţii (coord.), Nuova Costituzione federale e sviluppo locale nel Mezzogiorno, Milano, 2002; C. Trigilia, Sviluppo senza autonomia. Effetti perversi delle politiche nel Mezzogiorno, Bologna, 1992.

4. T. Groppi, Le régionalisme italien aujourd’hui: un Etat régionale à tendance municipale?, in Revue francaise de droit constitutionnel, 2000, nr.43; T. Groppi – M. Olivetti, La Republica delle autonomie. Regioni e degli enti locali nel nuovo titolo V, Torino, 2001; G Rolla, Diritto regionale e degli enti locali, Milano, 2002; J.-C. Escarras, L’Italie, un Etat régional? In Ch. Bigegaray, LEtat autonomique: forme nouvelle ou tranzitoire en Europe?, Paris, 1994.

5. AA.VV, Seicentosei dieci anni dopo, Roma, 1988; S. Gambino – G D’Ignazio, Federalismo amministrativo e regioni, Cosenza, 2002.

6. C. Esposito, La Costituzione italiana. Saggi, Padova, 1954.

7.    G.D. Falcon, Introduzione, ad AA.VV, Lo Stato autonomista, Bologna, 1998.

8.  M. Luciani, Un regionalismo senza modello, in Le Regioni, 1994, nr.5; R. Bin, Sette anni de riforme ma i nodi rimangono irrisolti, in Le istituzioni del federalismo, 2003, nr.3/4.

9.  S. Gambino, Diritto costituzionale comparato ed europeo. Lezioni, Milano, 2004.

10. R. Bin, Problemi legislativi e interpretativi nella defizione delle materie di competenza regionale. Rileggendo Livio Paladin dopo la riforma del titolo V, in Scritti in memoria di Livio Paladin, Vol.I, Napoli, 2004.

11. T. Groppi e M. Olivetti, La Republica delle autonomie. Regioni ed enti locali nel nuovo Titolo V, Torino, 2003.

12. GU. Rescigno, I diritti civili e sociali fra legislazione esclusiva dello Stato e delle regioni, in AA.VV. (îngrijit de S. Gambino), Il ’nuovo’ ordinamento regionale...cit.; M. Luciani, I diritti costituzionali tra Stato e Regioni (apropo de art.117, al. 2, litera m, din Constituţie), in Politica del diritto, 2002; S. D’Alessandro, Sussidiarita, solidarita e azione amministrativa, Milano, 2004; L. Principato, I diritti costituzionali e l’assetto delle fonti dopo la riforma dell’art.117 della Costituzione, in Giurisprudenza costituzionale, 2002; A. D’Aloia, Diritti e stato autonomistico, in Le Regioni, 2003, nr.6.

13. G Pitruzzella, Editoriale a Le Regioni, 2000, nr.1.

14. L. Vandelli, Devolution e altre storie. Paradossi, ambiguita e rischi di un progetto politico, Bologna, 2002.

15. S. Gambino, Prospettive e limiti del nuovo welfare regionale-locale. Alcune riflessioni introduttive, in S. Gambino (coord.), Assistenza sociale e tutela della salute. Verso un nuovo welfare regionale-locale, Roma, 2004; S. Gambino, Federalismo e salute, in federalismi.it (24/ 02/2005).

16. R. Bin, Problemi legislativi e interpretativi...cit.

17. G Pitruyyella, Municipalismo versus neoregionalismo, in Le Regioni, 1995, nr.4; G Pastori, Riordino delle funzione regionali e redistribuzione a livello locale, in S. Gambino – G Fabbrini (coord.), Regioni e guverno locale. Riforme e decentramento istituzionale. Esperienze e culture a confronto, Rimini, 1997; M. Volpi, Democrazia, Costituzione, equilibrio tra i poteri, Torino, 2005.

18.S. Gambino, Autonomismo locale e regionalismo (fra storia, cultura politica e riforme istituzionali/costituzionali), in M. Brunetti (coord.), Riflessioni sul Mezzogiorno, Soveria Mannelli, 2004.

19.AA.VV. (I.S.R.-C.N.R.), La potesta statutaria regionale nella riforma della Costituzione, Milano, 2001.

20.L. Chieffi – G Clemente di San Luca, Regioni ed enti locali dopo la riforma del titolo V della Costituzione, Torino, 2004.

21. S. Gambino, Il sistema normativo nella Republica delle autonomie, in AA.VV., La funzione normativa di comuni, province e citta metropolitane nel nuovo sistema costiutzionale, Palermo, 2002.

22. N. Occhiocupo, La camera delle regioni, Milano, 1975; L. Paladin, Per una riforma del bicameralismo, in Quaderni costituzionali, 1984; B. Pezzini, Il Bundesrat della Germania federale: il modello tedesco e la riforma del bicameralismo nello Stato a base regionale, Milano, 1990; AA.VV., Il federalismo preso sul serio, Bologna, 1996; M. Manetti, Alcune riflessioni sul ...Senato federale, in https://www.associazionedeicostituzionalisti.it (12/12/2003).

23. A. Azon, Il difficile avvia della giurisprudenza costituzionale sul nuovo titolo V della Costituzione, in Giur Cost., 2003.

24. T. Groppi, Giustizia costituzionale e Stati decentrati: La Corte italiana dopo la revisione del 2001, in Amministrare, 1, 2005; T. Groppi, La garanzia dei diritti tra Stato e regioni dopo la revisione del titolo V, in federalismi.it, 2002.

25. AA.VV., Legge „La Loggia”. Commento alla L. 5 giugno 2003 n. 131 di attuazione del titolo V della Costituzione, Rimini, 2003; S. Gambino, La riforma del titolo V della Costituzione: gli enti locali tra autonomia e federalismo, in Guuida normativa per gli enti locali, 2006, Torriana (RN).

26. AA.VV., La potesta statutaria regionale nella riforma della Costituzione. Temi rilevanti e profili comparati, Milano, 2001; G. Giraudi (sub îngrijirea), Crisi della politica e riforme istituzionali, Soveria Mannelli, 2005.

27. Asupra dezbaterii referitoare la „forma de guvernămînt regional” cf. Le istituzioni del federalismo, 2004, nn.2/3.

28.  S. Gambino, Regioni e diritti fondamentali. La riforma costituzionale nell’ottica comparatistica, in S. Gambino (coord.), Regionalismo, federalismo....cit.; S. Gambino, Cittadinanza e diritti sociali fra neoregionalismo e integrazione comunitaria, in Quaderni costituzionali, 2003, nr.1; L. Vandelli, Egalité et régionalism dans la Constitution italienne, in A.M. Le Pourhiet (dir.), Droit constitutionnel local, Paris – Aix-en-Provence, 1999; A. Ruggeri, Neoregionalismo e tecniche di regolazione dei diritti sociali, in Diritto e societa, 2001, nr.2.

29.  A. Barbera, „L’assetto complessivo dell’ordinamento republicano nel nuovo testo dell’art.114 Costituzione, in C. Bottari (coord.), La riforma del titolo V, parte II della Costituzione, Rimini, 2003.

30. A. Barbera, Chi è il custode dell’interesse nazionale?, in Quaderni costituzionali, 2001, nr.2; R: Tosi; A proposito dell’interesse nazionale, in Quaderni costituzionali, 2002, nr.1; R. Bin, L’interesse nazionale dopo la riforma: continuita dei problemi, discontinuita della giurisprudenza costituzionale, in Le Regioni, 2001, nr.6; A. Anzon, Un passo indietro verso il regionalismo „duale”, pe Forum-on line, A.I.C.; G Falcon, Modello e transizione nel nuovo Titolo V della II parte della Costituzione, in Le Regioni, 2001 nr.6.

31. A. Anzon, Flessibilità dell’ordine delle competenze legilative e collaborazione tra Stato e regioni, in Giurisprudenza costituzionale, 5, 2003; A. Morrone, La Corte costituzionale riscrive il titolo V?, in Quaderni Costituzionali, 2003; L. Violini, I confini della sussidiarità: potestà legislativa concorrente, leale collaborazione e strict scrutiny, in Le Regioni, 2004, nr.4; L. Violini (coord.), Itenerari di sviluppo del regionalismo italiano, Milano, 2005; S. D’Alessandro, Sussidiarietà, solidarietà e azione amministrativa, Milano, 2004; F. Merloni, La leale collaborazione nella republica delle autonomie, in Diritto pubblico, 2002, nr.3;

32. A. D’Atena, Poteri sostitutivi e konkurrierende Gesetzgebung, in https:// www.associazionedeicostituzionalisti.it; A. D’Atena, Materie legislative e tipologia delle competenze, in Quaderni costituzionali, 1, 2003; C. Mainardis, Il potere sostitutivo, in G Fal- con (coord.), Stato, regioni ed enti locali nelle legge 131 de 5 giugno del 2003, Bologna, 2003; G. Scaccia, Il potere di sostituzione in via normativa nella 1. n. 131 del 2003, in Le Regioni, 2004, nr.4; Raporti fra Stato e Regioni: funzione di indirizzo e coordinamento e potere sostitutivo, in Le Regioni, 2002, nr.6; G.P Veronesi, Il regime dei poteri sostitutivi alla luce del nuovo art.120, II co., della Costituzione, in Le istituzioni del federalismo, 2002, nr.5; GM. Salerno, La disciplina legislativa dei poteri sostitutivi tra semplificazione e complessità ordinamentale, in www.federalismi.it, 2004; F. Giuffré, Note minime su poteri sostetutivi e unità della Republica alla luce della recente l.n. 131 del 2003 (cd. Legge La Loggia), in https://www.forumcostituzionale.it/; P Cavaleri – E. Lamarque (coord.), L’attuazione del nuovo titolo V parte seconda della Costituzione. Commento alla legge „La Loggia” (legge 5 giugno 2003, n.131), Torino,2004.

33. A. Ruggeri, Neo-regionalismo e tecniche di regolazione dei diritti sociali, in Diritto e società, 2001, nr.2.

34. U. Allegretti, Autonomia regionale e unità nazionale, in Le Regioni, 1995; A. Spadoro, Sui principi di continuità dell’ordinamento, di sussidiarità e di cooperazione fra Comunità/Unione europea, Stato e Regioni, in Revista trimestrale di diritto pubblico, 1994; Ruggeri; Potestà legislativa primaria e potesta „residuale” a confronto (nota minima a Corte cost. N.48 del 2003), in federalismi.it, 2003; P. Caretti, L’assetto dei raporti tra competenza legislativa statale e regionale, alla luce del nuovo Titolo V della Costituzione: aspetti problematici, in Le Regioni, 2001; G. Caia, Il problema del limite dell’interesse nazionale nel nuovo ordinamento, federalismi.it, 2003; A. Anzon, I poteri delle Regioni dopo la riforma costituzionale, Torino, 2002.

35. G.U. Rescigno, I diritti civili e sociali fra legislazione esclusiva dello Stato e delle Regioni, in, S. Gambino (coord.), Il nuovo ordinamento regionale in Italia. Competenze e diritti, Milano, 2003; A. Ruggeri, Neo-regionalismo e tecniche di regolazione dei diritti sociali, in Diritto e società, 2001, n.2; A. Ruggeri, La riforma costituzionale del Titolo V e i problemi della sua attuazione, con specifico riguardo alle dinamiche della normazione ed al piano dei controlli, in Il nuovo Titolo V della parte II della Costituzione (Colocviul A.I.C., din 14/1/2002), in https:// www.associazionedeicostituzionalisti.it; M. Luciani, La tutela costituzionale dei livelli essenziali di assistenza, in I livelli essenziali di assistenza nella Costituzione. Doveri dello Stato, diritti dei aittadini, Lega della autonomie, Roma, 2002; I. Massa Pinto, Contenuto minimo essenziale dei diritti costituzionali e concezione espansiva della Costituzione, in Diritto pubblico, 2001, n.3; I. Massa Pinto, La discrezionalità politica del legislatore fra tutela costituzionale del contenuto essenziale e tutela ordinaria caso per caso dei diritti nella piu recente giurisprudenza della Corte costituzionale, in Giur Cost. 1998,2; O. Chessa, La misura minima essenziale dei diritti sociali: problemi e implicazioni di un difficile bilanciamento, in Giur. Cost., 1998; O. Chessa, Bilanciamento ben temperato o sindicato esterno di ragionevolezza? Note sui diritti inviolabili come parametro del giudizio di costituzionalità, in Giur. Cost., 1998, n.6; G Zagrebelsky, Il diritto mite, Torino, 1992; S. Gambino, federalismo e salute, in federalismi.it, 2005; Cf E. Jorio – F. Jorio, Riforma del welfare, devoluzione e federalismo della salute, in Sanita pubblica, 2002, n.5.

36. Curtea constituţională, sentinţa nr. 222/2003; nr.259/2004; nr.407/2002; nr.282/2002. Cf. P. Cavaleri, La definizione e la delimitazione delle materie di cui all’art. 117 della Costituzione, in https://www.associazionedeicostituzionalisti.it.

37. I. Massa Pinto, Contenuto minimo essenziale dei diritti costituzionali e concezione espansiva della Costituzione, in Diritto pubblico, 2001, n.3, Contra, O. Chessa, La misura minima essenziale dei diritti sociali: problemi e implicazioni di un difficile bilanciamento, in Giur. Cost. 1998; O. Chessa, Bilanciamento ben temperato o sindicato esterno di ragionevolezza? Note sui diritti inviolabili come parametro del giudizio di costituzionalità, in Giur. Cost., 1998, n.6; A. Giorgis, La sent. N. 134 del 1994: una conferma dell’esistenza di limiti costituzionali alla riduzione dello Stato sociale, in Giur. Cost. 1994.

38. M. Dogliani, Interpretazioni della Costituzione, Milano, 1982; P. Barile, La Costituzione come norma giuridica, Firenze, 1951; V. Crisafulli, La Costituzione e le sue disposizioni di principio, Milano, 1952; L. Gianformaggio, L’interpretazione della Costituzione tra applicazione di regole e argomentazione basata sui principi, in Revista internazionale di filosofia del diritto, 1985; G Zagrebelsky, Il diritto mite, Torino, 1992.

39. A. D’Atena, L’allocazione delle funzione amministrative in una sentenza ortopedica della Corte Costituzionale (nota a sent. C. Cost. 303 del 2003), in Giurisprudenza Costituzionale, 2003, n.5.

40. mai ales, dar nu numai, în cadrul sentinţei Curţii Constituţionale nr.1146/1988.

41. A. Baldassarre, Diritti della persona e valori costituzionali, Torino, 1997.

Regionalismul italian şi reforma constituţională

42. AA.VV., Costituzione, una riforma sbagliata, Firenze, 2004; AA.VV., La Costituzione promessa, Soveria Mannelli, 2004; AA.VV., La democrazia riformata, Napoli, 2004.

43. S. Gambino, Sulla devolution all’italiana (alcune considerazioni sul ddl. Cost. N. 1187 ed ora sul ddl cost. N. 2544), in https://www.associazionedeicostituzionalisti.it (23/02/2004).

44. prin L. Vandelli, Devolution e altre storie...cit.

45. L. Torchia, Welfare e federalismo, Bologna, 2004.

46. în sentinţa nr. 282/2002.

47. Curtea Constituţională, sentinţa nr. 282/2002.

Traducere de S.E.

*

Silvio GAMBINO, profesor de drept constituţional italian şi comparat, decan al Facultăţii de ªtiinţe Politice a Universităţii din Calabria, specializat în drept constituţional, instituţii de drept public, legislaţie europeană, este totodată autor a numeroase volume şi studii: Diritto costituzionale comparato ed europeo (2004), Diritto costituzionale comparato. Le forme di governo (2002), El nuevo ordenamiento de las autonomias locale en Italia (entre continuitad y reforma) (1999), Sistema delle fonti e controllo di costituzionalità. Il caso francese. Profili storico-dogmatici (1988), Crisi istituzionale e riforma della Costituzione (1983),

Partiti politici e forma di governo (1977).

Silvio Gambino, Le régionalisme italien et la réforme constitutionnelle, studiu publicat cu permisiunea autorului.