O orientare aspră într-o relaţie delicată:
O orientare aspră într-o relaţie
delicată:
străduinţele Uniunii Europene
pentru minorităţi(-le sale)
Gabriel Toggenburg
I. Introducere: constituie protecţia
minorităţilor o problemă în procesul
integrării europene?
Organizaţiile
internaţionale ca OSCE, ONU şi în special Consiliul Europei
au dezvoltat activităţi intense referitoare la chestiunea minorităţilor.
Dimpotrivă,
Uniunea Europeană (UE) pare să se fi angajat mult mai puţin în acest domeniu.1
Există mai multe cauze interdependente pentru această situaţie,
majoritatea fiind
rezultatul faptului că procesul de integrare a fost iniţial un proiect economic
(chiar
dacă el a avut întotdeauna aspecte politice).2 Din această cauză, nu
s-a resimţit
nevoia de a transfera competenţe Comunităţii Europene pentru a putea interveni
în chestiunile politice sau culturale prin armonizarea comportamentului public
al
statelor membre faţă de minorităţile lor etnice sau lingvistice.
Lăsînd
deoparte această explicaţie (istorică), este greu să se găsească un
numitor comun în chestiunea protecţiei minorităţilor în cadrul UE. Faptul că CE
nu este o organizaţie internaţională în sensul clasic, ci una supranaţională,
are ca
urmare faptul că în cadrul integrării europene este mult mai dificil să se găsească
o cale de ieşire prin soluţii de compromis care se află undeva între
instrumentele
politice şi cele cvasi-juridice.3 Spre deosebire de organizaţiile
internaţionale
tradiţionale, şi lăsînd deoparte cerinţa ca fiecare act normativ al CE să fie
fundamentat pe un articol concret al Tratatului CE (datorită aşa-zisului
principiu
al puterilor enumerate), legislaţia CE defineşte şi ea formele şi efectele
juridice
ale legilor ce pot fi adoptate pe baza unei prevederi introduse în cele din urmă
în
legislaţia primară.4 Lucrurile pot părea încă şi mai dificile pentru
statele membre
dacă luăm în considerare că Curtea Europeană de Justiţie, care funcţionează ca
o
sală de maşini a procesului de integrare, poate acorda unei prevederi care a
întrunit acordul statelor
membre un sens sau o putere la care acestea nu s-au aşteptat. De
aceea, se poate spune că, într-un conglomerat supranaţional care dispune încă
de
deschiderea unei „ţinte mişcătoare”,5 un angajament iniţial faţă de
chestiunile
minorităţilor pare să fie, politic vorbind, mult mai dificil decît într-un
context
internaţional tradiţional.
De
fapt, situaţia problemelor minorităţilor este întrucîtva în curs de
echilibrare:
înainte de Tratatul de la Amsterdam (semnat la 2 octombrie 1997 şi intrat în
vigoare
la 1 mai 1999) nu existase nici măcar o prevedere inclusă într-un tratat care să
se
refere la protecţia minorităţilor (în afara unor indicaţii din Tratatele de
aderare ale
Marii Britanii şi Austriei, Suediei, Finlandei, Norvegiei).6 Toate
acestea în ciuda
faptului că, odată cu realizarea Pieţei unice (1993) şi crearea Uniunii
Europene
(Tratatul de la Maastricht, 1992), începutul ultimului deceniu reprezintă o
deeconomizare a integrării europene. Totuşi, în ciuda acestei evoluţii, persistă
o
lipsă evidentă de competenţe, adică a unui mandat încredinţat Uniunii de
Înaltele
Părţi Contractante ale Tratatului cu privire la minorităţile etnice sau
lingvistice.
Urmărind
interacţiunea dintre procesul de integrare europeană şi protecţia
minorităţilor, ar fi posibilă o împărţire între comportamentul activ al
organismelor
CE faţă de minorităţi pe de o parte (să numim aceasta „abordarea pozitivă”), şi
relaţia dintre legislaţia CE şi măsurile de nivel naţional de protecţie a
minorităţilor
(să numim aceasta
„abordarea negativă”). Articolul de faţă încearcă să analizeze
exclusiv evoluţia
activităţilor din domeniul minorităţilor din CE şi din jurul CE.
Aşadar, nu vom face speculaţii pe marginea abordării negative a acestui
subiect,
adică pe marginea întrebării dacă într-un fel sau altul principiile şi legislaţia
CE
existente stînjenesc legislaţiile interne în protejarea minorităţilor. Pentru o
examinare a acestei chestiuni poate fi utilă evaluarea recentelor hotărîri ale
Curţii
Europene de Justiţie în cazurile Bickel/Franz (25. 11. 1998)7 şi Angonese
(06. 06.
2000)8. În acest caz Curtea a vizat prevederile regionale menite să
protejeze
minoritatea germană din Provincia Autonomă Bozen/Bolzano (Tirolul de Sud din
nordul Italiei) împotriva legilor Comunităţii. Mai mult, în acest context, este
esenţial
să se examineze atitudinea Dreptului Comunitar referitor la restricţiile
lingvistice
şi să se analizeze conceptul de cetăţenie UE (mai cu seamă în ce priveşte aşa-zişii
cetăţeni ai unor terţe ţări care sînt în mod predominant membri ai aşa-numitelor
minorităţi noi)9. Însă, după cum am spus mai devreme, spaţiul nu ne
permite acest
gen de reflecţii în studiul de faţă.
După
cum am menţionat deja, activităţile CE referitoare al minorităţi sînt
destul de puţine. Măsurile luate pînă la această dată se pot împărţi în patru
categorii:
(a) măsuri cu caracter predominant politic, elaborate de Parlamentul European şi
caracterizate printr-o abordare normativă; (b) măsuri asumate de Comisia
Europeană, Consiliul (şi Parlamentul) European, caracterizate printr-o abordare
funcţională, adică financiară; (c) măsuri luate în cadrul afacerilor externe
ale CE/UE, care diferă de
primele două categorii prin aceea că ele nu ţintesc la sfera
internă a UE (fapt care nu înseamnă totuşi că ele nu ar putea avea şi implicaţii
interne); şi (d) măsuri de tipul programelor şi politicilor care nu au ca ţintă
minorităţile (pe care nu le abordăm în acest studiu), dar care sînt totuşi
relevante
în chestiunile minorităţilor. Acestea includ zone ca politicile de drepturile
omului,
politicile antirasiste, politicile referitoare la azil, politicile referitoare
la refugiaţi,
atitudinea faţă de cetăţenii unor terţe state, rolul regiunilor în UE, etc.
2. Rezoluţiile
Parlamentului European referitoare la minorităţi
În
privinţa importanţei acordate problemelor minorităţilor, Parlamentul European poate fi identificat drept organismul care a arătat cel mai acut interes
faţă de
aceste probleme. De fapt, Parlamentul susţine că „ataşează o mare importanţă
participării minorităţilor etnice, rasiale şi culturale la procesele de decizie
atît politică
cît şi socială” şi că, în sine, Parlamentul trebuie să „reprezinte diversitatea
culturală a
Europei”.10 Pînă în momentul de faţă au fost iniţiate în cadrul
Parlamentului European
mai multe moţiuni pentru rezoluţii ce tratează situaţia minorităţilor, deşi
abia cîteva
din ele au reuşit să fie luate în considerare pentru dezbatere ulterioară. Nu
trebuie uitat
că rezoluţiile prezentate în continuare nu au caracter de obligativitate
(datorită acestui
fapt a fost posibil să se legifereze fără să se facă referinţă la o bază
specifică de
competenţe),
lipsindu-le de aceea un efect practic real.
2.1.
Rezoluţia din 1981
Rezoluţia
din 1981 a Parlamentului European cu privire la o Cartă comunitară a
limbilor şi culturilor regionale şi la o Cartă a drepturilor minorităţilor
etnice11 solicită
autorităţilor naţionale, regionale şi locale să permită şi să promoveze
includerea limbilor
şi culturilor regionale în programa şcolară oficială de la nivelul învăţămîntului
preşcolar
pînă la cel al învăţămîntului superior; să permită şi să asigure accesul
corespunzător al
acestora la televiziunile şi radiourile locale; şi să se asigure că indivizii îşi
pot folosi
propria limbă în domeniul vieţii publice şi al relaţiilor sociale în contactele
lor cu
organele oficiale precum şi în cadrul Curţilor
(par.1). În continuare Rezoluţia recomandă
ca fondurile regionale să asigure sprijinirea proiectelor menite să susţină
culturile
populare şi regionale şi proiectele economice regionale (par.4 şi 6). În fine,
Parlamentul
face apel la Comisie să revadă întreaga legislaţie şi toate practicile
comunitare care
discriminează limbile minoritare (par.5).
2.2.
Rezoluţia din 1983
În
1983 Parlamentul a adoptat o „Rezoluţie cu privire la măsurile în favoarea
minorităţilor culturale şi lingvistice”.12 Luîndu-se în considerare
că în jur de treizeci
de milioane de cetăţeni UE au drept limbă maternă o limbă regională sau o limbă
puţin vorbită, Parlamentul a subliniat importanţa rezoluţiei din 1981 menţionate mai sus şi a făcut
din nou apel la Comisie să îşi continue şi să îşi intensifice eforturile
în această direcţie; i s-a cerut Comisiei să raporteze Parlamentului măsurile
practice luate sau pe cale de a fi luate în viitor. Mai mult, Rezoluţia făcea apel
la
Consiliu să se asigure că principiile formulate sînt respectate în practică.
2.3.
Rezoluţia din 1987
O
nouă „Rezoluţie cu privire la limbile şi culturile regionale şi etnice din
Comunitatea Europeană” (aşa-numita rezoluţie Kujpers) a fost adoptată de
Parlament
în 1987.13 După ce îşi exprima regretul faţă de absenţa oricărui
progres în această
chestiune, în această Rezoluţie Parlamentul a elaborat diferite recomandări
Statelor
Membre în domeniul educaţiei, mass media, infrastructurii culturale, vieţii
sociale
şi economice precum şi în domeniul administraţiei şi jurisdicţiei de stat. În
ce priveşte
domeniul din urmă, Parlamentul recomanda în special:
- asigurarea „unei baze legale
directe pentru folosirea limbilor minoritare şi
regionale, în prima instanţă a autorităţilor locale din zonele în care există
un grup
minoritar”;
- revizuirea „prevederilor şi
practicilor naţionale care discriminează limbile
minoritare”;
-
cerinţa „serviciilor descentralizate dar şi a celor ale guvernării centralizate
de a folosi limbile
naţionale, regionale şi minoritare în zonele respective” (par.6).
Parlamentul
mai recomanda oficial recunoaşterea toponimelor şi numelor
exprimate într-o limbă regională sau minoritară precum şi acceptarea
toponimelor
şi indicaţiilor pe listele electorale. Mai mult, măsurile trebuiau să includă:
- „asigurarea folosirii limbilor
minoritare şi regionale în cadrul serviciilor
poştale…ce asigură informarea consumatorului şi furnizarea de mărfuri;
- etichetarea în limbile minoritare
şi regionale, asigurarea folosirii limbilor
regionale în indicatoarele de circulaţie şi alte indicatoare publice precum şi
în
denumirile străzilor” (par.9).
În
continuare, Parlamentul sublinia necesitatea sprijinului economic şi
evidenţia propria hotărîre de a se asigura că cel puţin 1.000.000 de euro vor
fi
alocaţi din bugetul pe 1988 în favoarea limbilor minoritare. El mai declara că
i se
va acorda Intergrupului pentru limbile puţin folosite un statut deplin ca
intergrup
oficial al Parlamentului European.14
Evoluţiile
ulterioare au avut ca rezultat un raport care înfiinţa în 1988 o Cartă
a drepturilor grupurilor etnice. Parlamentul nu a luat nici o decizie pe baza
acestui
aşa-numit „raport Stauffenberg”,15 întrucît mandatul său se afla la
sfîrşit. După
alegeri, Comisia Juridică a Parlamentului şi-a reluat lucrul asupra unei
versiuni
revizuite a raportului Stauffenberg, iar succesorul contelui Stauffenberg,
Siegbert
Alber, a prezentat în 1993 aşa-numitul „raport Alber”. Acest raport încorpora
mare
parte a cuprinsului proiectului Uniunii Federale a Naţionalităţilor Europene
(UFNE).16
Întrucît Parlamentul dorea să observe ce turnură aveau să ia evoluţiile
din cadrul Consiliului Europei (în privinţa Cartei limbilor minoritare şi
regionale)17,
el nu a ajuns la o decizie asupra acestui raport revizuit.
2.4.
Rezoluţia din 1994
Ca
şi continuare, Parlamentul a adoptat în 1994 o „Rezoluţie cu privire la
minorităţile lingvistice din Comunitatea Europeană” pe baza aşa-numitului
„raport
Killilea”,18 care făcea din nou trimitere la rezoluţiile Arfe şi
evidenţia faptul că
statele membre ar trebui să recunoască minorităţile lingvistice şi să creeze
condiţiile
de bază pentru păstrarea şi dezvoltarea acestor limbi. Actele legislative ar
trebui
„cel puţin să acopere folosirea şi încurajarea acestor limbi şi culturi în
sfera
educaţiei, justiţiei şi administraţiei publice, a mass media, a toponimelor şi
al
altor sectoare ale vieţii publice şi culturale” (par.4).
În
plus, Parlamentul făcea apel la guvernele şi parlamentele naţionale să
semneze şi ratifice Carta limbilor regionale a Consiliului Europei şi recomanda
sprijinirea financiară pe mai departe a comisiilor naţionale ale „Biroului
European pentru limbile puţin folosite” (PELPF). El făcea apel şi la Comisia
Europeană
să ia în considerare limbile puţin folosite şi culturile respective în
elaborarea
diferitelor secţiuni ale politicilor comunitare. Parlamentul dorea ca Comisia şi
Consiliul Europei să
„se asigure de faptul că sînt alocate resurse bugetare adecvate
pentru programele
Comunităţii în favoarea limbilor puţin folosite…şi să propună
un program de acţiune multianual în acest domeniu” (par.11(b)).
Fondul
European de Dezvoltare Regională ar trebui să aloce sume în asemenea
scopuri, iar programele CE de reconstrucţie socială şi economică ar trebui să
ia în
considerare vorbitorii limbilor puţin folosite din ţările central şi
est-europene. În
fine, Parlamentul European specifica faptul că toate aceste recomandări ar
trebui
aplicate şi pentru minorităţile autohtone negrupate teritorial (menţionînd
explicit
romii şi sinti) care nu periclitează ca atare integritatea teritorială sau
ordinea publică
a statelor membre.
2.5.
Abordarea generalizantă a Parlamentului Europei
În
documentele referitoare la politicile de drepturile omului, cooperare
transfrontalieră, revizuire a tratatelor sau rasism, în mod obişnuit
Parlamentul
menţionează conştiinţa minoritară ca pe un obiectiv important. Acelaşi lucru
este
valabil pentru rezoluţiile Parlamentului Europei în care se comentează situaţia
politică a anumitor ţări.
În
„Rezoluţia cu privire la drepturile omului în lume din 1997 şi 1998 şi
politicile
de drepturile omului ale Uniunii Europene”, Parlamentul „remarcă faptul că mare
parte din cele mai violente conflicte din întreaga lume care au avut loc în
ultimii ani au
implicat probleme legate de minorităţi… Va elabora o definiţie… a drepturilor minorităţilor pentru
a imprima o mai mare forţă politicilor sale… susţine necesitatea
întăririi eforturilor internaţionale de a se pune capăt discriminării pe scară
largă a
minorităţilor etnice, lingvistice, naţionale sau religioase şi de a contribui
la soluţionarea
conflictelor interetnice… Susţine necesitatea unei mai mari recunoaşteri şi
protecţii a
drepturilor colective, mai cu seamă ale drepturilor populaţiilor autohtone… Susţine
necesitatea consolidării mecanismelor internaţionale de monitorizare a
drepturilor
minorităţilor… Subliniază importanţa sprijinului UE pentru un tratament just al
minorităţilor din ţările Europei Centrale şi de Est, într-un respect strict al
drepturilor
şi libertăţilor fundamentale şi al principiilor egalităţii şi cetăţeniei, fără
subminarea
identităţilor lor, mai cu seamă în ţările candidate”.19
În
acest context, Parlamentul foloseşte un concept larg de minoritate întrucît
el susţine în „Rezoluţia cu privire la respectarea drepturilor omului în
Uniunea
Europeană” (1997) că nu se pune problema integrării în Uniunea Europeană pentru
statele „care nu respectă drepturile fundamentale ale omului şi face apel la
Comisie
şi Consiliu să acorde o importanţă specială drepturilor minorităţilor (etnice,
lingvistice, religioase, homosexuale etc.) în timpul negocierilor de extindere”20.
Un
alt exemplu de abordare generalizatoare îl constituie „Rezoluţia cu privire
la rasism, xenofobie şi antisemitism şi la măsuri suplimentare de combatere a
discriminării rasiale” în care Parlamentul declară că combaterea discriminării
imigranţilor şi
minorităţilor religioase este „parte integrantă a oricărei politici
comprehensive
împotriva rasismului şi xenofobiei”. Într-adevăr, Parlamentul
susţine aici foarte clar că acordă o mare importanţă „participării minorităţilor
etnice, rasiale şi culturale în procesele de luare a deciziilor atît politice
cît şi
sociale”.21 În „Rezoluţia cu privire la rolul serviciilor publice de
televiziune
într-o societate multi-media”, Parlamentul face apel la posturile publice de
televiziune şi radio „să ofere oportunităţi egale reale pentru îmbunătăţirea
reprezentării femeilor şi minorităţilor etnice în organigrama tuturor
televiziunilor”.22 Iar în „Rezoluţia cu privire la condiţiile
precare din închisorile
din Uniunea Europeană”, Parlamentul face trimitere specială la „anumite grupuri
care necesită tratament specific: femeile, imigranţii, homosexualii şi membrii
minorităţilor etnice şi religioase”.23
În
rezoluţiile cu privire la anumite ţări, Parlamentul subliniază importanţa
accesului egal al tuturor secţiunilor societăţii la educaţie şi pregătire
(„Rezoluţia
cu privire la situaţia politică din America de Sud”),24 a
drepturilor egale pentru
minorităţile religioase („Rezoluţia cu privire la încălcarea drepturilor omului
şi
drepturilor politice în Republica Islamică Iran”)25 şi declară că
singura cale către
recunoaşterea de către comunitatea internaţională şi către o soluţionare a
profundei crize interne o reprezintă un dialog politic constructiv între
autorităţi
(din Birmania) şi reprezentanţii minorităţilor etnice („Rezoluţia cu privire la
Birmania”, 1999)26.
2.6.
Rezoluţiile cu privire la anumite minorităţi
La
urmă, dar nu mai puţin importante, trebuie menţionate rezoluţiile Parlamentului
European care se referă la o minoritate anume. În vreme ce „Rezoluţia cu
privire la
situaţia drepturilor omului şi ale minorităţilor băştinaşe din Argentina” (care
protestează
împotriva împărţirii pămînturilor)27, „Rezoluţia cu privire la
drepturile politice ale
minorităţilor din Albania” sau „Rezoluţia cu privire la protecţia drepturilor
minorităţilor
şi drepturilor omului în România” (aceasta din urmă fiind foarte detaliată şi
avînd ca
ţintă eliminarea unor prevederi specifice de
nivel naţional care restrîng folosirea limbilor
minoritare în şcoală)28 au un caracter pur extern, în schimb
„Rezoluţia cu privire la
discriminarea romilor” se referă (şi) la o situaţie din interiorul UE. În
cadrul ei,
Parlamentul recunoaşte cultura specifică a romilor, anunţă un raport special ca
pe o
„chestiune de urgenţă” şi face apel la Comisie să îşi sporească eforturile de
sprijinire
a populaţiilor rome „de a se integra în societăţile în care trăiesc şi de a
contribui la
culturile respective”.29
3. Alte măsuri
ale CE de sprijinire a minorităţilor şi limbilor minoritare
Al
doilea grup de măsuri luate în cadrul UE cuprinde măsurile adoptate de
sau în colaborare cu alte organe ale CE. Din cauza lipsei competenţei normative
în domeniul protecţiei minorităţilor, nu a fost posibil să se creeze acte
normative
cu caracter de obligativitate
precum directivele sau reglementările. De aceea,
abordarea a fost mai
mult una generalizatoare. Aceasta înseamnă că măsurile sînt
de natură tehnică (de exemplu, asigură un buget care sprijină instituţiile şi/sau
activităţile în folosul minorităţilor) şi de aceea se poate schiţa doar o idee
despre
ceea ce s-a făcut în acest context.
3.1.
Sprijinirea financiară a protecţiei minorităţilor
Apelurile
făcute de Parlament în prima Rezoluţie Arfe nu au întîrziat să
producă rezultate. În 1982 a fost înfiinţată o organizaţie non-profit, Biroul
European pentru Limbile Puţin Folosite (BELPF). Această organizaţie consideră că
reprezintă 50 de milioane de cetăţeni UE care vorbesc peste treizeci de limbi
autohtone diferite. Ea doreşte să promoveze şi să apere aceste limbi minoritare
sau regionale precum şi drepturile lingvistice ale celor care le vorbesc.
Biroul este
independent, membrii săi sînt asociaţii voluntare şi instituţii oficiale active
în
promovarea limbilor minoritare din întreaga UE. Asociaţiile membrilor sînt
organizate în 13 Comisii ale Statelor Membre (Portugalia şi Grecia nu sînt
incluse).
BELPF este finanţat în principal de Comisia Europeană.
În
1982 Parlamentul European a înfiinţat linia bugetară B3-1006 care asigură
fondurile pentru măsurile financiare în sprijinul limbilor minoritare sau
regionale
puţin folosite. Această poziţie a fost reînnoită anual,30 iar suma a
fost crescută
constant de la 100.000 de ECU în 1983 pînă la 4 milioane de ECU în 1995-1996.31
„Sprijinul Comisiei
Europene pentru măsurile menite să promoveze şi salvgardeze
limbile minoritare sau regionale” pe 1999 se ridică la 2.250.000 ECU (OJ 1999
No. C 125, pp.14-18). Acest sprijin va fi folosit pentru cofinanţarea (cu pînă
la
50%) a proiectelor menite să îmbunătăţească calitatea învăţării şi predării în
limbile
minoritare şi/sau regionale precum şi să pregătească viitoarea diseminare a
informaţiei, experienţei şi expertizei în domeniul limbilor
minoritare/regionale.
Limbile care pot beneficia de acest buget sînt limbile autohtone vorbite în mod
tradiţional de către o parte a populaţiei dintr-un stat membru UE. Dialectele,
limbile
imigranţilor sau limbile create artificial sînt excluse. Se aşteaptă ca bugetul
pe
1999 să cofinanţeze 75-90 de proiecte.32 În Comunicatul citat,
Comisia pare să se
confrunte cu posibile rezerve cu privire la competenţele sau implicaţiile
politice
atunci cînd declară că „Luînd în considerare propriile puteri ale statelor
membre
şi principiul subsidiarităţii, este exclusă orice activitate cu impact politic
sau
legislativ” (vezi sfîrşitul paginii 14 a OJ citate).
S-au
adus critici33 faptului că nu există un program multianual de acţiune
care
să asigure un sprijin financiar pe termen lung. În momentul de faţă, Comisia
examinează fezabilitatea propunerii unui astfel de program.34 Pentru
o astfel de
poziţie bugetară Comisia va trebui să găsească o bază legală corespunzătoare.35
Un ultim exemplu în ce priveşte interesul Comisiei faţă de problemele
minorităţilor
îl constituie apelul
de a se realiza un „studiu despre minorităţile lingvistice din
Uniunea Europeană —
analiză strategică a opţiunilor de acţiune ale Comunităţii”.36
3.2.
Diferite studii despre problemele minorităţilor, cofinanţate de CE
În
urma Rezoluţiei Kujpers a Parlamentului, Comisia Europeană şi BELPF au
iniţiat înfiinţarea programului MERCATOR.37 Reţeaua MERCATOR este
compusă
din patru institute de cercetare38
care tratează probleme generale (studii interdisciplinare,
seminarii despre statutul minorităţilor etno-lingvistice), de natură
educaţională (studii
despre bilingvism şi învăţămîntul bilingv), referitoare la mass media şi
limbile
minoritare (înfiinţarea unei baze de date şi a unui ghid media MERCATOR) şi
legislative (culegere generală de surse legale referitoare la limbi). Pînă în 1994 reţeaua
a fost
coordonată de către BELPF, iar de atunci de către Comisia Europeană.
În
plus, au fost publicate o serie de studii de către CE: în 1984 Comisia a
publicat un studiu despre situaţia limbilor puţin folosite din Comunitatea Europeană,39
în 1990 un studiu despre situaţia minorităţilor lingvistice din Grecia,
Spania şi
Portugalia,40 iar în 1992 Comisia (DG XXII) a publicat un nou studiu
despre limbile
minoritare, punînd în lumină valoarea crescîndă a diversităţii pentru dezvoltarea
economică şi integrarea europeană. A fost înfiinţată o reţea de cercetători de
la
importante institute de cercetare,41 care a fost însărcinată să
elaboreze un proiect
menit să asigure un studiu temeinic din punct de vedere metodologic care să
permită
o înţelegere comparativă a situaţiei prezente a diferitelor grupuri
lingvistice.42 Acest proiect — cunoscut
sub numele de EUROMOSAIC — a dus în 1996 la publicarea
unui raport EUROMOSAIC cu privire la „Producerea şi reproducerea grupurilor
lingvistice minoritare din Uniunea Europeană”.43
Mai
cu seamă extinderea Uniunii Europene către est a impulsionat o depăşire
a dimensiunii lingvistice a minorităţilor din Europa, conferind chestiunii
minorităţilor o dimensiune politică (şi juridică) clară. Această nouă abordare
pare
totuşi a fi limitată la minorităţile din Europa Centrală şi de Est. Comisia
Europeană
a cofinanţat (în cadrul programului PHARE) un program comun intitulat
„Minorităţile din ţările Europei Centrale” împreună cu Consiliul Europei, care
cuprindea seminarii44 cu tema „minorităţile şi mass media”, „minorităţile
şi
învăţămîntul”, „minorităţile şi procesele de luare a deciziilor”.45
3.3.
Dimensiunea culturală a UE — cale de acces pentru măsurile în favoarea
minorităţilor
Tratatul
de la Maastricht a imprimat procesului de integrare europeană o
dimensiune trans-economică clară prin înfiinţarea unei Uniuni politice. În
contextul drepturilor minorităţilor, de un interes special este Titlul IX – Cultura
(articolul 128 TCE)46, întrucît el subliniază clar dimensiunea
culturală a integrării
europene şi în acelaşi timp recunoaşte indirect că nici un stat membru nu este
omogen din punct de
vedere cultural47: CE i se cere să contribuie la înflorirea
„culturilor din Statele
Membre şi în acelaşi timp să le respecte diversitatea
naţională şi regională48”.49 Importanţa diversităţii a
fost reafirmată de curînd prin
introducerea unui nou articol 22 în Proiectul de Cartă a Drepturilor
Fundamentale
a UE, în care se afirmă că „Uniunea respectă diversitatea lingvistică,
religioasă
şi culturală”.50
Abordarea
culturală a Comunităţii este proiectată să fie una multi-politică:
ea va „lua aspectele culturale în considerare în acţiunile întreprinse în
respectul
altor prevederi ale Tratatului…” (Articolul 151 para.4 TCE, fostul Articol 128
para.4 TCE). Acest tip de „clauză de evaluare a impactului cultural” face din
cultură
un aspect ce trebuie respectat de Comunitate semper et ubique conferind
astfel un
rol major acestei prevederi referitoare la competenţă. Este interesant de
remarcat
că această clauză a fost apoi precizată funcţional deoarece la Amsterdam s-a
adăugat „…în special pentru respectarea şi promovarea culturilor sale”.
Mai
mult, trebuie atrasă atenţia asupra schimbărilor introduse în prevederile
referitoare la subvenţii care permit, într-o anumită măsură, asistenţa
financiară a
culturilor, afirmîndu-se că „ajutorul în promovarea culturii şi conservarea
moştenirii, în cazurile în care acest ajutor nu afectează condiţiile comerciale
şi
competiţia din cadrul Comunităţii într-o măsură care să contravină interesului
comun” poate fi considerat compatibil cu piaţa internă.51 Cultura şi
alte noi
competenţe ale Comunităţii precum educaţia52 au deschis calea unor
noi posibilităţi legislative, ba mai
mult, le-au dat o bază solidă întrucît trebuie afirmat că măsurile
de natură culturală fuseseră deja luate într-o vreme în care procesul integrării
se
limita oficial la dimensiunea economică.53
Un
exemplu izbitor al faptului că încă din perioada pre-Maastricht fuseseră
asigurate anumite măsuri de natură culturală şi, în cazul de faţă, de protecţie
a
minorităţilor, îl reprezintă Directiva Consiliului din nici mai mult nici mai
puţin 1977
care se referă la educaţia copiilor muncitorilor migranţi (cetăţeni UE) în
limba lor
maternă precum şi includerea în programă a studiului locurilor lor de origine.54
Singura
bază legală pentru această directivă fusese Articolul 49 al Tratatului CE.55
Acest act
pare prima facie să fie doar de departe legat de libera circulaţie a
muncitorilor. Mai
mult, el sugerează că Articolele 48 şi 49 din TCE nu numai că obligă statele
membre
să elimine formele existente de discriminare care periclitează mobilitatea
muncitorilor,
ci pare să funcţioneze şi ca bază pentru adoptarea unor acţiuni afirmative în
folosul
muncitorilor migranţi pentru a le spori mobilitatea. Directiva pare să exprime
viziunea
că libera circulaţie a muncitorilor nu trebuie să ameninţe identitatea culturală
a
persoanelor respective (cu toate că, pe de altă parte, diversitatea lingvistică
din cadrul
Comunităţii nu poate împiedica această liberă circulaţie).56
În
domeniul culturii, diferite programe (unele din ele existente deja înainte
de Maastricht) asigură sprijin financiar şi pentru situaţiile relevante pentru
minorităţi cum ar
fi, de pildă, traducerea şi diseminarea operelor literaturii
contemporane în
limbile puţin folosite,57 conservarea culturii regionale,58
promovarea ei59 sau cercetarea limbilor minoritare.
Acest
context legal în schimbare precum şi declaraţiile politice ca aceasta de
mai jos, făcută de preşedintele Prodi, „…nu trebuie să uităm niciodată că
întreaga
Europă înseamnă diversitate. De aceea trebuie să respectăm şi să culegem
roadele
diversităţii. Integrarea europeană a însemnat dintotdeauna diferite popoare cu
diferite culturi… Diversitatea este una din cele mai mari comori ale Europei…”60
arată că diversitatea este din ce în ce mai mult percepută ca un lucru ce
trebuie
protejat şi pe care trebuie să se întemeieze Europa. Angajamentul politic faţă
de
conceptul de diversitate culturală şi corelaţia sa cu protecţia minorităţilor
reies şi
din următoarea declaraţie a Consiliului: „Europa, caracterizată de solidaritate
şi
de un bogat amestec cultural, este întemeiată pe respectul pentru diversitate şi
pe
toleranţă. Toate statele membre…duc o luptă continuă pentru a construi şi menţine
o Europă bazată pe…diversitatea culturilor şi limbilor sale, o Europă în
care…sînt
protejate drepturile minorităţilor”.61
3.4.
Cîteva cuvinte despre dimensiunea regională atît a UE cît şi a problemelor
minorităţilor
În
ce priveşte dimensiunea regională a procesului integrării, care a fost
amplificată în Tratatul de la Maastricht şi care este adesea considerată a fi
de importanţă majoră
pentru minorităţi62, nu trebuie să fim prea optimişti. Înfiinţarea
Comisiei regiunilor şi autorităţilor locale (CR) arată un angajament specific
faţă
de rolul în continuă creştere al regiunilor în Europa.63 Însă CR deţine
un statut pur
consultativ. Ea este compusă din reprezentanţi atît regionali cît şi locali,
care sînt
numiţi de Consiliu la recomandarea guvernelor naţionale şi trebuie consultată
de
Consiliu şi Comisie doar într-o arie restrînsă de politici (cele referitoare la
educaţie,
cultură, coeziune economică şi socială). Totuşi, trebuie spus că puteri
legislative
şi administrative substanţiale ale regiunilor din Europa (garantate printr-o
introducere efectivă a intereselor regionale în procesele legislative de nivel
european) precum şi lărgirea principiului subsidiarităţii operată la Maastricht
(care
pînă în momentul de faţă reglementează doar relaţia dintre nivelul naţional şi
cel
comunitar – vezi articolul 5 al TCE), înflorirea culturilor regionale (prin diferite
programe financiare ale CE) şi economii regionale puternice (printr-o politică
regională efectivă a CE)64, toate favorizează tendenţios (!) minorităţile.
Realizarea
triunghiului Autonomiei, Bunăstării şi Protecţiei Culturii (condiţiile ABPC)
într-o regiune dată poate duce la situaţia în care protecţia legală a minorităţilor
să
îşi piardă din urgenţă. Acest fapt este însă valabil mai cu seamă pentru acele
minorităţi care constituie o majoritate într-o regiune geografică ce coincide
cu
regiunea administrativă care are avantaje de pe urma instituţiilor şi
politicilor
comunitare menţionate
mai sus.65 Oricum, nu există nici o îndoială că cooperarea
trans-regională
favorizează minorităţile care trăiesc în zonele de graniţă. De fapt,
Parlamentul declară în „Rezoluţia cu privire la cooperarea transfrontalieră şi
interregională” că „cooperarea dintre regiunile de graniţă poate îmbunătăţi
oportunităţile pentru multe minorităţi lingvistice europene de a-şi păstra şi
dezvolta
cultura, contribuind la construirea structurilor care sprijină minoritatea”.66
3.5.
Aspectele economice
Politicienii
UE au înţeles că excluderea socială, problemele ce decurg din ea
şi discriminarea produc costuri economice întrucît aceşti factori conduc la şomaj,
acces precar la serviciile publice şi private şi la irosirea talentelor. Pe de
altă
parte, cercetările arată că practicile inclusive adoptate de companii
alimentează
productivitatea.67 În realitate, minorităţile par să fie tot mai
mult percepute ca un
potenţial economic. Un comisar declara că „imigranţii şi minorităţile etnice
joacă
un rol important în dezvoltarea economică a Europei. Europa are nevoie de
pricepere, talent, inovaţie şi diversitate. Imigranţii şi grupurile etnice
minoritare
contribuie la asigurarea acestor calităţi cruciale”.68
Oricum,
voinţa de a integra minorităţile în economiile europene nu se limitează
la simple declaraţii politice. Comunicatul Comisiei cu privire la Fondurile
Structurale
subliniază că „trebuie acordată o atenţie specială nevoilor… minorităţilor etnice…
şi
elaborării de politici active şi preventive corespunzătoare de promovare a
integrării lor pe piaţa
muncii”.69 Mai mult, se fac eforturi de „creştere a conştientizării şi
capacităţii” unor grupuri minoritare concrete de a se bucura de oportunităţile
oferite
de societatea informaţională. Și programul multianual de promovare a diversităţii
lingvistice a Comunităţii în societatea informaţională (MLIS) are ca ţintă
(printre altele)
promovarea unei Europe multilingve şi finanţează
parţial RILEM (Reţeaua de Informaţii
pentru Limbile Europene Minoritare).70
Un
alt exemplu în domeniul economic îl poate reprezenta iniţiativa Reţelei
de Afaceri a Minorităţilor Etnice (RAME)71 care este cofinanţată de
Comisie şi
care este proiectată la bază pentru a spori contribuţia afacerilor minorităţilor
etnice
(AME) la economiile locale şi naţionale şi pentru a identifica şi transfera
cele mai
bune practici în dezvoltarea şi extinderea întreprinderilor minorităţilor
etnice în
cadrul statelor membre UE.
4. Protecţia
minorităţilor în relaţiile externe ale Comunităţii Europene
4.1.
Protecţia minorităţilor este pe cale să devină o parte a cutumelor externe ale UE
Impulsul
folosirii comerţului exterior al CE pentru promovarea drepturilor omului
în terţe state a apărut aproape imediat după
intrarea în vigoare a LOME I, cînd Parlamentul
European
a cerut Consiliului — după uciderea cîtorva sute de mii de persoane în Uganda
— să suspende fluxul
de bani către această ţară. LOME IV cuprindea prima clauză
propriu-zisă de drepturile omului într-un acord încheiat de CE cu terţe state.
De atunci
au fost elaborate diferite tipuri de clauze referitoare la drepturile omului,
diferite în
conţinut precum şi în aplicare. În acest sens, în perioada de după mai 1995,
acordurile
au inclus trimiteri fie la Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, fie în
cazul în care
statul partener era un stat membru OSCE, la principiile OSCE.
Tratamentul
minorităţii kurde a fost, inter alia, motivul pentru care Parlamentul
European a pus sub semnul întrebării candidatura Turciei la integrarea în
Uniunea
Europeană. Un angajament încă şi mai izbitor faţă de minorităţi a fost luat după
dezmembrarea fostei Iugoslavii. Cele douăsprezece state membre de atunci au
convocat o conferinţă internaţională de pace la Haga unde au înfiinţat aşa-numita
Comisie Badinter căreia i-a fost încredinţată responsabilitatea formulării unor
opinii
avizate în chestiunile legale generate de disoluţia RSFI.72 Ca
urmare a unei astfel
de opinii a Comisiei, statele membre CE au ajuns la o poziţie comună în
problema
recunoaşterii suveranităţii: la 16 decembrie 1991, miniştrii de Externe au făcut
publice, în cadrul Cooperării Politice Europene, o Declaraţie cu privire la
criteriile
de recunoaştere a noilor state din Europa de Est şi din Uniunea Sovietică şi
Declaraţia cu privire la Iugoslavia. Această recunoaştere a fost condiţionată
printre
alte lucruri de „garanţii pentru grupurile şi minorităţile etnice şi naţionale
în
respectul angajementelor asumate în cadrul CSCE”.73
Prin
aceasta, CE a introdus74 protecţia minorităţilor ca pe un element
nou în
spectrul condiţiilor de recunoaştere a suveranităţii.75
CE/UE
a fost criticată deoarece importanţa dată chestiunii minorităţilor în
relaţiile externe reprezintă un fel de standard dublu întrucît Comunitatea
continuă
să ignore, cel puţin oficial, chestiunea protecţiei minorităţilor înăuntrul
propriilor
sale graniţe.76 Interesul faţă de minorităţi pare să fie „în
principal un articol de
export, iar nu unul pentru consumul intern”.77
În
realitate, protecţia minorităţilor se poate găsi în rezoluţiile adoptate de
către Adunarea Comună a Convenţiei încheiate între Statele Africane, din
Caraibe
şi Pacific şi Comunitate, în acordurile de parteneriat şi cooperare, în
reglementările
Consiliului cu privire la asistenţa acordată şi cu cooperarea cu ţările în curs
de
dezvoltare din Asia şi America Latină. În plus, protecţia minorităţilor
constituie
un element general al raporturilor asupra statelor terţe. „Îndrumarul pentru
raporturile comune pentru ţările terţe” afirmă că „situaţia minorităţilor”
reprezintă
un punct ce trebuie detaliat. Aceste raporturi trebuie să conţină „informaţii
concrete despre persecuţia pe motive de rasă, religie, naţionalitate, apartenenţă
la un
anumit grup social sau de opinie politică”.78
4.2.
Pactul de Stabilitate în Europa
Era
deja martie 1992 cînd Balladur, primul ministru francez de la acea dată,
propunea un fel de
pact de stabilitate care să garanteze buna vecinătate şi prin
aceasta securitatea în Europa Centrală şi de Est.79 Iniţiativa
franceză a fost preluată
în luna decembrie a aceluiaşi an de către Consiliul Comunităţii care a hotărît
să
convoace o conferinţă. Scopul acestei iniţiative era să îmbunătăţească relaţiile
de
vecinătate prin evitarea problemei graniţelor şi prin instituţionalizarea
drepturilor
minorităţilor, cu perspectiva aderării la Uniunea Europeană ca stimulent.80
„Pactul
de Stabilitate” a fost adoptat la Conferinţa din Paris din 20-21 martie 1995 de
către reprezentanţii81 a 52 de state membre ale OSCE. El este compus
dintr-o
simplă declaraţie şi o listă de 130 de acorduri bilaterale, aproape toate
dintre ele
încheiate deja îndainte de semnarea Pactului.82 Rolul Uniunii a fost
acela de
iniţiator,83 moderator 84 şi în cele din urmă acela de
sponsor pentru statele central-şi est-europene, 85 însă el nu a avut nici un fel de impact direct
asupra legislaţiei
UE şi a Comunităţilor. După ce Pactul a fost semnat, OSCE i-a revenit
responsabilitatea implementării sale.
Pactul
a arătat că problemele minorităţilor sînt de importanţă crucială pentru
politica europeană şi că în opinia Consiliului European „acţiunea în acest
domeniu
era oportună şi necesară”.86 Consiliul European a văzut în Pact, în
ciuda caracterului
său geografic deschis, un mijloc prin care să exercite o oarecare influenţă în
sfera
politică asupra ţărilor candidate.87
4.3.
Drepturile minorităţilor ca şi criteriu de aderare
La
întrunirea ţinută la Copenhaga în iunie 1993, Consiliul European a hotărît
„ca ţările asociate din Europa Centrală şi de Est care doresc aceasta vor
deveni
membre ale Uniunii Europene” şi a stabilit criteriile pe care acestea trebuie să
le
îndeplinească înainte de aderare. Aceste condiţii reprezintă un element
important
în Strategia de Aderare a Uniunii şi constituie baza primelor Opinii ale
Comisiei
cu privire la ţările candidate, a Parteneriatului de Aderare precum şi a
rapoartelor
regulate ale Comisiei cu privire la progresele înregistrate de ţările candidate
în
vederea integrării în UE. Ultimele evoluţii arată că criteriile de protecţia
minorităţilor devin şi ele un element crucial al noilor politici ale UE cu
privire la
Europa de Sud-Est.88
Unul
din criteriile de la Copenhaga (pe lîngă democraţie, stat de drept şi
drepturile
omului) este acela ca ţările candidate să demonstreze „respectul faţă de, şi
protecţia
minorităţilor”.89 Cînd în iulie 1997, Comisia şi-a prezentat
opiniile90 referitoare la
întrebarea dacă şi în ce măsură statele candidate îndeplineau condiţiile pentru
a fi
admise la negocierile de aderare, ea a luat în discuţie situaţia minorităţilor
respective
în detaliu, folosind o definiţie largă atît pentru grupurile minoritare, cît şi
pentru
protecţia minorităţilor.91 În noiembrie 1998 Comisia a publicat
primul său raport regulat
în care analiza dacă, în lumina criteriilor de la Copenhaga, reformele anunţate
sau
indicate fuseseră
implementate într-adevăr începînd cu iulie 1997. Un aşa-numit „studiu
compozit” conţine o
sinteză a raportului, precum şi recomandări pentru viitor.
În
secţiunea referitoare la minorităţi, Comisia salută evoluţiile din Letonia şi îşi
exprimă regretul faţă de situaţia din
Estonia. Comisia insistă asupra discriminării romilor
în Ungaria, Slovacia, Bulgaria şi Republica Cehă. Situaţia minorităţii
maghiare din
România este văzută într-o lumină pozitivă, însă este exprimată îngrijorarea
pentru
maghiarii din Slovacia. Comisia încheie afirmînd că „în ansamblu, problema
minorităţilor continuă să genereze îngrijorare din perspectiva extinderii”.92
La 13
octombrie 1999, Comisia a făcut publică a doua rundă, iar la 8 noiembrie 2000
cea de
a treia rundă a rapoartelor sale regulate cu privire la fiecare ţară candidată.93
În
fine, Parteneriatele de Aderare (PA) adoptate în 1998 indicau anumite
priorităţi pe termen scurt şi mediu printre care se numărau probleme
referitoare la
minorităţi pentru fiecare stat candidat. Slovaciei i se cerea să adopte legislaţie
cu
privire la folosirea limbilor minoritare, iar Letonia şi Estonia trebuiau să
faciliteze
condiţiile de obţinere a cetăţeniei. Pe termen mediu li se recomanda Republicii
Cehe, Ungariei, Bulgariei şi României să îmbunătăţească integrarea populaţiei
rome.94 Noile PA-uri au fost adoptate la 13 octombrie 1999.95
În afară de
instrumentele menţionate mai sus, pot fi folosite alte mecanisme şi foruri ale
procesului de extindere precum „relaţia structurată” pentru a se exercita o
presiune
subtilă asupra ţărilor candidate pentru ca ele să îndeplinească criteriile
definite la
Copenhaga.96
Potrivit
acestor preliminarii, se poate trage concluzia că criteriile de la
Copenhaga s-au dovedit a fi un fel de „principiu structural” al procesului de
extindere. Tratatul de la Amsterdam a transpus toate criteriile de la Copenhaga
—
în afară de acela referitor la protecţia minorităţilor — în lege primară. Prin
aceasta,
Tratatul a conferit criteriilor o calitate legală clară şi le-a definit ca
fiind principii
fondatoare ale UE, care sînt comune tuturor statelor membre (dimensiunea internă,
Articolul 6 (1) TCE) şi care trebuie respectate de orice stat care candidează
la
aderare (dimensiunea externă, Articolul 49 TCE).97 Faptul că clauza
referitoare la
minorităţi a fost ţinută deoparte pare să indice că includerea sa — prin care
ea ar
fi căpătat un caracter de obligativitate clar şi o dimensiune internă — nu a
fost
dorită. De aceea este necesar să examinăm explicitatea şi natura unui criteriu
de la
Copenhaga care nu a fost ridicat la rangul de lege primară.
A
fost într-adevăr prima dată cînd Comunitatea a stabilit criteriile de aderare a
noi state membre prin adoptarea concluziilor preşedinţiei. În general, condiţiile
regulate de aderare se găsesc în Legislaţia primară (Articolul 49, fost Articol O
al TUE).
În plus, şi aquis-ul comunitar este considerat a fi o condiţie de aderare
întrucît noile
state membre trebuie să i se alinieze. Motivul formulării de condiţii de
aderare
„suplimentare” la Copenhaga a fost probabil acela de a conferi obligaţiilor
interne la
origine (aquis-ului) o direcţie externă mai vizibilă (întrucît ele sînt direcţionate
către
statele candidate) fără
să limiteze organele comunităţii şi statele membre prea mult în
libertatea lor de a
reglementa aderarea la Uniune: criteriile de la Copenhaga nu au
caracter de obligativitate, ele sînt de natură pur politică fiind adoptate în
concluziile
Consiliului European. Totuşi, într-un sens indirect ele pot fi percepute ca
avînd un
caracter de obligativitate în măsura în care ele reflectă legislaţia deja existentă.98
De
aceea, trebuie într-adevăr ridicată întrebarea dacă „respectul faţă de şi
protecţia
minorităţilor” constituie sau nu parte a aquis-ului. Dacă nu se identifică nici
un standard juridic comunitar, standardul aplicat în cursul extinderii către est
trebuie să fie de
natură (mai mult sau mai puţin) politică.99
5. Se stabileşte nolens
volens protecţia minorităţilor drept principiu legislativ
comun intern?
Chiar
dacă diferite exemple arată că există expresii puternice ale CE de respect
pentru minorităţi în interiorul sistemului comunitar, măsurile luate se
limitează încă la
rezoluţii fără caracter de obligativitate şi la sprijin financiar pentru măsuri
şi proiecte
concrete. Și în relaţiile lor externe, Comunitatea Europeană, Uniunea
(într-adevăr
prevederile CSFP implică o aluzie programatică indirectă la protecţia minorităţilor)100
şi statele membre individuale (de pildă, în cadrul Consiliului Europei)
arată un interes
substanţial faţă de problema protecţiei minorităţilor. Întrucît în relaţiile
internaţionale
nu există obligativitatea reciprocităţii oficiale care să împiedice statele să
formuleze
reguli de comportament pentru alte state fără să fie pregătite să respecte
asemenea reguli ele înseşi,
aceste activităţi (avînd un caracter în principal politic) nu au un impact direct asupra sistemului juridic intern al UE.
Toate
acestea nu înseamnă că dreptul CE nu dezvoltă un „principiu (nescris)
comun legislaţiei statelor membre” ca „principii generale ale legislaţiei
comunitare”.101 Dimpotrivă, referindu-se la tratatele internaţionale
de protecţia
drepturilor omului, Curtea Europeană de Justiţie nu a exclus niciodată
posibilitatea
ca drepturile minorităţilor să fie declarate principii generale ale legislaţiei
comunitare.102 În cazul Bickel/Franz, Curtea a afirmat că „desigur,
protecţia unei
astfel de minorităţi poate constitui un scop legitim” în acţiunea statului.103
Mai
mult, Curtea a părut să ia în considerare posibilitatea acceptării protecţiei
minorităţilor ca bază de justificare a unei încălcări a principiului
nediscriminării
pe motivul naţionalităţii (care este, pînă la urmă, una din „vacile sfinte” ale
legislaţiei comunitare). În orice caz, trebuie pus în evidenţă că aceste
observaţii
juridice sunt foarte departe de un angajament clar de protecţie a minortăţilor
ca
principiu general ale legislaţiei CE. În plus, nu trebuie uitat că, din punct
de vedere
juridic, protecţia minorităţilor nu este definită clar şi nu este reglementată
în aceeaşi
măsură de către toate statele membre.104 Acest fapt ar putea
constitui un argument
împotriva stabilirii unui drept cutumiar CE/UE,105 însă nu este în
mod necesar un
argument obligatoriu împotriva stabilirii protecţiei minorităţilor ca principiu
general al legislaţiei
CE: competenţa exclusivă a Curţii de a stabili principiile generale
ale legislaţiei
comunitare în procesul comparării legislaţiilor naţionale nu presupune
ca principiile pe baza cărora Curtea defineşte principiile comunitare să existe
în
toate statele membre UE.106 Pînă în momentul de faţă Curtea nu a
stabilit un astfel
de principiu referitor la protecţia minorităţilor.107
În
ciuda activităţilor şi angajamentelor individuale, se poate concluziona că
protecţia minorităţilor nu este încă parte a aquis-ului, chiar dacă evoluţia
actuală tinde
în această direcţie. Ca urmare, UE nu este obligată legal să stabilească protecţia
minorităţilor ca şi criteriu de aderare, iar protecţia minorităţilor (despre
care s-a
considerat întotdeauna că nu este complet acoperită de concepte precum democraţia,
statul de drept, protecţia drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale)
nu constituie
o condiţie legală pentru aderarea sau apartenenţa la Uniune. Rolul conferit
criteriului
protecţiei minorităţilor va depinde în principal de constelaţia politică care
va predomina
în faza respectivă a extinderii către est. Totuşi, în termeni politici pare
aproape de
domeniul imposibilului ca pe viitor CE să facă paşi esenţiali înapoi deoarece
ea a
acordat deja o atenţie semnificativă noii sale abordări a minorităţilor.
6. Noi
perspective
6.1.
Noul Articol 13 al TCE de la Amsterdam: limite şi perspective
Conferinţa
Interguvernamentală care a lucrat la ultima revizuire a Tratatelor
a fost supusă unei presiuni subtile de a introduce o bază mai fermă pentru
drepturile sociale din cadrul
UE. Presiunea venită din partea Parlamentului European era şi
ea direcţionată în sensul acordării unei atenţii speciale minorităţilor.108
Alţi
proponenţi au fost Comisiile Consultative UE independente, diferite ONG-uri,109
Confederaţia Sindicatelor Europene şi Comisia Social-Economică.
Rezultatul
tuturor aceste contribuţii politice îl constituie Articolul 13 al TCE al cărui
cîmp
de acţiune nu este încă uşor de înţeles. El sună precum urmează: „Fără
prejudicierea
altor prevederi ale prezentului Tratat şi în limitele puterilor conferite
Comunităţii
de către el, Consiliul, dînd curs în mod unanim unei propuneri a Comisiei şi
după
consultarea Parlamentului European, poate lua măsuri corespunzătoare de
combatere a discriminării bazate pe sex, origine etnică sau rasială, religie
sau
credinţă, handicap, vîrstă sau orientare sexuală.”
Pe
lîngă discriminarea bazată pe naţionalitate, interzisă deja de mai vechea clauză
din Articolul 12 al TCE, Tratatul de la Amsterdam a introdus în noul Articol 13
al
TCE o prevedere pentru combaterea discriminării pe baza a opt motive enumerate
în
continuare. Principala diferenţă dintre Articolul 12 şi 13 ale TCE este aceea că
acesta
din urmă nu are efect direct întrucît, în lipsa unor instrumente CE adiţionale
bazate pe
Articolul 13 al TCE, spiritul acestui articol ar rămîne fără nici un rezultat
practic.
Alte
diferenţe între Articolele 12 şi 13 sînt mai puţin evidente, însă totuşi de
natură să creeze confuzie. Mai cu seamă formularea din prima parte a
articolului
13 a dat naştere
unei oarecari nesiguranţe întrucît Articolul 12 al TCE110 foloseşte,
în ciuda unui conţinut
similar, o formulare diferită.111 În ce priveşte domeniul de
aplicare, Articolul 13 al TCE foloseşte formula: „în limita puterilor conferite
Comunităţii de el”, în vreme ce Articolul 12 al TCE formula: „în limita
domeniului
de aplicare a prezentului Tratat”. Diferenţa între aceste două formulări
sugerează
că domeniul de aplicare al acestor două prevederi trebuie să fie diferit. Totuşi,
analizînd aceste două sintagme, pare dificil de stabilit unde ar trebui să se
afle
diferenţa deoarece limitele puterilor (competenţelor) fiecărui organ în parte
sînt
definite de Tratatul însuşi.112 Pe de altă parte, jurisdicţia
Articolului 12 al TCE
este foarte vastă în gradul în care interesează aplicabilitatea acestui
articol. Chiar
şi situaţii ce nu sunt imediat legate de legislaţia comunitară au fost
considerate ca
„intrînd sub incidenţa legislaţiei comunitare”.113 Se pare că doar
acele chestiuni
care nu au legătură cu faptele reglementate de legislaţia comunitară şi ale căror
efecte se limitează la afacerile interne de stat rămîn în afara domeniului de
aplicare
a Articolului 12 al TCE. O astfel de interpretare conduce la un cîmp de acţiune
care depăşeşte în mod clar „limitele puterilor conferite” fiecărui organ.
Într-adevăr,
Curtea a făcut deja distincţia dintre cele două concepte de „competenţe” şi
„cîmp
de acţiune” sugerînd că acesta din urmă este mai larg. Aşadar s-ar putea
conchide
că domeniul de aplicare a Articolului 13 al TCE nu este la fel de larg ca cel
al
Articolului 12 al TCE. Măsurile incluse în Articolul 13 ar trebui să fie
expresia
unei competenţe care este explicit (chiar dacă doar în parte) delegată către
CE.114
Limitarea
domeniilor în care Comunitatea deţine competenţe este crucială
pentru întrebarea dacă legislaţia bazată pe Articolul 13 al TCE se poate referi
şi la
persoanele care nu sînt cetăţeni UE. Datorită faptului că în practică
persoanele
provenite din afara UE sînt principalele victime ale discriminării etnice,
acest
subiect are un impact politic major. În general, Comunitatea nu este percepută
ca
avînd competenţe de guvernare a cetăţenilor statelor terţe; de asemeni, persoanele
provenite din afara UE nu au drepturi în virtutea legislaţiei comunitare şi
sînt
reduse la o „minoritate comunitară” neglijată.115 Pe de altă parte,
există prevederi
despre care s-a considerat că se aplică cetăţenilor statelor terţe (de pildă,
Articolul
141 al TCE şi legislaţia secundară derivată din acesta), după cum există
argumente
pledînd în favoarea unei astfel de competenţe comunitare cum ar fi, de exemplu,
piaţa internă, dacă ea este înţeleasă ca implicînd o astfel de putere.116
Totuşi, faptul
că Consiliul nu a inserat o referinţă explicită la cetăţenii statelor terţe în
Articolul
13 aşa cum o făcuse în alte cîteva articole (de pildă, în Articolul 137(3) al
TCE) ar
putea fi interpretat ca o lipsă de voinţă politică de a întemeia legislaţia referitoare
la cetăţenii statelor terţe pe Articolul 13 al TCE. Concluziile Preşedinţiei de
la
Tampere (Consiliul European, 15 şi 16 octombrie 1999) arată, dimpotrivă, că
există
în momentul de faţă o voinţă puternică de a „spori nediscriminarea în viaţa
economică, socială şi culturală” în tratamentul cetăţenilor ţărilor terţe, de a
le
acorda acestora din
urmă „drepturi şi obligaţii comparabile cu cele ale cetăţenilor
UE” şi de a le
apropia statutul legal de cel al cetăţenilor statelor membre.117
Oricum,
primul act legislativ adoptat pe baza Articolului 13 al TCE (aşa-numita
Directivă
cu privire la rasă, vezi mai jos) se referă explicit la cetăţenii statelor terţe.
În
ciuda cîmpului de aplicare nu atît de larg al Articolului 13 al TCE şi a
absenţei unui efect direct, posibilităţile atît din conţinutul cît şi din
natura măsurilor
oferite de Articolul 13 al TEC nu trebuie subestimate întrucît ele par să le
depăşească pe cele oferite de Articolul 12 al TCE. Articolul 13 al TCE afirmă că
„…Consiliul … poate întreprinde acţiuni adecvate pentru a combate
discriminarea”.
Cuvîntul „a combate” are un înţeles mai larg în comparaţie cu cel de „a
interzice”
incorporat în Articolul 12 al TCE şi prin aceasta permite o mulţime de acţiuni
direcţionate împotriva discriminării (precum programele de acţiuni pentru
conştientizarea opiniei publice, dar poate şi unele cu bătaie lungă precum măsurile
preemptive). Prezumţia că Articolul 13 al TCE ar putea constitui baza legală
pentru
măsuri de discriminare pozitivă118 a minorităţilor etnice (precum şi
a altor grupuri
care sînt supuse discriminării pe baza motivelor menţionate în Articolul 13 al
TCE) pare să depăşească cadrul articolului.119 Acesta din urmă pur şi
simplu doreşte
să combată discriminarea (evident, fără să creeze discriminare pozitivă) şi nu
îşi
propune ca scop eliminarea diferenţelor de facto. Dacă Înaltele Părţi
Contractante
ar fi avut altă viziune, ele ar fi putut folosi formulări similare celor pe
care le
folosiseră în contextul discriminării între sexe.120
Termenul
„acţiune” din Articolul 13 al TCE este mai larg decît termenul
„reglementări” din Articolul 12 al TCE, deoarece acţiunile pot include toate
instrumentele legale (şi cele neobligatorii) enumerate sub Articolul 254 al TCE
deopotrivă cu instrumente sui generis pe care CE le foloseşte în mod
regulat.
Desigur, faptul că acţiunile trebuie să fie „adecvate” poate limita
considerabil atît
conţinutul cît şi forma lor. Un alt obstacol va fi cerinţa unanimităţii în
Consiliu,
care ar putea fi dificil de realizat într-un domeniu care nu este lipsit de
controverse.
O propunere actuală a Comisiei are ca obiectiv amendarea Articolului 13 al TCE
în timpul IGC actual astfel încît măsurile de luptă împotriva discriminării pot
fi
hotărîte de o majoritate calificată.121 O posibilă limitare ar putea
deriva din rolul
pur consultativ conferit Parlamentului European care este cunoscut pentru
combaterea discriminării.
6.2.
Pachetul legislativ al Comisiei bazat pe Articolul 13
Importanţa
viitoare a Articolul 13 al TCE a fost anunţată de timpuriu de Comisie
întrucît Padraig Flynn, la vremea respectivă Comisar pentru ocuparea forţei de
muncă
şi afaceri sociale, preconiza un pachet legislativ antidiscriminare bazat pe
Articolul
13 al TCE.122 La 30 noiembrie 1999, doamna Anna Diamantopoulou, noul
Comisar
pentru ocuparea forţei de muncă şi afaceri sociale, a prezentat Parlamentului
European propunerea
definitivă a Comisiei. După adoptarea propunerii de către Comisie,
doamna
Diamantopoulou a vorbit despre o „piatră de hotar în construcţia unei Europe
sociale”. Pachetul legislativ al Comisiei are ca obiectiv crearea unui nivel
comun de
protecţie împotriva discriminării în întreaga UE, care să se concentreze pe
zonelecheie în care are loc discriminarea.
Pachetul
propus este format dintr-o „Directivă a Consiliului cu privire la
înfiinţarea unui cadru general pentru tratament egal în ocuparea forţei de muncă”,
o „Directivă a Consiliului pentru implementarea principiului tratamentului egal
al
persoanelor, indiferent de originea lor etnică sau rasială” şi o „Decizie a
Consiliului
de înfiinţare a unui program de acţiune comunitară de combatere a discriminării
2001-2006”. În vreme ce Directiva Cadru (sau Directiva ocupării forţei de muncă,
cum este numită de Comisie) se referă la toate motivele de discriminare enumerate în Articolul 13 al TCE (lăsînd deoparte doar discriminarea între sexe),
Directiva
cu privire la rasă se concentrează asupra discriminării bazate pe diferenţele
etnice
sau rasiale. Acest fapt se poate explica prin aceea că Comisiei i s-a părut
posibil
din punct de vedere politic să meargă mai departe în ce priveşte discriminarea
rasială decît în ce priveşte alte motive de discriminare.123
Independent
de posibilul rezultat legislativ al iniţiativei Comisiei, impactul
Articolului 13 al TCE ar trebui văzut şi din perspectiva politicilor
legislative.
După cum am arătat în capitolele anterioare, CE asigură includerea de măsuri în
favoarea minorităţilor lingvistice sau etnice prin instrumente cum ar fi, de
pildă, programele de acţiune.
Această abordare s-ar putea intensifica în viitorul apropiat
întrucît acum există o referinţă specifică în tratat. Dată fiind această nouă
referinţă
relevantă în legislaţia primară, chiar şi deja menţionata posibilă stabilire a
unui
„principiu general de protecţie a minorităţilor” în jurisdicţia Curţii Europene
de
Justiţie pare să devină mai probabilă.124
6.3.
Directiva cu privire la rasă (iunie 2000)
Nu
este aici locul potrivit pentru a descrie întregul „pachet” al Comisiei, însă
trebuie făcute cîteva remarci pe marginea aşa-numitei Directive cu privire la
rasă
întrucît Consiliul a adoptat-o deja (într-o formă amendată) la sfîrşitul lui
iunie
2000.125 Directiva cu privire la rasă aplică un concept vast de
discriminare întrucît
include aici nu numai discriminările directe şi indirecte, ci şi „hărţuirea”. Hărţuirea
este socotită discriminare în cazul „unui comportament nedorit legat de
originea
etnică sau rasială cu scopul sau efectul încălcării demnităţii unei persoane şi
creării
unui mediu ofensator, umilitor, degradant, ostil sau intimidant” (vezi
Articolul 2
para.3). De asemeni, cîmpul de aplicare a Directivei s-a dovedit şi el foarte
larg.
În primul rînd, Directiva se aplică „tuturor persoanelor”, aşadar şi
persoanelor
juridice şi cetăţenilor statelor terţe (directiva subliniază că aceasta se
întîmplă
fără prejudicierea prevederilor naţionale referitoare la intrarea şi rezidenţa
pe
teritoriul statelor
membre a cetăţenilor statelor terţe şi a persoanelor fără cetăţenie
— vezi Articolul 3).
În al doilea rînd, Directiva depăşeşte cu mult simpla sferă a
ocupării forţei de muncă (contrar Directivei Cadru propuse), incluzînd şi
accesul
la toate tipurile şi nivelele de îndrumare şi pregătire profesională, protecţie
socială
(inclusiv securitate socială şi asistenţă medicală), educaţie şi, chiar mai
mult,
„accesul la, şi furnizarea de bunuri şi servicii disponibile publicului,
inclusiv
locuinţele” (vezi Articolul 3 para.1). Acest lucru este foarte important
deoarece
deciziile de acordare a împrumuturilor bancare, accesul la diferite tipuri de
servicii,
bursele ş.a.m.d. reprezintă zone în care marginalizarea indivizilor din cadrul
minorităţilor etnice se întîmplă adeseori. În al treilea rînd, directiva se referă
nu
numai la legile, reglementările şi practicile administrative naţionale, ci şi
la orice
prevedere conţinută în contracte colective sau individuale, acorduri,
regulamente
interioare ale întreprinderilor sau ale asociaţiilor non-profit (vezi Articolul
14).
Posibilele
excepţii de la această interzicere cuprinzătoare a discriminării
rasiale şi etnice se reduc la „cerinţele ocupaţionale reale şi hotărîtoare”
care sînt
necesare din cauza naturii speciale a unei activităţi profesionale anume.
Comisia
declară în Memorandul Explicativ că această „calificare profesională reală
trebuie
interpretată strict” şi că asemenea cazuri trebuie să fie „cu totul excepţionale”.126
Directiva susţine că principiul tratamentului egal „nu trebuie să
împiedice nici un
stat membru să păstreze sau adopte măsuri specifice pentru a preveni sau
compensa
dezavantajele legate de originea etnică sau rasială” (vezi Articolul 5). Aşadar, Directiva însăşi nu
poate fi folosită ca argument împotriva acţiunilor pozitive la
nivel naţional. Dimpotrivă, Directiva este percepută ca un set de „cerinţe
minime”
(vezi Articolul 6). Pentru a asigura o aplicare eficientă a obiectivelor
Directivei,
Articolul 7 obligă statele membre să se asigure că procedurile judiciare,
administrative şi de conciliere sînt disponibile tuturor persoanelor care se consideră
victime
ale discriminării rasiale sau etnice, chiar şi după ce relaţia în care se
presupune că
a avut loc discriminarea a încetat. Și entităţile juridice precum asociaţiile,
care au
un interes legitim în asigurarea implementării Directivei, se pot implica în
oricare
din aceste proceduri. Mai mult, Directiva prevede mutarea pe umerii pîrîtului a
obligaţiei de a aduce dovezi (în procedurile în care revine reclamantului — iar
nu
Curţii — să investigheze faptele cazului). Statele membre au obligaţia de a
desemna
un organ sau mai multe „pentru promovarea tratamentului egal al tuturor
persoanelor fără discriminare pe motiv de origine rasială sau etnică” (vezi Articolul
13). Competenţa acestor autorităţi trebuie să includă cel puţin: asigurarea de
asistenţă independentă victimelor discriminării pentru a-şi putea soluţiona
plîngerile, conducerea de cercetări independente, publicarea de rapoarte
independente şi elaborarea de recomandări.
Directiva
cu privire la rasă este deja în vigoare şi trebuie respectată pînă în
19 iulie 2003. Statele membre trebuie să comunice Comisiei pînă la 19 iulie
2005,
şi la fiecare cinci
ani după aceea, toată informaţia de care are nevoie Comisia
pentru a elabora un
raport pentru Parlamentul şi Consiliul European referitor la
aplicarea Directivei cu privire la rasă (raportul poate conţine şi propuneri de
revizuire a Directivei).
6.4.
Un final deschis
Pe
baza dovezilor prezentate pot încheia afirmînd că problema protecţiei
minorităţilor în interiorul sistemului UE este caracterizată de contradicţii,
dar şi de un
considerabil potenţial de dezvoltare. Ultimii douăzeci de ani arată în mod clar
că
interesul organismelor CE faţă de acest subiect înregistrează o creştere
considerabilă.
Dacă în perioada pre-Maastricht a dominat interesul documentat al Parlamentului
European faţă de moştenirea lingvistică a minorităţilor, perspectiva nouă a
extinderii
UE către est a adus pe scenă dimensiunea politică a protecţiei minorităţilor.
Maastricht
a dat naştere conceptului de diversitate culturală deschizînd prin aceasta noi
tărîmuri
pentru subiectele referitoare la minorităţi în interiorul UE. Totuşi, protecţia
minorităţilor
stricto sensu se reduce la sfera externă a UE. Numai evoluţiile
post-Amsterdam sînt
cele care par să încurajeze „interiorizarea” subiectelor legate de minorităţi.
Articolul
13 al TCE este important nu numai pentru că a hotărît interzicerea formelor
esenţiale
de discriminare a minorităţilor, ci şi pentru că a oferit o nouă bază de
competenţă
legală pentru folosinţă politică imediată. Desigur, s-a susţinut că aceasta din
urmă s-a
datorat crizei austriece, dar această criză
este în sine (oficial)127 şi o expresie a crescîndei „interiorizări” a
protecţiei minorităţilor în sistemul UE. Pe de altă parte, o continuare
a oficializării acestui proces de interiorizare pare să fie sortită eşecului.
Aceasta este
impresia pe care ne-o putem face luînd în considerare eşecul eforturilor făcute
pentru
introducerea unui paragraf cu privire la minorităţi în Carta drepturilor
fundamentale.128
Totuşi, o vedere de ansamblu înclină spre concluzia că sînt tot mai multe
argumentele în favoarea recunoaşterii în întreaga Uniune a unui principiu
legislativ
comun în domeniul minorităţilor. Pe lîngă întrebarea în ce sens evoluează
legea,
pare important de subliniat că problema minorităţilor este în principal una
despre
voinţa politică de a folosi bazele şi posibilităţile juridice care sînt deja la
dispoziţie
în momentul de faţă. În acest context pare potrivit să atragem atenţia
cititorului
asupra unui „pachet” de propuneri ce a fost prezentat Comisiei în urmă cu doi
ani.129 El se concentrează asupra unei serii de măsuri bazate pe
puterile existente
ale UE şi pe principiile din domeniul drepturilor omului, nediscriminării şi
drepturilor minorităţilor, diversităţii culturale europene precum şi pe
coeziunea
socială şi economică realizată prin mijloacele cooperării interculturale. În ce
măsură
politicile UE vor prelua aceste propuneri sau altele similare depinde de jocul
forţelor politice. Totuşi, sub suprafaţa politicilor cotidiene, legea îşi croieşte
drum
încet dar sigur — timpul ne va arăta rezultatul acestui proces. □
Note
1. De importanţă
specială pentru acest subiect sînt: Bruno de Witte, Politics versus Law in
the
EU’s Approach to Ethnic Minorities, document de lucru al EUI, RSC No 2000/4;
Adam
Biscoe, The European Union and Minority
Nations, in Peter Cumper şi Steven Wheatley (editori),
Minority Rights in the ‘New’ Europe (1999); M. A. Martín
Estébanez, The protection of national or ethnic, religious and linguistic minorities, in NA. Neuwahl şi A.
Rosas (editori), The
European Union and Human Rights, 1995;
Bruno de Witte, The European Community and its
Minorities, in C. Brölmann et al.
(editori), Peoples and Minorities in International Law (1993),
pp. 167-185; Bruno de Witte,
Surviving in Babel? Language Rights and European Integration,
in Yoram Dinstein şi Mala Tabory (editori), The Protection of
Minorities and Human Rights
(1992), pp. 277-300. Remarci pe marginea chestiunii minorităţilor în UE/CE
se pot găsi şi în
Holger Kremser, Die Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs zur Niederlassungsfreiheit
und die Bedeutung für nationale
Minderheiten, in D. Blumenwitz, G.H. Gornig şi D. Murswiek,
Fortschritte im Beitrittsprozess
der StaatenOstmittel-, Ost- und Südosteuropas zur Europäischen
Union, 1999, p. 51; Iván Gyurcsík, Basic Treaties,
Minority Issues and the Enlargement of the
European Union, Regio 1999; Franz
Pan, Der Minderheitenschutz im Neuen Europa und seine
historische Entwicklung (1998); Dietrich Murswiek, Der europäische
Standart des Volksgruppen-und Minderheitenschutzes im Rahmen des Stabilitätspaktes von Paris.
Voraussetzung für die
Aufnahme ostmitteleuropäischer Staaten in die Europäische Union?, in D.
Blumenwitz, G.H.
Gornig şi D. Murswiek (editori), Der Beitritt der Staaten Ostmitteleuropas
zur Europäischen
Union und die Rechte der deutschen
Volksgruppen und Minderheiten sowie der Vertriebenen
(1997), p. 145; Stefan Grigolli, Sprachliche
Minderheiten in Italien, insbesondere Südtirol, und
in Europa (1997), p. 60; Christian Scherer-Leydecker, Minderheiten
und sonstige ethnische
Gruppen (1997), p. 167; Rudolf Streinz, Minderheiten-und Volksgruppenrechte
in der
Europäischen Union, in D. Blumenwitz şi G. Gornig, Der Schutz von
Minderheiten- und Volksgruppenrechten durch die Europäische Union (1996), p. 11; Florence Benoit-Rohmer, La
question minoritaire en Europe: vers un systeme cohérent
de protection des minorités nationales
(1996); Andrew Geddes, Immigrant and Ethnic Minorities
and the EU´s `Democratic Deficit`,
Journal of Common Market 33 (June 1995), No. 2, p. 197; Eckhard Klein,
Überlegungen zum
Schutz von Minderheiten und Volksgruppen im Rahmen der
Europäischen Union, in Festschrift
für R. Bernhardt (1995), p. 1211; Lucien Jacoby, Die Tätigkeit der
Europäischen Gemeinschaft
für die Sprach- und Kulturminderheiten 1983-1989 (1991). Alţi autori sunt
citaţi în continuare.
2.
Opţiunea pentru integrare economică iar nu politică şi
culturală a fost cel mai probabil
de
natură atît strategică (a părut mai realist din punct de vedere politic să se
creeze treptat o
uniune politică prin interdependenţe
economice) cît şi concretă (a existat teama de a nu se crea
un fel de super-stat-naţiune). Vezi De Witte, The impact... 1991, p.165.
3.
Acest lucru se întîmplă în activitatea organizaţiilor
internaţionale tradiţionale. Vezi Hans-Joachim
Heintze, Rechtliche oder politische Absicherung von Minderheitenrechten, în
H.-J.
Heintze (ed.), Moderner Minderheitenschutz (1998).
4.
„Legislaţia primară” cuprinde diferitele tratate,
principiile generale ale dreptului comunitar
şi ale celui cutumiar. „Legislaţia secundară” cuprinde
reglementările, directivele, deciziile, normele
de
procedură, programele şi aşa mai departe.
5.
Walther Hallstein, preşedintele primei „Înalte Autorităţi”
a ECSC (la vremea respectivă
echivalentul Comisiei EEC), a fost acela care a asemănat procesul de integrare
unui ciclist care
trebuie
să pedaleze ca să nu cadă.
6.Vezi dintre diferitele declaraţii răspunsul Comisarului Van den Broek
referitor la întrebarea
scrisă E-2773/93 în care declară că „statutul minorităţilor
şi regiunilor autonome ca atare nu se
numără printre competenţele Comunităţii”. Acest lucru
l-a exprimat şi Delor în răspunsul său la
întrebarea
scrisă No. 3264/92 (vezi OJ 1993 No C 280, p. 28). Trebuie remarcat că, în mod
surprinzător (şi într-adevăr incorect), Comisia a
declarat în raportul său (cel puţin în versiunea
germană a acestuia) cu privire la „limbile puţin folosite din Uniunea Europeană”
că drepturile
minorităţilor
„erau incluse”, alături de diversitatea culturală şi subsidiaritate în Tratatul
de la
Maastricht (reprezentînd „diferite faţete ale aceleiaşi pietre”) (KOM (94) 602,
15.12.94).
7. Sentinţa
în acest caz C-274/96 a fost dată la 24 noiembrie 1998 (vezi adresa https://
www.curia.eu.int/jurisp/cgi-bin/form.pl?lang=en). Pentru comentarii vezi: Gabriel Toggenburg,
Der EuGH und der Minderheitenschutz, in European Law Reporter, Heft 1, 1999,
p.11; Arthur
Frei şi Wolfgang Bauer, Ein Beitrag
zum Urteil des Europäischen Gerichtshofes vom 24.November 1998 in der Rechtssache RS C-274/96, Bickel und Franz, in Informator, Jänner
1999, S. 106;
Meinhard Novak, EuGH:
Gleichbehandlung bei der Gerichtssprache, in Europäische Zeitschrift
für Wirtschaftsrecht, Heft 3/1999, p. 82; Bruno de Witte, Free movement
of Persons and Language
Legislation of the Member States of the EU, in Academia, no. 18, 1999,
p. 1; Gabriel Toggenburg,
Der Europäische Gerichtshof – unverhoffter Anwalt der Minderheiten Europas?, in
Academia, no.
18, 1999, p. 7.; Andrea Gattini, La
non discriminazione di cittadini comunitari nell‘uso della
lingua nel processo penale: il caso
Bickel, in Rivista di diritto internazionale, vol. CXXXII, 1999,
p. 106; Rudolf Streinz, Gleichbehandlung bei der Gerichtssprache, in Europäische
Zeitschrift für
Wirtschaftsrecht, Heft 10 (1999) 5, pp. 490 şi 491; Elisabetta
Palici di Suni Prat, L´uso della lingua
materna tra tutela delle minoranze e
parita di trattamento nel diritto comunitario, in Diritto comparato
ed Europeo, 1999-I, p. 171; Barry Doherty, Bickel-Extending
the Boundaries of European Citizenship?, Irish Journal of
European Law, Vol. 8, 1999, numbers 1 and 2, pp. 70-83; Miele Bulterman,
Case C-274/96, Criminal proceedings
against Horst Otto Bickel and Ulrich Franz, in Common
Market Law Review 36, 1999, p. 1325; Peter Hilpold,
Unionsbürgerschaft und Sprachenrechte in
der EU – Das
Vorabentscheidungsverfahren Bickel und Franz, Juristische Blätter, Heft
2, February
2000, pp. 93-101.
8.
Hotărîrea judecătorească în acest caz C-281/98 a fost
dată la 6 iunie 2000 (vezi adresa
https://www.curia.eu.int/jurisp/cgi-bin/form.pl?lang=en).
Pentru comentarii vezi: Gabriel
Toggenburg, Horizontale Drittwirkung der Personenfreizügigkeit vor dem
Hintergrund der
Südtiroler Automomie, in European Law
Reporter, 7/8, 2000, pp. 242-247 şi, mai relevant aici,
Francesco Palermo, Diritto comunitario e tutela delle minoranze: alla
ricerca di un punto di
equilibrio, in Diritto Pubblico Comparato ed Europeo, 2000-III (în curs
de apariţie).
9.
Pentru caracterul exclusivist al conceptului de cetăţenie
EU vezi de exemplu Jacqueline
Bhaba,
Belonging in Europe: citizenship and postnational rights, in International
Social Science Journal 1999, pp. 11-23.
10.
Vezi rezoluţia cu privire la „rasism, xenofobie şi
anti-semitism şi la măsuri suplimentare
de
combatere a discriminării rasiale (OJ 1999 no. C 98, p. 488).
11.
Adoptată
de Parlament la 16 octombrie 1981 pe baza aşa-numitului „raport Arfé”
pregătit de raportorul italian, Gaetano Arfé (OJ 1981 No. C 287, p. 106).
12.
Proiect
pregătit de Gaetano Arfé şi adoptat de Parlamentul European la 11 februarie
1983 (OJ 1983 No. C 68, p. 103).
13.
Proiect pregătit de raportorul Willy Kujpers şi adoptat
de Parlamentul European la 30
octombrie
1987 (OJ 1987 No. C 318, p. 160).
14.
Intergrupul,
compus din membri ai Parlamentului European şi reprezentînd diferite
minorităţi, a fost înfiiinţat în 1980 şi însărcinat
să disemineze conştiinţa problemelor minorităţilor
în toate partidele politice. Începînd
cu 1983 el s-a reunit regulat. Vezi interviul luat fostului său
preşedinte, Joan Vallvé, in Academia 18 (1999), p. 35 (vezi
adresa https://www.eurac.edu/
Academia/index.asp).
Preşedintele actual este Eluned Morgan.
15. PE 156.208.
16. PE 204.838. Proiectul şi o colecţie detaliată a
tuturor surselor ale proiectul Alber pot fi
găsite
în Christoph Pan, Collection of Sources (1994).
17. Vezi pentru această Convenţie:
https://conventions.coe.int/treaty/EN/cadreprincipal.htm
18.
Vezi
OJ 1994 No. C 61, p. 110.
19.
Vezi
OJ 1999 No. C 98, p. 270 (para. 20-26)
20.
Vezi
OJ 1999 No. C 98, p. 279 (para. 10).
21.
Vezi OJ 1999 No. C 98, p. 488 (argumentaţie, punctul N)
22.
Vezi
OJ 1996 No. C 320, p. 180 (para. 27).
23.
Vezi
OJ 1996 No. C 32, p. 102 (para. 4).
24.
Vezi
OJ 1989 No. C 47, p. 28 (para. 10).
25.
Vezi OJ, 1996 No. C 96, p. 295 (argumentaţie, punctul G
and para. 4).
26.
Vezi
OJ 1999 No. C 219, p. 405 (para. 6).
27.
Vezi OJ 1997 No. C 115, p. 171.
28.
Vezi
OJ 1995 No. C 249, p. 157.
29.
Vezi
OJ 1995 No. C 249, p. 156.
30.
Linia
bugetară este, spre deosebire de un program multianual, o adăugire care este
rezervată anual de către Parlamentul European pentru o chestiune specifică.
31.
Doar
în 1997 bugetul a redus fondurile: au fost alocate doar 3. 675 milione de ECU
(vezi OJ 1997 No. C 178, p. 4).
32.
În
1995 şi 1996 au fost cofinanţate peste 150 de proiecte în domeniu. O descriere
a
proiectelor poate fi găsită în: Carys Wynne şi Zoe Bray, Compendium of
projects promoting
autochthonous minority languages in the
European Union financed by the European Commission, 1995 şi 1996.
33.
Vezi,
de exemplu, Contact Bulletin (Spring 1997) p. 6.
34.
Comunicatul
Comisiei în OJ 1999 No. C 125, p. 14.
35. Linia bugetară nu era
înzestrată cu o bază legală suficientă. Orice cheltuială comunitară
presupune o bază duală – un titlu în buget (care per se presupune o
competenţă a Comunităţii în
domeniul respectiv) şi, ca regulă generală, adoptarea anterioară
a unui act legislativ de nivelul
legislaţiei secundare care să autorizeze cheltuiala în
cauză. Singura excepţie la cerinţa din urmă
priveşte
finanţarea unor acţiuni nesemnificative, de felul proiectelor pilot sau al acţiunilor
pregătitoare. În acest caz, baza legală se
află în puterea de iniţiativă a Comisiei (vezi Art. 211
EC). În orice alt caz, Comisia ar încălca
Dreptul Comunitar (principiul puterilor enumerate, Art.
7(1) EC). În realitate, Linia Bugetară pe 1998 a fost suspendată în mai 1998 datorită
unei a ECJ
(Hotărîrea din 12 mai 1998 în Cazul C-106/96) care sublinia situaţia legală menţionată
şi faptul
că proiectele vizau acţiuni pe termen scurt, cu durata maximă de un an, care nu
sînt coordonate
inter se şi care implică mult mai puţine cheltuieli decît
programul multianual, însă aceasta nu
înseamnă în mod automat că ele sînt măsuri „nesemnificative”. Comisia
trebuie de aceea să
demonstreze clar că măsura planificată nu este semnificativă.
36. Vezi OJ C 266 of 16.09.00, p. 15 sau adresa
https://europa.eu.int/comm/education/mercator/langmin.html
37. Numit după faimosul
cartograf din secolul al şaisprezecelea care în hărţile sale a folosit
limbile
regionale respective. Jens Woelk, Das Mercator-Netzwerk ist geknüpft, în Progrom,
(August/September 1995) p. 36.
38. Universitatea din Paris X-Nanterre; Fryske
Akademy din Ljouwert/Leeuwarden,
Friesland, https://www.fa.knaw.nl/mercator; University Wales at Aberystwyth,
https://www.aber.ac.uk/~merwww; CIEMEN în
Barcelona,
https://www.troc.es/ciemen/mercator/index-gb.htm.
39. Linguistic Minorities in the EC-countries (rezumat
publicat de Biroul pentru Publicaţii
Oficiale ale Comunităţilor Europene în 1990).
40. Linguistic Minorities in
the EEC: Spain, Portugal, Greece, Rezumat al
raportului întocmit
de Miquel Siguan, Biroul pentru Publicaţiile Oficiale
(1990). Vezi de asemeni Documentul de
lucru al Parlamentului cu privire la „Limbile puţin
folosite în Austria, Finlanda şi Suedia”, Education and Culture Series W-5,
PE 167.009 (majoritatea documentelor de lucru ale Directoratului
General pentru Cercetare al Parlamentului pot fi găsite pe website-ul
Parlamentului).
41. Institut de Sociolinguistica Catalana
(Barcelona), Centre de recherche sur le
plurilinguisme (Brussels) şi Research Centre Wales (Bangor).
42.
Normand Labrie, Peter H. Nelde şi Peter J. Weber, Projet
d‘etude sur les langues moins
répandues
dans l‘UE, in Europa Etnica 2(1994).
43.
Publicat de Biroul pentru Publicaţii Oficiale ale
Comunităţilor Europene, ISBN 92-827-5512-6.
44.
Rezultatele seminarului ţinut la Brno (Slovacia) în 1-2
decembrie 1997 au fost publicate
de Consiliul Europei în 1998 sub titlul “Participation
of national minorities in decision-making
processes”.
45.
Alte
proiecte finanţate au fost întrunirile regulate ale reprezentanţilor Birourilor
Guvernamentale pentru Minorităţile Naţionale
(Proiectul MIN I) sau
diverse vizite de studiu ale
reprezentanţilor Birourilor pentru Minorităţi Naţionale
la instituţii similare din alte ţări (Proiectul
MIN II). Vezi Raportul
final al Consiliului Europei către Comisia Europeană cu privire la
implementarea Programului Comun cu Consiliul
Europei intitulat “Minorities in Central European Countries” (aprilie 1998).
46.
S-a susţinut că un stimulent pentru includerea competenţei
în domeniul culturii în
Tratat (fiind prima schimbare a tratatelor „constituţionale” de după războiul
rece) a fost teama
de o
„balcanizare” a Europei de Vest (vezi Adam Biscoe, loc. cit., p. 93).
47. Pentru referinţe şi o vedere generală asupra
relaţiei dintre integrarea economică şi
diversitatea culturală vezi, de exemplu,
Bruno de Witte, The Cultural Dimension of Community
Law, in Collected Courses of the
Academy of European Law, 1995, Vol 4, Book 1, pp. 229-299.
48.
Termenul de diversitate „regională” se referă la
culturile create şi dezvoltate de grupurile
locale, de minorităţile etnice sau lingvistice, avînd o
importanţă regională, însă nu face trimitere
la o
eventuală legătură cu o unitate administrativă sub-naţională.
49.
Art.
151 para. 1 EC, (sau înainte de Amsterdam, Art. 128 para. 1 TCE).
50. Vezi
Doc CHARTE 4487/2/00 (la adresa
https://db.consilium.eu.int/df/default.asp?lang=en). Potrivit notelor explicative ale prezidiului
(vezi Doc CHARTER 4473/00, 11 octombrie 2000), Art 22 se
bazează (pe lîngă Articolul 151(1)
şi (4) al Tratatului CE) „pe Articolul 6 al Tratatului
Uniunii Europene”, fapt care sugerează că
cei
care au întocmit proiectul Cartei par să identifice diversitatea ca pe un
principiu quasiconstituţional al Uniunii Europene. În ciuda
importanţei evidente a acestui concept, sensul său
a rămas vag (una dintre întrebările care se pun este dacă diversitatea
trebuie înţeleasă în
dimensiunea sa protectoare sau în cea interactivă).
51.
Art.
87(2d) CE, fostul Art. 92(3) TCE).
52.
Vezi
Artt. 149 şi 150 (fostele Artt. 126 şi 127) CE.
53.
Bruno
de Witte, The scope of Community Powers in Education and Culture in the
Light of Subsequent Practice, în R. Bieber şi
G. Ress, The Dynamics of EC-law (1987), p. 261.
54.Directiva 77/486 din iulie 1977, OJ 1977 No. L 199, p. 32. În două
rapoarte ulterioare,
Comisia
a declarat că Statele Membre nu transpuneau (adecvat) directivele. (Vezi
raportul pe
1988 din COM (88) 787 Final). Directiva a fost încorporată în Acordul cu
privire la Zona
Economică Europeană (Anexa V a Tratatului – OJ 1994 No. L001, p. 325). Interesul
Comunităţii
în
domeniul educaţiei copiilor care trăiesc în condiţii speciale şi-a găsit mai
tîrziu expresia în
rezoluţia Consiliului de Miniştri întrunit la 22 mai 1989
cu privire la prevederile şcolare pentru
copii
celor ce călătoresc în interes profesional (vezi OJ 1989 No. C 153, p. 1),
abordînd în
principal copii a aproximativ 200.000 de
barcagii, acrobaţi şi circari, sau Rezoluţia Consiliului
de Miniştri ai Educaţiei întrunit la 22 mai 1989 cu privire la prevederile şcolare
pentru copiii de
ţigani şi călători (vezi OJ 1989 No. C 153, p. 3). Programul Comunităţii
COMENIUS (vezi OJ
1995 No. L 87) finanţează măsurile
prevăzute în Directiva 77/486. Vezi Léonce Bekemans şi
Yera Ortiz de Urbina, The teaching of immigrants in the European Union, PE
167.225, Document de lucru al Parlamentului European, Seria Cultură şi Educaţie.
55.
În prezent Art. 40 al CE (care reglementează mobilitatea
muncitorilor). Tratatul de la
Maastricht a introdus o bază legală pentru astfel de măsuri
inserînd capitolul „Educaţie, pregătire
profesională
şi tineret” in Art. 126 (în prezent 149) şi 127 (în prezent 150) al TCE.
56.
Vezi De Witte, The scope of ..., p. 267.
57.
Programul
comunitar ARIANE (OJ 1997 No. L 291 şi OJ 1999 No. L 57).
58.
Aceasta poate fi finanţată prin programul RAPHAEL (vezi
OJ 1997 No. L 305).
59.
Aceasta poate fi finanţată prin programul KALEIDOSCOPE
(vezi OJ 1996 No. L 99 şi
OJ 1999 No. L 57). Ariane, Raphael şi Kaleidoscope vor
fi grupate împreună în noul program
CULTURE 2000 (vezi Propunerea Comisiei COM (98) 266
finală). Aceste trei programe au fost
administrate de DG X al Comisiei (Audio-vizual, Informaţii, Communicare şi Cultură).
60.
Cuvîntare
la inaugurarea EMCR din Viena, 7 aprilie 2000.
61.
Vezi „Declaraţia Consiliului şi reprezentanţilor
Guvernelor Statelor Membre...cu privire
la respectarea diversităţii şi combaterea rasismului şi
xenofobiei”, OJ 1998 No. C 001, p. 1. Pe
de altă parte, diversitatea nu este întotdeauna menită să
includă culturile minoritare. Acest lucru
se
poate vedea, de exemplu, în discuţia referitoare la includerea limbilor
minoritare în „Anul
European al Limbilor” (Vezi de exemplu https://www.eurolang.net/news.asp?id=181).
62.
Cu privire la relaţiile dintre autonomie/regiune şi
drepturile minorităţilor vezi Javid
Rehman, The Concept of Autonomy and Minority Rights in
Europe, in P. Cumper şi S. Wheatley,
Minority
Rights in the ‘New’ Europe (1999), p. 217; Daniel Thürer, Region
und
Minderheitenschutz – Aufbauelemente einer
europäischen Architektur?, în U. Beyerlin, M. Bothe,
R. Hofmann şi E.-U. Petersmann, Recht
zwischen Umbruch und Bewahrung, Festschrift für R.
Bernhardt (1995) p. 1337; Stefan Oeter, Volksgruppen- und Minderheitenschutz
durch
Autonomieregelungen, in D. Blumenwitz, G.H. Gornig şi D. Murswiek, op. cit.,
pp. 163.
63.
CoR (vezi Art. 263-265 ale CE, fostul Art. 198a-c al TCE)
a fost inserat în Tratatul de
la
Maastricht în principal ca urmare a cererilor făcute de landurile germane, de
regiunile/
comunităţile belgiene şi spaniole, de
Adunarea Regiunilor şi de Conferinţa pentru o Europă a
Regiunilor întrucît ea trebuia să
ofere o compensare de putere: Unele arii de competenţă transferate
prin Tratatul de la Maastricht Comunităţii
(cultură, educaţie) au fost, în unele state membre,
dominate (într-un fel sau altul) de regiunile respective. În pofida
faptului că Tratatul de la
Maastricht a deschis şi mai mult Consiliul
Uniunii Europene membrilor guvernărilor regionale
(atîta vreme cît acestea sînt „autorizate preia parte din guvernarea statelor
membre” (vezi Art.
203 al CE, fostul Art. 146 al TCE),
această compensare nu pare să fie satisfăcătoare din pricina
motivelor menţionate mai sus.
64.
În 1995 Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR) a
inclus şi o dimensiune
culturală. Totuşi, indicatorii pentru identificarea
problematicilor sînt de natură economică. Pentru
observaţii
critice referitoare la efectul de protejare a minorităţilor al politicilor
regionale ale
Comnităţii vezi: Biscoe, op.cit, 1999, p. 92.
65.Compară Bruno de Witte care afirmă că „regiunile pot... corespunde sau
nu unui teritoriu
definit etnic sau lingvistic, iar zonele minoritare pot
sau nu avea autonomie regională, iar această
opţiune
este lăsată în totalitate la latitudinea prevederilor constituţionale interne
ale statelor
membre”
(De Witte, Politics versus...., p. 16).
66.
Vezi
OJ 1997 No. C 167, p. 245.
67.
Vezi cuvîntarea Comisarului Diamantopoulou de la
conferinţa “Immigration, Discrimination
and the Far-Right Public Policy Breakfast”, Bruxelles, 20 iunie 2000.
68.
Vezi cuvîntarea lui Padraig Flynn (Comisar European
pentru ocuparea forţei de muncă
şi afaceri sociale în timpul preşedintelui Santer) ţinută
la 7 iulie 1998 (vezi Rapid file SPEECH/
98/154).
69.
Vezi
partea a II-a, punctul B al Comunicatului citat (OJ 1999 No. C 267, pp. 2-21).
Acelaşi lucru este afirmat în Anexa
Îndrumarului referitor la ocuparea forţei de muncă pe 1999
(vezi OJ 1999 No. C 69, pp. 2-8).
70.
Vezi Rezoluţia Consiliului cu privire la ocuparea forţei
de muncă şi dimensiunea socială
a societăţii informaţionale (OJ 2000 No. C 008, pp.
1-3). Vezi de asemeni website-urile
https://www.bangor.ac.uk/cyc/melin/index1.htm şi https://158.169.50.95:10080/mlis/.
71.
Pentru informaţii suplimentare vezi: https://www.embnet.com.
72.
A.
Pellet, The Opinions of the Badinter Arbitration Committee A Second Breath for
the Self-Determination of Peoples, in European
Journal of International Law, 3 (1992), p. 178.
73.
EC Bulletin 1991/12, p.119. Textul complet se găseşte in
C. Warbrick, Current Developments: Public International Law, International and
Comparative Law Quarterly volume 41
(1992),
p. 473.
74.
Rădăcineile istorice ale acestei evoluţii pot fi văzute
în Art. 34 al Tratatului de la Berlin
din 1878, care a stabilit libertatea grupurilor
religioase drept o quasi-condiţie pentru recunoaşterea
Bulgariei, Muntenegrului, României şi Serbiei. Vezi Peter
Hilpold, Anerkennung der Neustaaten
auf
dem Balkan, in Archiv des Völkerrechts, 31. Band, 4. Heft, p.401.
75.
Practica acestei condiţii preliminare nu a fost una
constantă întrucît, de exemplu, Croaţia
a fost recunoscută în 1992, deşi Comisia de Arbitraj îşi
exprimase rezervele faţă de legislaţia ei
cu privire la protecţia minorităţilor, iar, pe de altă parte, Macedoniei i s-a
refuzat recunoaşterea
datorită Greciei, în ciuda faptului că respecta toate
criteriile (De Witte, Ethnic Minorities..., p.
173).
Pentru cazul special din punct de vedere politic al Macedoniei (anumite
prevederi ale
Îndrumarului pentru recunoaştere au fost
introduse doar la o cerere a Greciei), vezi Peter Hilpold,
Völkerrechtsprobleme um Makedonien,
in Recht in Ost und West 4 (1998), p. 119, în: Dieter
Blumenwitz, Gilbert H. Gornig şi Dietrich Murswiek (editori), Fortschritte
im Beitrittsprozess
der Staaten Ostmittel-, Ost- und Südosteuropas zur Europäischen
Union, 1999.
76.
Trebuie evidenţiat, totuşi, că ignorarea problemei protecţiei
minorităţilor şi în statele
central- şi est-europene ar fi mult mai dăunătoare. Pe lîngă aceasta, impunerea
de datorii statelor
candidate, care nu sînt îndeplinite de toate statele
membre, constituie o practică frecventă. Un
„dublu standard” poate fi găsit şi în EMU sau în sistemul
Schengen, întrucît şi în aceste contexte
statele candidate nu au posibilitatea de a ieşi din joc
(în contrast cu unele state membre care au
cîştigat
asemenea opţiuni de ieşire din joc).
77.
De Witte, Politics versus..., p. 3. În această privinţă
amintesc de Hans van den Broek,
care nu a putut da un răspuns real întrebării scrise
E-0963/98 care punea problema dacă Comisia
este
atît de interesată şi în respectarea limbilor minoritare în statele membre pe
cît este, de
exemplu, în situaţia minorităţilor din
Slovacia, şi prin ce fel de eforturi are de gînd să asigure
respectul pentru limbile bască, occitană, corsicană, bretonă şi alte
limbi minoritare. Van den
Broek s-a referit pur şi simplu la linia bugetară B3-1006 (vezi OJ 1998 No. C
310, p. 150).
78.
Adoptat
de Consiliu la 20 iunie 1994, vezi OJ 1996 No. C 274, pp. 52-54.
79.
Pentru
impactul sfîrşitului conflictului Est-Vest asupra chestiunii minorităţilor vezi
Liebich Andre, Ethnic Minorities and Long-Term
Implications of EU Enlargement, document
de
lucru al EUI, RSCE No 1998/49 (include şi informaţii statistice utile).
80.
Concluziile Preşedenţiei adoptate la Bruxelles pe 11
decembrie 1993 afirmau că existau
trei motive pentru această iniţiativă: (a) o necesitate
urgentă de a consolida stabilitatea în Europa;
(b) contribuţia Uniunii la eforturile ţărilor care se
pregăteau pentru aderare; şi (c) implementarea
politicii
de securitate şi externe comune (Pactul de Stabilitate: Rezumat de raport,
Anexa I,
para.6; vezi Rapid file DOC/93/11). Concluziile Preşedinţiei
de la Copenhaga din 21-22 iunie
1993
afirmă în para. 8 că „iniţiativa este menită să asigure în practică aplicarea
principiilor
asupra cărora au căzut de acord ţările
europene cu privire la respectarea graniţelor şi drepturilor
minorităţilor” (vezi Rapid file DOC/93/3).
81.
S-a atras atenţia asupra faptului că una din slăbiciunile
Pactului era aceea că grupurile
minoritare interesate nu au fost invitate nici la
negocierile Pactului, nici la discuţiile bilaterale
dintre guverne (Kinga Gál, Bilateral Agreements in Central and Eastern Europe:
A New Inter-State
Framework for Minority Protection?, Document de lucru al ECMI No. 4 (1999), p.
5).
82.
Excepţia splendidă care a conferit Pactului de
Stabilitate o mare importanţă politică a
fost
tratatul dintre Ungaria şi Slovacia semnat în martie 1995
(https://www.htmh.hu/dokumentumok/asz-sk-e.htm).
83.
Instrumentul „acţiunii comune” a CSFP a fost folosit
pentru convocarea conferinţei
inaugurale.
84.
Uniunea a dorit să „încurajeze părţile să stabilească
acorduri de bună vecinătate...şi să
îşi asume eforturi de îmbunătăţire, de jure şi de
facto, a situaţiei minorităţilor naţionale...[să]
încurajeze înţelegerile de cooperare regională...” (Concluziile preşedenţiei de
la Bruxelles din
10-11
decembrie 1993, Anexa I,
para.
5 – rolul Uniunii, vezi Rapid file DOC/93/11).
85.Fonduri de la programele pentru Democraţie PHARE şi TACIS. Vezi Biscoe,
op. cit.,
1999, p. 98 şi De Witte, Politics versus..., nota
de subsol 13. Vezi de asemeni Reglementarea No.
2760/98 din 18 decembrie 1998 (OJ 1998 No. L 345, p. 49)
care asigură fonduri pentru cooperarea
transfrontalieră precum „schimburile culturale” şi
„dezvoltarea sau înfiinţarea de facilităţi şi resurse
pentru îmbunătăţirea fluxului de informaţii şi comunicaţii
dintre regiunile de graniţă, cuprinzînd
sprijinirea radioului, televiziunii, presei scrise şi a
altor tipuri de mass media transfrontaliere”.
86.
Concluziile Preşedinţiei de la Copenhaga, 21-22 iunie
1993, para. 8 (vezi Rapid file
DOC/93/3).
87.
Pactul are un „caracter deschis şi evolutiv din punct de
vedere geografic, cu posibilitatea
de a se concentra iniţial asupra acelor ţări din Europa Centrală şi de Est care
au perspectiva de a
deveni membre ale Uniunii Europene şi vis-à-vis de care
Uniunea are oportunităţi mai mari de
a-şi exercita influenţa mai eficient... Obiectivul... [este] de a facilita
apropierea între acele
state şi Uniune şi cooperarea lor cu aceasta ajutîndu-le
să îndeplinească condiţiile enumerate de
Consiliul European la Copenhaga” (Concluziile Preşedinţiei
de la Bruxelles, 10-11 decembrie
1993,
Anexa I, para. 2(2)).
88.
Comisia
este pe cale să lanseze un nou proces de Stabilizare şi Asociere (Pact de
Stabilitate). Acordurile de Stabilizare şi Asociere (ASA), pentru care Bosnia şi
Herţegovina,
Croaţia, Republica Federală Iugoslavia,
FYROM şi Albania ar fi eligibile, urmează să fie o nouă
categorie în acest proces. Condiţiile
pentru începerea negocierilor asupra acestor ASA-uri sînt
cele stabilite de Concluziile Consiliului pentru Afaceri Generale din 29
aprilie 1997. În
Comunicatul său despre procesul de
Stabilizare şi Asociere pentru Europa de Sud-Est, Comisia
a anunţat că va pregăti rapoarte
regulate asupra evoluţiilor din ţările în cauză (COM (1999) 235
final din 26 mai 1999). Documentul de lucru al Personalului Comisiei din
17 mai 1999 (SEC
(99) 714) examinează fiecare ţară dacă
respectă sau nu condiţiile trasate în Concluziile Consiliului
din 29 aprilie 1999. Unul din criterii este „Respectul pentru şi protecţia
minorităţilor” (Vezi
pentru documente https://www.stabilitypact.org/).Concluziile
Preşedinţiei Consiliul European de la Copenhaga, 21-22 iunie 1993,
89.
para. 7(A iii). Pentru o perspectivă critică asupra
folosirii acestor criterii: Dieter Blumenwitz,
Die
minderheitenschutzrechtlichen Anforderungen der EU hinsichtlich des Beitritts
der ost-und ostmitteleuropäischen Staaten, in D. Blumenwitz, G.H.G. Gornig, D.
Murswiek,
Fortschritte..., 1999, p. 25.
89.
Publicate
ca Suplimente la Bulletin of the European Union, 1997.
90.
După cum subliniază Bruno de Witte, Comisia şi-a menţinut
această abordare în cazul
Letoniei şi al Estoniei şi nu a făcut nici o diferenţă
între cetăţeni şi ne-cetăţeni (De Witte, Politics
versus
..., p. 6).
91.
Vezi pentru rapoartele regulate: https://europa.eu.int/comm/enlargement/index.htm.
92.
Vezi sub punctul B.1.2 (Drepturile omului şi protecţia
minorităţilor) noile perspective
ale Comisiei asupra situaţiilor minorităţilor respective
în statele candidate. Pentru rapoartele
regulate vezi https://europa.eu.int/comm/enlargement/index.htm. Vezi de asemeni punctul III. 1.
al
studiului de Strategie generală.
93.Potrivit para. 14 al Concluziilor Preşedinţiei de la Luxemburg din
12-13 decembrie 1997,
Parteneriatul de Aderare constituie „trăsătura cheie a
strategiei de preaderare intensificată” (pentru
o mai bună înţelegere a acestuia din urmă vezi concluziile citate; pentru
strategia de aderare vezi
Anexa
IV a Concluziilor Preşedinţiei de la Essen din 9-10 decembrie 1994). În
realitate
„Parteneriatele” nu sînt un instrument
bilateral (cum ar lăsa să se înţeleagă numele lor), ci simple
comunicate ale Comisiei (vezi OJ 1998 No. C 202, pp.1-97. Sistemul
Parteneriatului de Aderare
poate fi descris ca o construcţie pe
trei nivele, avînd ca bază o reglementare generală (reglementarea
no. 622/98, vezi OJ 1998 No. L 85)
care afirmă că Consiliul hotărăşte pentru ficare ţară principiile,
priorităţile, obiectivele şi condiţiile
parteneriatului. Aceste declaraţii sînt respectate apoi în
comunicatele Comisiei. Hotărîrile
Consiliului pot fi găsite în OJ 1998 No. L121, pp.16.
95. Vezi OJ 1999 No. L 335 din 28.12.1999 sau:
https://europa.eu.int/comm/enlargement/docs/index.htm.
96.
Pentru conceptul de „relaţie structurată” vezi Anexa II a Concluziilor Preşedinţiei de la
Copenhaga din 21-22.06.1993, iar mai detaliat în Anexa IV a Concluziilor Preşedinţiei de la Essen
din 9-10.12.1994. Din punct de vedere juridic, cele mai
puternice instrumente sînt Acordurile de
Asociere deoarece ele sînt tratate bilaterale reale
bazate pe Art. 300 al CE (fostul Art. 228 al TCE).
Cazul Slovaciei arată că Consiliile de Asociere îşi pot asuma un rol şi în
problemele minorităţilor:
În aprilie 1998 miniştrii UE din CA au reiterat cererea
de adoptare în regim de urgenţă a unei noi
legi cu privire la folosirea limbilor minoritare (vezi
Agence Europe, 29.04.1998, p.7).
97.
Art. 49 al UE: „Orice stat european care respectă
principiile prezentate în Art. 6 (1) îşi
poate depune candidatura pentru a deveni membru al Uniunii.
. .”. Art. 6 (1) al UE: „Uniunea
este fondată pe principiile libertăţii, democraţiei,
respectului pentru drepturile omului şi libertăţile
fundamentale,
şi statul de drept, principii care sînt comune tuturor Statelor Membre”.
98.Un stat membru
care ar încălca criteriile de la Copenhaga ar încălca Comunitatea
existentă şi legislaţia UE, însă aderarea
în sine a unui asemenea stat, vorbind din punct de vedere
strict juridic, s-ar putea să nu constituie o astfel de încălcare. Aceia care
consideră criteriile de la
Copenhaga ca avînd caracter legal de obligativitate ce trebuie
îndeplinite înainte de aderare
pentru a se evita o extindere nelegitimă, se vor confrunta cu interesanta
întrebare dacă şi în ce
măsură aplicarea acestor criterii este posibilă în justiţie . Vezi Thomas Bruha
şi Oliver Vogt,
Rechtliche Grundfragen der EU-Erweiterung,
în: Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 30
(1997), p. 477, mai ales la p. 490.
În termeni practici nu este aproape nici o diferenţă între aceste
două perspective.
99.Vezi, de exemplu, Boris Cilevics, A view of a Parliamentarian on the
Role of Minority
Issues in the Process Towards European Integration, lista
de corespondenţă BalkanHR
(https://www.egroups.com/message/balkanhr/559?source=1).
100.
Art. 11 al EU defineşte drept unul din obiectivele CFSP
acela de a „menţine pacea şi
de a consolida securitatea internaţională, în acord cu principiile Cartei Naţiunilor
Unite precum
şi
cu principiile Actului Final de la Helsinki şi obiectivele Cartei de la Paris”.
101.
Vezi
Art. 6 (2) al UE (fostul Art. F (2) al TUE) şi 288 (2) EC (fostul Art. 215 (2)
al
TCE).
102.
Vezi, de exemplu, Cazul C-4/73 [1974] ECR 0491; vezi, de
asemeni, Barbara Brandtner
şi
Allan Rosas, Human Rights and the External Relations of the European Community:
An
Analysis of Doctrine and Practice, European Journal of European Law, 9 (1998).
103. Cazul C-274/96,
para. 29. Vezi Toggenburg, Der EuGH ..., 1999, p. 11.
104.
Acest lucru poate fi ilustrat prin condiţia limitativă a
guvernului francez faţă de Art.
27 al Convenţiei internaţionale cu privire la drepturile civile şi politice din
1966, specificare în
care
se afirmă că naţiunea franceză este una şi indivizibilă şi că nu este de aceea
loc pentru
existenţa minorităţilor în sensul dat de
Art. 27. Această chestiune a reapărut în 1999 în timpul
discuţiilor purtate pe marginea întrebării dacă să se ratifice sau nu Carta
Consiliului Europei cu
privire la limbile minoritare şi regionale. Poziţia sensibilă a Greciei
cu privire la probleme
referitoare la minorităţi este binecunoscută.
Întrebarea scrisă No. 1416/97 a domnului Kaklamanis
înaintată Comisiei cu privire la
fondurile Comisiei destinate ECMI (OJ 1998 No. C 21, p. 53)
poate servi ca o expresie pitorească a acestei viziuni sceptice.
105. Dreptul cutumiar poate fi dezvoltat ca legislaţie primară (consuetudo
et opinio iuris
sive necessitatis a
statelor membre) sau ca legislaţie secundară (în acest caz legea se poate
dezvolta
independent de habitusul statului membru, de exemplu prin
acţiuni ale organismelor CE. Acest
drept
cutumiar trebuie să respecte principiul puterilor enumerate şi nu este de aceea
de mare
ajutor în contextul nostru).
106.
Cel puţin aşa stau lucrurile dacă luăm în considerare competenţa
Curţii menţionată în
Art.
220 al CE (fostul Art. 164 al TCE). Această perspectivă corespunde mai mult în
opinia
noastră caracterului supranaţional al
Comunităţii. O perspectivă opusă pare adecvată dacă se
consideră Art. 288 para. 2 EC (fostul
Art. 215 para. 2) CTE drept bază de competenţă. Vezi, de
asemeni, Niamh Nic Shuibhne, The
impact of European Law on Linguistic Diversity, in: Irish
Journal of European Law, 1996, pp. 62-80, la p. 76.
107.
Cf. Asupra acestui punct Josef Azizi (judecător la ECFI
din Luxemburg), interviu în
ACADEMIA 26 (2000, în curs de apariţie) (https://www.eurac.edu/Academia/index.asp).
108.
Parlamentul a avut doi reprezentanţi în Grupul de Reflecţie,
Elmar Brok şi Elisabeth
Guigon, care au insistat asupra introducerii chestiunii
minorităţilor în Tratat (vezi raportul Dury/
Maij Weggen din 13.03.1996-PE 197.401, mai cu seamă punctul 4.13):
„Multiplicitatea Europei
trebuie
reglementată acordîndu-se atenţie protecţiei deosebite a minorităţilor naţionale
conlocuitoare în mod tradiţional prin
crearea de standarde legale comunitare în cadrul drepturilor
omului, democraţiei şi statului de drept” (moţiune pentru rezoluţia
Bourlanges/Martin din
26.04.1995 (pentru rezoluţie vezi OJ 1995 No. C 151, p. 56)). În fine, o moţiune
pentru o
rezoluţie elaborată de De Giovanni a
încercat, fără succes, să introducă în Art. 13 al CE procedura
votului majoritar (02.06.1997, vezi PE 222.685).
109.
Cel mai activ ONG a fost Starting Line Group care a
primit sprijinul a aproape 300 de
organizaţii. REIR (Reţeaua Europeană Împotriva
Rasismului) dispune de un studiu despre Tratatul
de
la Amsterdam “Guarding standards shaping the agenda”.
110. Art.
12(1) al CTE: „În cîmpul de aplicare al prezentului Tratat şi fără
prejudicierea nici
unei prevederi speciale cuprins în acesta, este interzisă
orice discriminare pe motiv de naţionalitate”.
111. Vezi despre toate aceste întrebări care apar Mark
Bell, The New Art. 13 EC Treaty: A
Sound Basis for European Anti-Discrimination Law?, Maastricht
Journal, Vol. 6, No. 1, (1999)
p. 5 precum şi Lisa Waddington, Testing the Limits of
the EC Treaty Article on Non-Discrimination,
Industrial Law Journal, Vol. 28 (June 1999) No. 2, p. 133.
112. Aceasta se poate vedea în Art. 7 al TCE care afirmă că „fiecare instituţie
trebuie să
acţioneze în cadrul limitelor puterilor ce i-au fost
conferite de prezentul Tratat” (principiul puterilor
enumerate).
113. Vezi, de exemplu,
cazul C-274/96 (Bickel/Franz), para. 14, 15, sau cazul C-186/87
(Cowan).
114. Aceasta nu
înseamnă că Art. 13 va deveni operativ doar în acele domenii în care
Comunitatea are competenţe expressis verbis. Potrivit lui Mark Bell,
logica care interzice
discriminarea naţională, de exemplu, în
accesul la locuinţe (o zonă în care CE nu are nici o competenţă
expresă), poate fi extinsă pentru a
justifica Comunitatea să stabilească reguli comune împotriva
altor forme de discriminare în
accesul la locuinţe: Discriminarea minorităţilor etnice în accesul la
locuinţe poate submina grav putinţa
lor de a migra într-un alt stat membru în condiţiile de „libertate
şi demnitate” pe care Reglementarea
1612/68 caută să le menţină (Bell, 1999, p. 18).
115. Se poate aminti
aici protestul statelor membre cînd Rezoluţia Consiliului din 1990
cu privire la lupta împotriva rasismului şi a xenofobiei (OJ 1990 no C 157, p.
1) a fost iniţial
planificată să protejeze toate persoanele
de pe teritoriul Comunităţii fie că erau sau nu cetăţeni
ai unui stat membru.
116. De Witte şi
referinţele citate, The European Community ..., 1993, p. 183.
117. Vezi titlul
„tratamentul just al cetăţenilor terţelor ţări” sub punctul A.A „O politică
comună a UE cu privire la azil şi
migraţie” din Concluziile Preşedenţiei. Din această perspectivă
mai trebuie observat procesul legislativ legat de propunerea pentru o
Directivă a Consiliului
care să extindă libertatea de a asigura
servicii transfrontaliere pentru cetăţenii terţelor ţări stabiliţi
pe teritoriul Comunităţii (OJ 1999/C 67/10) COM(1999) 3
final1999/0013(CNS).
118. Un exemplu îl reprezintă cotele de ocupare a locurilor de muncă în
cadrul cărora un
număr anume de poziţii sunt rezervate minorităţilor
etnice. Astfel de măsuri au fost aplicate în
SUA, dar nu sînt familiare tradiţiei europene (o excepţie ar putea fi legea
olandeză cu privire la
participarea egală a străinilor pe piaţa muncii). Vezi
Mark Bell, European Union Anti-Discrimination Policy: From equal opportunities between women
and men to combat racism, document
de
lucru al Parlamentului, Public Liberty Series, LIBE 102 EN.
119. În trecut,
ONG-urile şi Parlamentul au căutat să introducă prevederi referitoare la
discriminarea pozitivă în documente. În acest sens, în rezoluţia sa cu privire
la funcţionarea
TUE luînd în considerare 1996 IGC, Parlamentul postulează că ar trebui asigurată
mai multă
substanţă conceptului de cetăţenie UE prin
„păstrarea diversităţii Europei prin garanţii speciale
pentru minorităţile naţionale în ce priveşte drepturile omului, democraţia
şi statul de drept”
(vezi OJ 1995 No. C 151, p. 56)
120. Potrivit Art. 141 al CE „[...] principiul tratamentului egal nu trebuie
să împiedice [...]
adoptarea de măsuri care să asigure avantaje specifice
pentru a facilita celor subreprezentaţi [...]
compensarea
dezavantajelor [...]”.
121. Agence Europe, 10 februarie,
2000, p. 6
122. Cuvîntare ţinută la o Conferinţă europeană antidiscriminare:
„Antidiscriminarea: calea
înainte”,
Viena, 4 decembrie 1998.
123.
Explicit
în acest sens a fost Kirsty Hughes înlocuindu-l pe Comisarul responsabil
într-o cuvîntare pentru conferinţa „Minorităţile
etnice din Europa – regîndind şi restructurînd
strategiile antidiscriminare”, Birmingham, 17-19 februarie 2000.
124. Vezi în
acest context Waddington, op. Cit, care citează Cazul C-249/96 (Grant v. South-West Trains) în care Curtea a afirmat în para. 44 şi 45
că principiile generale ale legislaţiei comunitare
„nu pot avea efectul extinderii
cîmpului de aplicare a prevederilor Tratatului dincolo de competenţele
Comunităţii”. Cu acest raţionament Curtea nu s-a simţit
capabilă să urmeze Comisia de Drepturile
Omului în aplicarea şi pentru homosexuali a dreptului de
a nu fi supus discriminării între sexe.
125. Directiva Consiliului 2000/43/EC din 29 iunie 2000 pentru implementarea
principiului
tratamentului egal al persoanelor indiferent de originea
lor etnică sau rasială, vezi OJ No. L 180,
19.07.2000, pp. 22-26. Pentru dezvoltarea acestei
directive vezi şi opiniile respective ale Comisiei
Regiunilor (12 aprilie), ale Parlamentului (18 mai), ale
Comisiei Social-Economice (25 mai) şi
propunerea
amendată a Comisiei (COM(2000) 328 final, 31 mai 2000).
126. Ca exemplu Comisia menţionează cazul unui spectacol dramatic pentru
care se cere o
anume
origine rasială sau etnică din motive de autenticitate.
127.
Aş putea aminti aici că cei trei „înţelepţi” care au
trebuit să analizeze situaţia din
Austria,
şi-au îndeplinit această sarcină pe baza unui mandat încredinţat de paisprezece
state
membre ale Uniunii. Acest mandat afirma că
raportul care urma să fie întocmit trebuia să acopere
(pe lîngă natura politică a FPÖ)
„angajamentul Guvernului austriac faţă de valorile europene,
mai cu seană în ce priveşte
drepturile minorităţilor, ale refugiaţilor şi imigranţilor”. Raportul se
poate găsi la adresa https://www.virtual-institute.de/de/Bericht-EU/index.cfm
128. Au fost prezentate peste o duzină de propuneri; cea mai detaliată a
fost înaintată de
către
Institutul internaţional pentru dreptul la naţionalitate şi regionalitate (mai
2000 de D.
Blumenwitz şi M. Pallek). Vezi https://db.consilium.eu.int/df/default.asp?lang=en.
129.
European Academy Bozen, Package for Europe – Measures
for Human Rights, Minority Protection, Cultural Diversity and Economic and
Social Cohesion, 1998. Această propunere
a fost elaborată de o echipă de experţi de la European
Academy Bozen (https://www.eurac.edu/
fb2). Pentru o introducere vezi https://www.eurac.edu/publications/package.asp.
*
Gabriel TOGGENBURG (n. 1970), jurist, cercetător la European Academy of Bolzano/
Bozen,
departamentul Minorităţi şi Autonomii, responsabil pentru integrarea europeană şi
legislaţia comunitară europeană, doctorand la European University Institute
Florence. Autor
a numeroaselor articole şi studii apărute în cele mai presitigoase publicaţii
de specialitate,
dintre care: Horizontale Drittwirkung der Personenfreizügigleit vor dem Hintergrund
der
Südtiroler-Autonomie (2000); Diritto comunitario e tutela delle minoranze in
provincia di
Bolzano. Due aspetti inconciliabili di un
(unico) sistema? (2001); Sprache versus Markt: ist die
EFTA vielfalts- ider einfallslos? (2002); The Race Directive: A New
Dimension in the Fight
against Ethnic Discrimination in Europe (2002).
A rough orientation through a delicate
relationship: the European Union’s endeavours for
its minorities, versiune on-line publicat în European
Integration online Papers (vol. 4, 2000) şi
preluat
cu permisiunea autorului.